突發公共衛生事件早期預警的協同治理路徑研究

季婧雅，曹 欣，金 慧，趙苗苗，高月霞

南通大學公共衛生學院，江蘇 南通 226019

隨著經濟全球化和城市化進程加快，新發傳染病等突發公共衛生事件接踵而來，這對地方政府的治理能力和治理水平提出了挑戰。根據《中華人民共和國傳染病防治法突發公共衛生事件應急條例》，突發公共衛生事件是指突然發生，造成或可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件，其主要特點是突發性、危害性、緊迫性和社會性。2019年底出現至今仍肆虐全球的新型冠狀病毒感染的肺炎（以下簡稱新冠肺炎）是近百年來人類遭遇的影響范圍最廣的全球性大流行病，是中華人民共和國成立以來發生最為嚴重的突發公共衛生事件［1-2］，直接危害人民的生命安全和身心健康，對國際政治、經濟、社會的穩定發展帶來了強烈沖擊。

黨的十九屆四中全會明確提出“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的社會治理體制”的習近平新時代中國特色社會主義社會治理理念。此次疫情防控，在中國共產黨的領導下，我國建立了統一高效的指揮體系，地方各部門分級負責、積極應對，構建全民參與的嚴密防控體系，發揮科技支撐作用，全力救治患者，用三個月左右將新冠肺炎疫情基本控制，取得了良好的防治成效，充分彰顯了我國集中治理的制度優勢。

一、問題提出

突發公共衛生事件風險識別和早期預警是防范和化解重大隱患的關鍵環節，在疫情防控中發揮關鍵作用。習近平總書記提出“要全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛生應急管理體系”。近年來，協同治理被廣泛應用于突發公共危機應急管理。協同治理理論是由自然科學中的協同論和社會科學中的治理理論交叉融合逐漸形成的一種新興理論，對于社會系統協同發展有著較強的解釋力［3］。德國科學家赫爾曼·哈肯于20世紀70年代提出了一項關于各子系統之間既相互影響又相互合作的科學——協同學。哈肯認為，無論是在自然界還是人類社會，都存在有序（協同）或無序（混沌）的現象，并且會在一定條件下相互轉化［4］。基于“協同學”的思想，突發公共衛生事件早期預警的協同治理強調政府、市場、社會組織、醫療機構、疾控中心以及公眾等利益相關者，基于共同的治理目標，通過主體間的有序合作，達到協同治理大于各主體單一治理效果相加之和，并逐漸形成系統穩定的早期預警機制。

然而，回顧此次新冠肺炎疫情防控全過程，在疫情蔓延初期，突發公共衛生事件的早期預警機制未能及時啟動，疫情防控信息未能及時披露，地方政府的風險意識不足導致的決策遲緩，在一定程度上造成早期疫情防控處于被動局面。因此，如何構建更加有效的突發公共衛生事件早期預警協同治理體系，準確監測、識別、預判并及時發出警報，是有效應對重大突發公共衛生事件的首要問題。

二、突發公共衛生事件早期預警存在的問題

（一）危機預警法律制度存在沖突

我國危機管理法律法規呈明顯的滯后性，當前的法律法規強調以事件的事后處置為中心，側重危機發生后的應急和救治［5］。《國家突發公共衛生事件相關信息報告管理工作規范（試行）》中規定了“發現不明原因的肺炎，3例群體性不明原因疾病應按照突然公共衛生事件進行報告。”該文件以技術指導性的工作規范為主，缺少對突發事件征兆的信息識別過程、信息評價、預警的制度規范，也沒有規定啟動預警的主體職責、行政責任等。此外，啟動預警主體的法律規定存在沖突。《突發事件應對法》把早期識別、研判和公布、預警程序、應急措施規定等權力賦予縣級以上的地方人民政府，而《傳染病防治法》將這些權力賦予省級和中央人民政府或其主管機構［6］，這一矛盾致使政府和相關部門權責不清、相互推諉，難以有效應對此次新冠肺炎疫情的防控。

（二）早期風險防范意識和風險評估能力不強

應對危機最好的方法是在危機爆發之前發現危機征兆，及時消除隱患。此次新冠肺炎疫情防控工作中，專業人員隊伍相對缺乏，以及政府缺少對突發公共衛生事件的經常性教育和應急演練，導致地方領導的突發風險防范意識不強，危機應對能力薄弱。據國家衛健委官網2018年統計，在中國各省衛健委主任和副主任相關專業背景的119個調研數據中，醫學相關專業占比僅接近40%；而作為本次疫情中心的湖北省，其下屬的16個地級市的衛健委主任，僅4人具有相關專業醫學背景。此外，從2020年1月5日武漢市衛健委發布關于不明原因的病毒性肺炎情況通報可以看出，地方政府領導對報告的59 例不明原因的病毒性肺炎的危害后果認識不足，憂患意識不強。專業知識不足帶來的風險防范意識不強，進一步加劇了風險評估能力的薄弱，造成了嚴重的疫情暴發和流行。此外，2020年1月13日，泰國報告1例來自武漢的新冠肺炎確診病例，在疫情已經出現跨境傳播趨勢情況下，湖北省地方政府仍未發布疫情預警信息，依舊等待著國家疾控中心的研判建議。應對疫情的處置遲緩，反映了地方政府在突發公共衛生事件防控中的危機意識、評估能力和應急決策管理方面存在薄弱環節。

