關于消防行政復議中常見問題的探討

張婷婷

摘要：隨著我國法治進程的不斷推進，群眾的維權意識進一步提高。隨著消防體制改革，消防救援機構不再具備軍隊、公安的雙重身份，消防執法部門面臨的復議、訴訟風險空前加大。文章將結合作者實踐經驗，探討行政復議中的常見問題和應對措施。

關鍵詞：消防;執法風險;防范;應對

我國司法部公布行政復議相關數據：2018年全國各級行政復議機關依法辦理行政復議案件25.7萬件，辦結22.4萬件;作出撤銷、變更、確認違法和責令履行等糾錯決定的約3萬件，糾錯率達15.1%[1]。由此可見，行政復議制度的施行，發揮著化解行政爭議、提升依法行政水平、保護復議申請人合法權益的重要職能。但由于管理制度尚未明確文件管轄，所以當前全國消防機構的復議機關并不相同，筆者為山東泰安消防救援支隊的工作人員，按照泰安市人民政府法制辦公室《關于進一步調整和規范集中行政復議職權的通知》[2]要求，泰安市實行“一級政府設立一個復議機構的行政復議案件”機制。因此，泰安市的消防機構目前的復議機關為統計人民政府。筆者作為一線消防法制人員，充分感受到了改制后消防部門面臨的行政復議案件大幅度上升，也對我們的執法工作提出更高的要求，因此分析研判當前工作新形勢，有針對性的對消防行政案件可能在行政復議中遇到的問題進行剖析顯得尤為重要。

1? 行政復議內涵

行政復議在一定程度上可以理解為上級行政機關可行使監督權利，實現對下級行政機關的監督管理。在當事人申請與參加條件下，上級行政機關可按照程序流程，采取適當的行政行為進行合法性與適當性審查工作。根據實際情況作出裁決，以期可以有效解決行政侵權爭議活動。通俗來講，就是公民、法人以及其他組織在受到行政主體行政行為的侵犯之后，利用合法的途徑向行政復議機關提出相關申請，由行政復議機關出面，按照法定程序對存在爭議的行政行為的合法性與適當性進行審查監督，并根據審查監督反饋結果作出復議決定的工作行為我們可以理解為行政復議概念。

由于行政復議的程序較行政訴訟更為便捷，所需時間更短，較少的占用當事人的時間和精力，并且行政復議是免費的，因此更能得到當事人的青睞。從申請復議案件本身來說，復議機關作為被復議機關的上級機關，對其辦理的業務更為熟悉，更方便對行政行為的合理性進行審查，而且較行政訴訟后法院的判決撤銷或判決做出新決定來說，復議機關可以直接做出新決定，更為方便。

2? 消防行政復議案件的表現形式

隨著我國法治進程的不斷推進，行政監察力量日益增強，消防行政復議主要存在以下幾種情況。

2.1? 因消防救援機構引起的行政復議

按照我國《行政復議法》（2017年）的相關規定來看，公民、法人或者其他組織認為行政行為侵犯其合法權益時，可向當地行政機關提出行政復議申請。并由行政機關主動承擔起自身的崗位職責，對行政復議申請問題作出行政復議決定。其中，消防救援機構作為法律授權的行政執法主體，具有作為被行政復議人的資格。

2.2? 派出所辦理案件導致的消防部門行政復議

派出所執法過程中導致的行政復議，工作人員需要嚴格按照山東省公安派出所《消防監督檢查規定》[3]，公安派出所實行消防監督檢查責任，對消防安全存在的違法行為按照法律規范要求進行行政處罰。并主動結合《公安機關辦理行政案件程序規定》（公安部令第88號）進行相關工作辦理。舉例而言，公安派出所可按照上述程序規定的第21條實行相關工作行為。如公安派出所應該主動承擔起自身的崗位職責，加強對日常消防監督工作的檢查力度。對于舉報投訴核查以及責令改正消防安全違法行為的工作內容，公安派出所必須以主體承擔人名義進行合理實施。依據《中華人民共和國行政復議法》[4]規定，以授權機關名義做出的行政行為，則以授權機關作為行政復議人。

3? 消防執法過程中存在的復議風險

在消防執法部門（含消防救援機構、公安派出所）及其工作人員在消防執法過程中，未按照或未完全按照法律、法規和規章制度的規定實施執法行為，造成行政行為對象對消防執法部門作出的行政行為不能認可，從而提起行政復議，在此情況下，消防執法部門被復議機構撤銷行政行為或確認行政行為違法的可能性將大大提高。

筆者認為，消防部門的執法風險以是否有獲取利益的機會劃分為業務能力風險和機會主義風險。業務能力風險往往是由于執法辦案人員業務不純、能力不足、程序違法等因素導致的風險;機會主義風險指從監督員主觀角度來說就知道自己在從事違法行為，從而濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊而導致的執法風險。從行政復議的角度來說，業務能力風險存在的過錯一般在處罰主體及違法行為認定中無過錯，從復議結果往往是確認行政行為違法或者變更決定，甚至可能和解或調解而終止。在日常的執法質量檢查中，筆者發現大多數明顯的執法案卷問題都是由于業務能力風險而導致的。

