青海省互助縣農村土地承包經營權流轉存在的問題與優化措施

李文萍

（青海省海東市互助縣農村經濟經營服務站，青海 互助 810599）

近年來，隨著工業化和城鎮化建設進程加快，互助縣大量農村勞動力外出務工，部分農民在城鎮定居從事非農工作，全縣農村土地流轉呈現出流轉數量增加、規模擴大、形式多樣、業主多元等特點，在優化農村土地資源配置、解決人地矛盾、適度規模經營、農民增收等方面起到了十分重要的促進作用。但是，當前農村土地流轉中仍存在一些不容忽視的問題，有待進一步完善。

一、互助縣農村土地流轉現狀

互助土族自治縣是青海省農業大縣之一，轄8 鎮11 鄉、294個行政村、2014 個村民小組，耕地面積6.88 萬公頃，承包農戶8.33 萬戶，農業人口36 萬人，農業勞動力22.11 萬人，占農業人口的61.42%。截至目前，全縣農村土地流轉累計面積達1.528萬公頃，占總耕地面積的22.2%，涉及農戶5.79 萬戶。簽訂流轉合同3.73 萬份，簽訂流轉合同面積0.661 萬公頃，占總流轉面積的43.26%。

按流轉方式分。轉包（出租）面積為1.345 萬公頃，占總流轉面積的88.02%；轉讓面積為0.025 萬公頃，占總流轉面積的1.64%；互換面積為0.095 萬公頃，占總流轉面積的6.22%；股份合作面積為0.001 萬公頃，占總流轉面積的0.07%；其他形式面積為0.062 萬公頃，占總流轉面積4.05%。

按流轉去向分。流轉入農戶的面積為0.574 萬公頃，占總流轉面積的37.57%；流轉入合作社和家庭農場的面積為0.536萬公頃，占總流轉面積35.08%；流轉入企業的面積為0.179 萬公頃，占總流轉面積的11.71%；流轉入其它主體的面積為0.239萬公頃，占總流轉面積的15.64%。

二、土地流轉中存在的主要問題

1、農民土地流轉意識不強

（1）農民有很強的戀地情結

一方面，農民擔心土地規模流轉后打破了原有的土地界限，經營業主一旦虧損不愿再經營，重新分割怕自己的好地塊換成等級差的地，因而不愿意流轉。另一方面，農戶認為外出務工不是長久之計且收入不穩定，上了年紀還是會回來靠種地生活，到時候流轉出去的地萬一要不回來生活沒有保障，因而不愿意流轉。

（2）農民將惠農補貼作為增收渠道

近年來，隨國家“強農惠農”政策加強，耕地地力保護、良種、農機購置、蔬菜種植等補貼不斷增加，農民擔心土地流轉出去后享受不到這部分補貼，家庭收入減少，因而大多數農民寧愿選擇粗放經營、親朋鄰舍代耕代種、臨時轉包，甚至不惜撂荒，也舍不得將土地流轉出去。目前，大部分農民有“小富即安”的思想，滿足于守土經營，自覺流轉土地的意識不強，對農業規模經營項目不重視、不支持，阻礙了互助縣現代農業的發展。

2、流轉不規范致使糾紛頻發

（1）土地流轉合同不規范

目前，農戶間私下土地流轉多以口頭約定，簽訂文字協議或書面合同的少，有的即使簽訂了協議或合同，但不符合土地流轉標準合同要求。按照《農村土地承包經營權流轉管理辦法》規定，以互換、轉讓、轉包等方式流轉的，需當事人雙方及時到鄉鎮土地流轉服務中心辦理農村土地承包經營權證變更、注銷或重新發包等手續，尤其是轉讓、轉包還須經發包方同意。但是大部分農戶土地流轉時既沒有經發包方同意，也沒有到鄉鎮土地流轉服務中心進行合同鑒證和備案，更沒有辦理農村土地承包經營權證變更手續。這為發生土地糾紛埋下隱患，出現糾紛時難以解決。