（三）早期風險識別和研判聯動機制滯后

政府部門缺少與臨床專家、公共衛生學家等醫療衛生專業群體的溝通交流［7］，缺少與社會組織、互聯網、媒體等聯動［8］，降低了疫情早期發現和評估的能力。此次疫情防控早期，臨床專家對疾病傳染性的風險判斷，未能得到地方政府部門應有的重視。對任何疾病，無論病原體確定與否，臨床醫生是疾病傳染性的最先判斷者。臨床醫生具有扎實的醫學基礎知識和過硬的專業能力，能夠在第一時間對疫情的發生做出反應［9］，但臨床專家的作用并未有效發揮。此外，由于政府信息發布的滯后和不透明，非官方渠道成為公眾發布和獲取疫情信息的途徑。在疫情早期，大量公眾由于對疫情信息的“饑渴”而在網絡上搜索疫情相關信息。人民網2020年2月12日在“疫情啟示錄：大數據在疫情防控中作用”一文報道稱，2019年12月31日搜索“武漢出現不明原因肺炎”的話題登上微博熱搜榜，搜索量超過350 萬次，但隨后該消息被辟謠并淹沒在沉默聲中。社會媒體在疫情早期發布的信息動態沒有引起政府部門的重視，錯過了疫情預警的窗口期。

（四）缺乏多部門協同的信息共享機制

公共危機信息和情報是公共危機預警機制運行的基礎，全面、及時、準確的公共危機信息是做出預測和發出警報的依據。重大突發公共衛生事件具有不確定性、突發性和嚴重危害性等特點，單一的官方監測渠道往往不能及時準確地監測到危機信號［10］。盡管在2003年嚴重急性呼吸綜合征（SARS）后，我國建立了強大的傳染病監測網絡系統，但尚未建立多個部門間的信息共享機制，故基于大數據等的風險技術預警未能發揮有效作用。此外，有研究表明，在專家群體之間迅速共享信息和監測數據可以快速識別和鎖定風險源［11］。然而，在疫情發生早期，不同醫療機構的不明原因肺炎患者的臨床特征信息未能在醫療系統內共享，未能組織疾控部門和專家快速科學地判斷病例之間“傳染源—傳染途徑”關聯，未能及時發現患者間聚集性發病的關聯。因此，如何建立多部門協同的信息共享機制，使其在早期預警中發揮最大效能，是有效應對突發公共衛生事件的關鍵。

三、突發公共衛生事件早期預警的協同治理路徑

（一）完善突發事件風險預警的法律制度，實現規范制度協同

國家應加強突發公共衛生事件預警應急法律制度的修訂，明確突發公共衛生事件的預警主體及相關職責，完善突發公共衛生事件的應急預案，提高突發公共衛生事件的依法治理能力和法律保障。政府相關部門應盡快修訂突發公共衛生事件預警的相關法律法規。首先，在制度層面明確早期預警啟動主體，激發多元主體參與早期風險識別和信息報告，依法規范和公布突發公共衛生事件的信息。第二，加強突發公共衛生事件預案制度的規范，科學劃分突發公共衛生事件類別，制定有針對性、可執行的分級預案，明確突發公共衛生事件管理的對象和范圍，明確中央政府、省級、地市級政府的工作職責和法律責任。第三，應急預案中嚴格規范早期預警的組織架構、部門人員的職責權限、各部門之間的關系，確保各部門相互協調和監督，保證早期預警工作有章可循，實現多部門協調聯動。此外，應對突發公共衛生事件前的物資儲備工作、應急教育培訓等事項做出必要規定，確保早期預警工作順利開展。