而機會主義風險所導致的執法過錯則主要在違法事實方面存在問題，甚至可能引發刑事責任風險，《刑法》[5]第三百九十七條規定，國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役;情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。國家機關工作人員徇私舞弊，犯前款罪的，處五年以下有期徒刑或者拘役;情節特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑。第三百八十五條、三百八十六條規定，國家工作人員利用職務上的便利，索取他人財物的，或者非法收受他人財物，為他人謀取利益的，是受賄罪。根據情節輕重，處拘役、一年以上有期徒刑、無期徒刑、死刑，索賄的從重處罰。從行政復議角度說，機會主義風險導致的行政復議結果往往是撤銷決定，而被復議的消防機構甚至面臨國家賠償。

4? 消防救援機構在行政復議中面臨不利結果的原因

4.1? 證據不充分

《行政復議法》（2019年）第二十三條針對這一問題進行了明確規定，行政復議機關負責法制工作的相關機構應該在行政復議申請受理之日起七日內，將行政復議申請書副本以及相關筆錄復印件反饋到申請人手中。與此同時，被申請人自收到申請書副本或者筆錄復印件的十日內，可酌情提出書面答復、并提交相關行政行為的證據及相關資料。行政復議中對被復議的行政機關的證據要求是非常高的，在行政行為作出之前，行政機關就應當有充分的證據來證明案件的事實，如果被復議機關在證據不充分的情況下作出相對人有違反法律的事實導致不能依照法定時限向復議機構提供所需要的證據則會在行政復議中面臨不利結果。筆者在日常法制審核過程中，發現很多行政處罰、強制類案卷存在證據不充分的問題，例如，某單位在發生火災后，消防監督人員在開展火災事故調查過程中，發現該單位存在違反《山東省消防條例》第二十五條的行為，并依據《條例》第七十三條對單位進行處罰。但在案卷提供的證據中，僅對火災發生的事實進行了舉證，而單位未按照有關規定制定消防安全制度，保證所屬人員的行為符合崗位消防安全要求，具備與崗位職責相適應的檢查消除火災隱患、組織撲救初起火災、組織人員疏散逃生和開展消防宣傳教育培訓的能力的證據卻往往被忽略。

4.2? 適用法律條文不正確

依據行政法部門的基本原則，合法行政原則是行政法的首要原則，也是行政活動區別于民事活動的主要標志。其基本內涵主要包含積極的合法行政和消極的合法行政兩個方面。積極的合法行政是指行政機關應當依照法律授權進行活動，即通俗意義上的“法無授權即禁止”;消極的合法行政是指行政機關在實施行政行為時不得抵觸現有的法律法規、規章。如果消防救援機構在作出行政行為時適用法律條文不正確或者在沒有法律法規、規章規定的情況下作出行政行為，那將必然會面臨不利結果。

4.3? 程序不合法

各級消防救援機構在作出行政行為時不但應當證據充分，還應確保程序合法。《行政處罰法》在第31條中針對這一問題進行了明確規定。要求行政機關在作出任何處罰決定之前，應該告知當事人作出行政處罰的事實理由及相關依據，目的在于讓當事人依法享有被告知的權利。除上述法律條款之外，《行政許可法》以及《行政強制法》等法律法規也針對行政行為的程序問題進行了統籌規劃與合理部署。舉例而言，行政執法期間，行政監督員必須出示執法身份證件。且在做出任何處罰決定之前應該尊重行政相對人的合法權利等。違反法定程序的行政行為則會在行政復議中面臨不利結果。

4.4? 執法越權

近年來，本地受理過的行政復議案件中，當事人以派出所越權執法為理由提出復議申請占比較高，雖然案件最終以復議維持告終，但也體現出派出所消防執法的特殊性。因此，派出所民警在執法過程中尤為需要注意謹慎執法，切勿越權。筆者在以往執法考核過程中，曾發現過公安派出所未按照《山東省公安派出所消防監督檢查規定》的處罰范圍，對九小場所處以了一萬元以上的罰款處罰，這種在職權范圍外的越權執法，必然會導致行政行為的無效。

4.5? 對自由裁量權的濫用

在日常執法過程中，有的監督員在對當事人進行處罰時會考慮部分與違法行為裁量無關的其他因素，導致對同一時期相類似的案件處罰程度卻大相徑庭，近年來，由于裁量基準的修改，除《消防法》外的其他法規、規章沒有直接的裁量基準進行參照。經統計，2020年度我市同一地區某一案由處罰最低額與最高額相差10倍，且在案卷中沒有體現出具體裁量過程。這樣的執法行為，可能在執法質量考核時由于無法對其真實性進行考察而不能予以扣分或退回，但在行政復議中，復議機關不僅僅對案件的合法性進行審查，同時也會審查案件的合理性，這樣就極有可能會被復議機關予以撤銷或變更行政行為。