（2）土地流轉程序不規范

一些土地規模經營主體流入多家承包戶承包地時圖省事，在沒有農戶委托書的情況下，直接與村委會統一簽訂流轉合同[1]，與政策相違背，容易產生糾紛。

3、流轉服務體系不健全

（1）人員和經費沒有保障

互助縣當前設立了縣、鄉、村三級農村土地流轉服務體系，但是鄉鎮農村土地流轉服務中心沒有編制，由鄉鎮農經人員兼職。由于鄉鎮機構改革時農經站撤銷合并，農經編制縮減，加之農經工作繁雜，很多農經工作人員更換頻繁，業務水平參差不齊，致使鄉鎮土地流轉指導、服務工作嚴重滯后，檔案資料整理不規范甚至丟失。村級確定的土地流轉信息員一般由村主任兼任，因沒有額外報酬工作積極性不高。

（2）土地流轉服務和管理比較薄弱

鄉鎮土地流轉服務中心沒有專職人員，對土地法規和政策了解不充分，只能承擔土地流轉數據統計、鑒證合同簽字蓋章、土地流轉資料收集等基礎工作，無法進一步提供價格咨詢、合同審核、供求信息、糾紛調處等服務。同時，縣級尚未搭建土地流轉交易市場、土地流轉信息平臺，沒有制定不同區域土地流轉的指導價格，無法有效保障土地流轉雙方的合法權益。

三、土地流轉優化措施

1、加強宣傳引導，提高農民對土地規范流轉的認知水平

大力宣傳土地承包、土地流轉和農業產業化政策，通過給農民算經濟賬，引導農民轉變觀念、提高認識、打消顧慮，主動將土地向農民專業合作社、家庭農場、種植大戶等新型農業經營主體集中流轉，通過規模化經營實現農業增效、農民增收。

出臺優惠政策，鼓勵、引導更多新型農業經營主體進行土地適度規模化經營。與農民建立有效的利益聯結機制，進行多種形式的聯合和合作，如優先為流轉農民提供務工崗位，進而實現經營主體和農民的雙贏。

2、規范流轉行為，降低流轉糾紛發生率

規范土地流轉合同。指導土地流轉雙方簽訂書面合同，使用縣級制作的土地流轉標準合同文本。

堅持政策原則。堅持土地流轉“依法、自愿、有償、規范”原則，不下達指標、不強制推行，充分尊重農民意愿。土地流轉目的是實現農業產業化、規模化經營，促進農民增收，任何組織和個人不得從中截留農戶的流轉收益。

做好登記備案。縣、鄉、村三級土地流轉服務機構要履行職責，做好對農村土地流轉的登記、備案及檔案管理，及時掌握本轄區內土地流轉情況，依法調節土地流轉中的糾紛[2]。

3、不斷完善土地流轉服務機制

（1）健全土地流轉監管制度

加強縣鄉村三級農村土地流轉服務體系建設，配齊工作人員，給村級信息員發放適當的工作補助，促使其履行職責，積極提供有關政策咨詢、供求信息、合同審查、合同鑒證、登記備案、檔案管理等服務。縣級主管部門要做好業務指導、業務培訓和監督管理工作，工作中發現的土地流轉共性問題及時研討、制定措施，形成配套的土地流轉管理辦法。

（2）不斷完善矛盾糾紛多元化解機制

縣、鄉鎮政府履行“鄉村調解、縣級仲裁、司法保障”的工作職責，堅持農村土地承包經營糾紛“調解為主，仲裁為輔”的工作原則，積極發揮縣土地承包仲裁委員會、鄉鎮土地糾紛調解委員會的作用，認真做好土地流轉矛盾糾紛排查化解工作。同時，逐步完善、建立規范的土地流轉糾紛調處制度、程序，不斷提高處理土地糾紛的能力和水平。各相關部門加強溝通協作，構建協商、調解、信訪、仲裁、司法等多渠道土地流轉糾紛解決工作機制。

（3）建立健全市場機制

充分利用產權改革建立的互助縣農村產權交易中心，開展土地分等定級和價格評估工作，探索制定分區域土地流轉指導價[3]。

四、結語

在農村土地流轉過程中，要堅持政策支持和引導，同時需加強農村土地流轉監管，規范農村土地流轉行為，發展農業產業化、規模化經營，從而實現農業增效、農民增收與農村和諧穩定發展。