（二）整合跨部門職能，建立專門協調機構和專家智庫

構建科學完善的早期預警機制應堅持政府主導作用，同時鼓勵非政府組織、媒體、高校、社會公眾等廣泛參與。及時有效的溝通協調是有效應對突發公共衛生事件的前提，建立專業化、常態化的預警管理協調機構是早期預警的組織保障。在危機信號探測、危險因素探查和預防突發公共衛生事件的早期階段，亟須成立專門的預警協調機構，負責早期危機預警和處置的重任，并把危機預警納入國家、地區、城市的日常管理體系中。成立全國和地方的突發風險研判專家智庫，邀請流行病學、病毒學、臨床醫學、公共治理等多學科專家，定期針對開展突發事件的研判工作，為政府提供預警決策參考的意見。突發事件預警協調機構要制定預警的工作計劃，確定組織機構和人員分工，建立對外對內的溝通交流機制和信息共享機制，同時建立與社會媒體、救災減災管理部門、高等院校、專家協會組織等機構建立溝通交流機制，第一時間獲取危機征兆的信息，迅速制定和調整應急預案和應急規劃，做好應急指揮工作。

（三）加強互聯網大數據智能技術應用，實現信息化協同預警

多渠道相輔相成的危機信息收集方法不僅能夠保證預警信息的完整和準確，為危機預警和決策管理提供可靠的依據，而且有助于研究突發事件的發生規律［12］。首先，衛生部門可以通過電子病歷系統分析全國出現相同或相似癥狀患者的信息，預測傳染病的暴發，提前快速響應［13］。其次，疾病監測信息系統在人工智能、大數據、5G 等信息技術的支持下，可以通過谷歌、百度等搜索引擎跟蹤查詢“發燒”“咳嗽藥”“呼吸困難”等關鍵詞的頻率，自動識別疾病危險因素。第三，應用Delphi專家咨詢法，建立高效可行的監測評估指標［14］，在網絡平臺建立信息監測哨點，發現相關信息便可進行風險追溯和排查，有助于提高風險早期預警效果。第四，預警信息的收集和共享，需要醫療機構、衛生部門、社會公眾和監管部門等多元主體的共同參與，應構建覆蓋全面、協同共享的全社會信息網絡，在各主體之間建立程序化、制度化的全社會信息交流機制［15］。

（四）建立預警屬地聯責制，協同創新預警工作激勵機制

建立省—市—縣（區）三級政府的屬地聯責制，地方各級政府共同構建起“自上而下逐級兜底”與“自下而上逐級依附”并存的治理共同體，促進各級政府風險預警的責任傳遞和決策溝通更具協同性。另外，各級政府應將突發公共衛生事件的預警職能納入政府的績效考核目標，加強考核過程的評估。

為進一步強化主體責任制，應建立積極有效的激勵機制，以激勵地方在疫情防控中履職擔當。一方面，要運用精神激勵、工作激勵、組織激勵等方式，構建常態化、全鏈條、全周期的激勵體系［16］，對勇于擔當、有突出貢獻的人員給予表彰和獎勵，并在晉升中給予優先政策。另一方面，應制定容錯糾錯決策制度，建立激勵地方干部敢擔當、敢作為的保障機制；建立和健全危機預警的行政問責機制，遵循“誰參與、誰決策、誰負責”的原則，做到問責程序化、規范化、制度化，以加強地方對突發公共衛生事件應急管理工作的重視，為突發公共衛生事件的應急管理贏得主動性。

（五）普及全民應急教育體系，提升突發風險識別能力

加強全社會突發公共衛生事件的應急教育，根據不同的主體開展有針對性的培訓，提升風險防范知識、提高風險認知能力。首先，政府、醫療機構等相關部門應定期開展突發公共衛生事件風險防范的應急演練，提高地方領導和專業人員的風險防范意識和風險識別能力。其次，學校應重視應急防范教育，通過班會、板報、宣傳欄、廣播等多樣化的方式普及公共安全、應急管理等［17］，提升青少年自我保護的意識及風險感知的能力。第三，微博、微信公眾號、抖音等網絡平臺可以通過動畫、采訪、娛樂劇情等短視頻的敘述方式［18］，將晦澀難懂的專業知識用通俗易懂的科普內容呈現給大眾，迎合網民趣味化、碎片化的閱讀習慣，提高個人的風險識別和疫情防護能力。第四，社區居委會、志愿者等社會組織應向居民廣泛宣傳和普及突發公共衛生事件風險防范知識和技能，特別是老年人和低學歷群體，定期組織應急教育知識講座和技能培訓，增加公眾的應急知識儲備。

突發公共衛生事件的早期預警，需要政府、社會組織、媒體、醫療機構、科研機構及公民個人等多元主體的協同參與，從制度層面明確規范多元主體在疫情預警方面的權責和問責，整合運用互聯網大數據、傳染病網絡直報數據、癥狀監測等智能化數據庫平臺，提高基層組織和公眾的風險感知能力和知識，理順突發事件早期風險識別和風險研判的具體工作機制，從而提高多元主體突發事件早期預警的協同治理。