行政事業單位績效評價存在的問題與對策探討

侯辰雪

摘要：加強行政事業單位績效評價為全面實施預算績效管理的重要發展方向，建立科學、合理的績效評價管理體系，提高財務資源配置效率和使用效益，也都具有重要的意義。建立健全規范透明、標準科學、約束有力的績效評價體制，有利于加強績效評價結果的應用，更好地實現資金統籌、資源優化配置，推進財務制度建設。但由于績效評價對專業性水平要求高，因此在實際執行中往往會出現許多問題。本文通過對行政事業單位績效評價中出現的特性和共性問題進行分析，并提出了相應的解決對策，以期為相關單位提供參考借鑒。

關鍵詞：行政事業單位;績效評價;問題;對策

行政事業單位績效評價是指各預算部門和單位，按照上級或本部門、單位的規章管理要求，依據設定的績效目標，對當年發生的各項收入和支出進行測量、分析和評判的過程。績效評價的對象是預算管理中的所有資金項目，主要包括決策情況、資金管理和使用情況、相關管理制度辦法的健全性及執行情況、實現的產出情況和取得的效益等。由于績效評價專業性強，因此，在劃分績效評價的分類時，以是否委托專業第三方執行工作為標準，可以分類為預算單位自行執行和委托第三方執行兩類。本文將以此劃分來探討行政事業單位績效評價的存在問題與對策。

一、行政事業單位加強績效評價的重要性

為進一步加強預算管理工作，規范預算收入和支出的使用，建設良好的執行程序、明確相關的責任義務、提高管理水平、發揮資金效益，根據《中華人民共和國預算法》等相關法律法規，各部門單位應建立與之相應的績效評價體系，按照全過程預算績效管理制度要求，加強對預算收支的管理，對相關項目的資金節約、政策效能、透明程度以及專業化水平進行綜合、客觀評價。因此，行政事業單位績效評價有著利國利民的重要意義。積極推進和完善預算績效評價，根據實際，研究制定符合本單位或部門條件的具體操作程序和辦法，確保預算收支合理應用是績效評價的重要方面。績效評價的內容一般包括收支需求的合理性，計劃方案的完成度，組織實施、竣工驗收、工程結算、交付使用、竣工決算環節是否達到預期目標值等。規范合理的績效評價有助于為以后年度預算管理提供重要的數據支持，有助于推動財務系統科學規范，更有助于財政資金的投入產生更多回報。

二、行政事業單位績效評價中存在的問題

（一）預算單位自行執行導致專業性不強

預算單位自行執行可分為單位自評、部門評價和財政評價。單位自評是指本級單位對已批復的預算績效目標進行自我評價;部門評價是本部門對部門內部所有單位的項目進行績效評價;財政評價是財政部門對各部門開展的績效評價。三者的關系是層層遞進的，范圍是逐步增大的。但基本流程大致相同，按照相關規定，都應當先制定績效評價工作方案，方案通過審核后成立績效評價項目組。項目組按照方案計劃列出清單表，相關單位或部門應配合項目組工作提供文件材料，交接后，項目組開始執行績效評價工作。執行期間可以邀請外部專家協助工作。由于是預算單位自行執行，因此可以減少工作中的各部門之間的磨合問題，降低溝通成本，但是可能會缺乏專業性，從而產生問題以下兩個問題：

1.項目組列出的清單表不完整

清單列表不完整一般由兩個方面導致，一是主觀原因，主要表現在方案設計本身欠缺、工作人員疏忽大意或項目組人員專業素質和經驗欠缺;二是客觀原因，比如文件資料涉密，不能查閱。

2.利用外部專家工作存在脫離實際問題

專家是指在某一領域具有專長的個人或組織，如果待評價項目在實施時，就采用了專家的工作，那么在績效評價時，一般也需要采用專家工作;當項目所涉及的內容程度復雜或風險較高，績效評價難度大時，也應該考慮利用專家工作。但是，在涉及重大判斷或需要根據單位內部實際情況作出評價時，專家的工作往往過于理論化，不能很好地貼合具體情況，這主要是由于專家是外部人員導致的。此時，項目組需要考慮專家工作與評價項目的相關性和可靠性，不能直接采用作為評價標準，或者直接放棄專家結論。