4.6? 部分監督員履職不到位

消防監督執法，是《消防法》賦予消防監督員的使命，作為一名消防監督員，開展行政執法，履行監督職責是我們的職責，但在日常執法中，仍存在部分監督員不能按照法定時限辦理行政許可、監督檢查;為提高監督員執法的積極性，我市創新開展了消防監督“數字化”考核，通過考核，也發現不少監督員檢查數量與發現隱患，行政處罰不成比例，可能存在檢查過程中走過場，只要求改正隱患，不予處罰。或以罰代改，將被處罰人繳納罰款作為執法的終極目標，對隱患的整改情況沒有復查，對構成重大火災隱患的沒有上報。這些行為在《行政復議法》中，都屬于“不作為”“亂作為”都是行政機關及其工作人員對行政相對人合法權益的一種侵犯，在《刑法》中，瀆職罪和失職罪都是一種法定罪責。因行政不作為而引發的行政復議，被復議機關也是必敗無疑。

5? 行政復議中不利結果的防范

作為被復議機關，面對相對人提起的復議，既要積極應對，主動配合復議機關的工作，按照法定時限提供證據和作出解釋。逾期不提供材料的，視為無相關材料。又要爭取妥善解決問題，要主動了解當事人的實際需求，從不同層面和角度研判信訪工作癥結，拿出切實有效措施，幫助當事人解決切實困難，避免信訪事件的發生。

5.1? 強化證據和程序認識

在日常執法中，證據和程序往往被忽略，許多執法人員認為只要實體合法，程序只是一種形式，沒有給予足夠的重視，或者存在證據不足，證據不充分，關聯性不強等問題。這也要求監督員在下一步的執法工作中，進一步規范辦案程序，要養成執法過程全記錄的習慣，隨時佩戴執法記錄儀，在送達文書，對當事人進行詢問，現場檢查過程中都要使用執法記錄儀，并及時上傳，確保能隨時調取使用。在使用行政文書過程中，要多使用如權利義務告知書、詢問筆錄、送達回證等記錄行政行為程序的書面材料，使行政行為制度化、程序化，防止遺漏。同時也要增強證據意識，要記住，只有證據才能說明事實，沒有證據的案件是無法成立的。

5.2? 加強監督員業務培訓

筆者通過執法考核及復議、訴訟案件結果來看，大部分過錯問題都是由于執法人員在工作中不規范、不細致導致的紕漏，也有部分監督員由于從業時間較短或從其他崗位轉調至防火崗位，業務能力差距較大。因此努力提高行政人員的業務素質和執法水平是解決行政行為中存在問題的最行之有效的方法。各級各部門也應組織常態化培訓，邀請監督、法制、火災事故調查方面的專家進行輔導講課，并開展定期考核，對考核成績不合格的應該暫停其執法工作，對連續考核不合格的執法人員應將其調離防火崗位。監督員也應通過個人自學、實地跟班學習、考核實戰練兵等方式來規范行政行為，增強自身處理疑難和復雜事務的能力。

5.3? 認真履行行政復議職能

下一步，如果復議職權轉交到上級消防機構，則市級以上的消防部門法制機構則開始承擔行政復議的職責，屆時消防機構法制部門也要積極履行職責。行政復議是各級政府履行層級監督責任和自我糾錯的一項重要的法律制度，是妥善解決行政爭議、化解人民內部矛盾、維護社會穩定的有效機制，也是降低行政訴訟案件的有效途徑。復議機關應當堅持公平公正原則，依法履行職責，認真執行行政復議法，對符合法律規定的行政復議申請必須依法受理，并依法作出復議決定。對于行政執法中主要事實不清，證據不足，適用依據錯誤，違反法定程序，超越或濫用職權，行政行為明顯不當等情形，必須堅決予以撤銷、變更，或者確認違法。如果復議機關不履行監督職能，也會成為共同被告。

參考文獻：

[1]葉攀.2018年各級行政復議機關辦理行政復議案件25.7萬件[EB/OL].（2019-03-26）[2021-1-15].http：//www.chinanews.com/gn/2019/03-26/8790885.shtml

[2]泰安市人民政府.關于進一步調整和規范集中行政復議職權的通知[Z].泰安：泰安市人民政府，2019.

[3]山東省公安廳辦公室.消防監督檢查規定[Z].濟南：山東省公安廳辦公室，2009.

[4]中國法制出版社.中華人民共和國行政復議法[M].北京;中國法制出版社，2018.

[5]中國法制出版社.刑法[M].北京：中國法制出版社，2021.

[6]中國法制出版社.中華人民共和國行政處罰法[M].北京;中國法制出版社，2021.

Discussion on common issues

in administrative reviews by fire departments

Zhang Tingting

Taian Detachment of Shandong Fire Rescue Corps

Abstract：With the progressive legalization in China， people's consciousness of rights safeguarding have improved even further. Systematic reforms revoked the administration of Forced Army and People' s Public Security from Fire rescue departments， which brought about more risks on administration review and lawsuits to our law enforcement departments. On the basis of author's experience， this paper discusses ordinary problems and gives some countermeasures to cope with administration lawsuits.

Keywords：fire departments; risks on law enforcement; prevention; responses