（二）委托第三方執行導致工作效率不高

若委托第三方執行績效評價，委托單位的項目組需按照已審核通過的工作方案與被委托方確定業務活動的意向，雙方應就項目的產出數量、質量、時效、成本、生態效益、社會責任、服務對象滿意度等多方面內容達成一致意見，待雙方均不存在對業務約定條款存在誤解時，簽訂相關合同。被委托單位應按照合同規定的目標、責任和范圍開展績效評價工作，待形成績效評價報告后，經委托單位確認，被視為完成相關工作。相比于預算單位自行執行，由專業機構代為執行，可以克服績效評價中績效指標漏選、錯選以及指標權重分配不便于比較等專業問題。但由于第三方是外部評價機構，需要與項目組進行持續溝通和反饋，會增加時間成本，且溝通的內容會因溝通人員的理解而產生偏差，因此存在的問題主要表現在以下兩方面：

1.委托合同制定內容不符合單位實際情況

大多數的委托合同都是制式條款，在績效評價時，準確性往往不能合理保證，因此雙方在制定合同時應根據被評價單位的性質，例如，是公共部門實體還是非營利組織，制定專門的合同;還應當了解相關的法律法規，根據實際評價需要，修改已制定的條款或增加特別條款。

2.對受委托方工作質量的監督不到位

簽訂了委托合同并不等于減輕了項目組的責任，很多部門單位簽訂合同后，完全撒手不管是錯誤的，項目組還應當承擔相應的管理監督責任。如：監督受委托方是否按照合同規定接觸相關績效評價的所有信息、是否獲取了充足、適當的文件材料得出了評價結論、是否詢問必要的相關人員了解項目情況等等。但是，有些項目組委托第三方執行后，便疏于管理。

（三）兩種執行方式的共性問題

雖然兩種執行方式的執行人不同，但從整個績效評價工作來看，兩者都是需要先由被評價單位制定評價方案，而后方案通過領導審核后才開始考慮是否委托第三方執行。因此，在設計評價工作方案時，一些共性問題也值得注意：

1.績效評價指標體系不健全

首先，目前行政事業單位績效評價體系存在的問題主要體現在以部門、單位或者項目為考核對象，缺乏對關鍵執行工作人員的考核，從而導致績效評價工作在落實結果時，往往流于形式;特別是當同樣的人員繼續執行下個項目時，因為缺乏個人業務能力的改進提升，會出現同類型的錯誤。其次，評價指標本身存在固有局限性。由于各部門單位具體情況不同，一些評價指標的不足會被放大，如何在同類型指標中選取最合適的指標，構建恰當的體系結構也值得關注。

2.績效指標權重分配不準確

績效指標一般劃分為財務和非財務指標。財務指標可以從財務部門獲得相應的數據，操作簡便，易于理解，可量化;而非財務指標往往比較主觀，數據的收集比較困難，一般只能定性，不能定量評價。因此，在權重分配時，方案設計人員更傾向于賦予財務指標更大的權重。然而，財務業績反映短期、歷史業績，無法對企業整體價值作出衡量，常常會低估或者高估績效結果。

3.與績效指標對應的目標值缺少驅動力

績效評價目標值是通過精確的調查、分析與技術測定而制定的，用來評價項目實際發生的收支情況的目標數值，通過比較目標值和實際值的差異，來確定績效指標的完成率。在實際操作中，目標值的制定一般會出現兩類問題，一是目標值太低，太容易達成。二是目標值太理想化，提出了無法實現的高要求。

三、完善行政事業單位績效評價的對策建議

（一）提高預算單位自身的專業能力

1.完善項目清單表

項目組人員應當持續了解并掌握當前法律、技術和實務的發展變化，將專業知識和技能始終保持在應有的水平，運用專業知識和技能確保方案設計達到適當的水準。當不能獲取清單表所要求的文件資料時，執行人員應考慮使用替代文件。如果非涉密的材料可替代，應考慮該材料是否適當，只有相關且可靠的材料才能有效地用于績效評價;若該資料不可替代，應考慮缺失該資料對績效指標評價的影響，特別是對大權重指標的影響，在進行適當說明。

2.根據實際情況合理確定外部專家

首先，利用專家應首先考慮專家的專長領域是否符合評價目標;其次，如果該專家已經在項目執行過程中參與相關工作，不應當再成為該項目績效評審中的專家;最后，項目組與專家應當在績效評價開始前就相關重要事項達成一致意見，必要時，可以與專家簽訂書面協議，規定外部專家的責任、工作性質、范圍、目標以及專家應遵守保密規定的要求等。此外，還需評價外部專家的工作是否足以實現績效評價目的。較常見的方式有詢問專家使用哪些假設和方法;如果預算單位自行評價難度較大，可以聘請其他專家復核報告中采用的數據或信息是否完整準確，如果發現問題，應當及時調整修改。

（二）督促第三方提高工作效率

1.加強委托合同內容的實操性

績效評價是一項具體問題具體分析的工作，因此將該工作進行外包時，應恰當地考慮需要評價的每個項目，根據不同項目的績效指標，制定具有側重點的方案計劃。但是計劃方案并不是一成不變的，在執行中方案應該根據實際重大情況的變化而調整對應的績效指標或指標權重大小。這些變化一般包括法律或政策的變化、項目主要負責人變動、項目基本條件發生重大變化、項目資金增減變動等。在執行績效評價時，若發生了不可抗力，也應當根據實際情況更新和修改評價方向和內容，比如天氣因素迫使工程延期或自然災害造成了項目損失，產生了為彌補損失增加的項目資金，在評價相關績效指標時，應予以考慮其影響，并評價指標權重是否符合項目組的預期要求。

2.構建工作質量監督體系

項目組應當定期或持續地監督第三方績效評價工作實施和運行情況。建立溝通機制，指定適當的溝通對象，協調溝通的時間安排;對困難、主觀或復雜的情況，可以召開項目組與第三方的全員會議，共同商討和解決遇到的問題。若執行方案需要修改，項目組應評價方案修改的合理性和可行性;監督修改后的方案的執行情況;檢查修改前已完成的評價工作是否符合實際情況，是否需要重新執行;新舊方案是否合理銜接，兩種方案處理的評價結果是否可靠且具有一貫性。同時，項目組還應核對受委托方是否按照合同規定委派合適的執行人員，提供了相應的資源。比如，執行人員的勝任能力、技術資源的普適性和權威性、執行時間分配、是否為節省成本而簡化必要執行程序等。

（三）解決兩種執行方式的共性問題

1.建立健全績效評價指標體系

各部門、各單位應在績效評價體系中加強對關鍵執行工作人員的考核力度，可以從自身利益、自我評價、勤勉盡責等方面實施細節考評，增加培訓項目，引導相關人員主動學習。充分了解常用評價指標，特別要關注指標的固有局限性，采取適當的防范措施，抵減或消除指標局限性產生的不利影響;在不能利用替代指標時，應降低不易或無法控制的指標權重，以便降低其影響至可接受的水平。

2.重視非財務指標權重的分配

項目組應重視對非財務指標的評價，諸如部門之間的協調配合效果、員工的整體意識和創新精神等。在制定績效評價方案的初始階段，相關人員應透徹理解績效評價的要求，識別出不同項目績效評價的模式和目標，充分評價各項績效指標對項目的貢獻或支持程度，以正確的價值導向選取關鍵績效指標，從而實現精準的績效評價。在確定多項非財務指標權重時，應首先考慮指標與評價對象的相關性，按照重要程度確定權重比例，突出結果導向;對處于不同實施階段的同一評價對象，指標的權重應有所不同，比如，實施期間的評價應更注重決策、過程和產出，而實施期結束后的評價需更注重產出和效益。

在賦予指標權重大小時，可以采用行業標準、歷史標準、計劃標準等。行業標準是指國家公布的行業指標數據;歷史標準是參照以往類似項目績效評價的指標權重，這類權重需要結合當下實際情況進行調整后使用，或者采用三到五年歷史數據的平均值作為標準較為恰當;計劃標準指以預先制定的目標、計劃、預算、定額等作為評價標準。這三種標準各有所長，被評價單位應以實際情況選擇最適合本單位的指標權重。

3.增強目標值的驅動力

當目標值低于正常水平時，評價結果區間位于高完成度，但實際效果很可能不能達到預期效果;特別是當項目投入運營后，內部消耗成本會大于項目計劃，經濟增加值無法達到預期數額。與之相反的情況是目標值太高，容錯率過低，完全以理論數據作標準;這種目標值體現著，在當下最優條件下，以最高的利用水平所能實現的目標值;然而在實際工作中，是不太可能實現的。若參照高標準，會打擊執行人員的工作積極性，也可能造成資源浪費而發生舞弊。合理的目標值是指一般情況下應該發生的收入與支出，是可以廣泛使用的數值，具有客觀性、科學性、現實性、激勵性、穩定性等特征。目標值可以依據國家有關部門或權威機構發布的行業標準、競爭對手的標準、單位或部門的內部標準來確定。

四、結束語

綜上所述，行政事業單位在績效評價時，各單位和部門應遵守廉潔制度、各項規章制度和國家法律法規規定，采取不同方式執行績效評價工作時，也可以將內部控制監督與評價機制相結合，從而改進和加強績效評價體系的建設。

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