消防執法改革中的火災調查制度探究

劉興龍

摘要：當前，消防監督檢查、消防行政許可、火災調查等14項內容，有的已經在實施當中，有的正在試點即將推行，有的還在進一步論證當中。其中，火災調查作為保障消防救援機構依法履行職責、保護火災當事人合法權益的一項重要內容，它被喻為查找火災事故原因、追究火災事故責任、防范火災風險的“金鑰匙”，但卻在改革中涉及較少。文章就創新火災調查制度、提高火災調查效率、發揮火災調查、化解社會矛盾等方面進行探討和研究。

關鍵詞：消防;火災調查;制度創新;提升效率;化解糾紛

2019年新修訂的《中華人民共和國消防法》第五十一條規定：“消防救援機構有權根據需要封閉火災現場，負責調查火災原因，統計火災損失。”法律賦予了消防救援機構調查火災原因的權利和職責。當前，火災頻發、數量激增、原因復雜，對火災調查工作提出了新要求、新期待。如何改革創新火災調查模式，提高火災調查效率，對于有效化解社會矛盾，維護社會穩定具有積極意義。

1? 現行火災調查制度分析

1.1? 現行火災調查模式

2019年10月24日，消防救援局辦公室關于征求《消防產品監督管理規定》和《火災事故調查規定》意見的通知，《火災事故調查規定》第六條第一款這樣規定：“火災事故調查由縣級以上地方人民政府消防救援機構實施。”消防改制以后，消防救援機構是實行火災調查的行政主體。

1.1.1? 火災調查主體法定

《火災事故調查規定》（2019年修訂）第六條規定，取消了縣級以上地方人民政府公安機關的火災調查主管權力，也取消了鐵路、港航、民航公安機關和國有林區的森林公安機關、消防機構負責調查其消防監督范圍內發生火災的調查權利。除涉嫌失火、縱火等刑事犯罪和軍事設施火災外，其他火災事故的調查工作依法由消防救援機構主管和實施，其他單位和個人沒有調查權。

1.1.2? 火災調查程序法定

《火災事故調查規定》（2019年修訂）第十二條規定，增加了適用簡易調查程序，且直接財產損失特別輕微的火災事故，經當事人同意，可以僅登記火災有關情況，不再進行火災事故調查。修訂前的《火災事故調查規定》并沒有這樣的規定，也就是說，即使直接財產損失輕微、特別輕微也要進行火災調查，這樣必然會增加人力、物力投入，增加火災調查的成本，降低火災調查效率。新修訂的《火災事故調查規定》增加了消防站火災登記制度，不僅提升了火災調查效率，同時與消防員參與監督執法改革遙相呼應。

1.1.3? 火災調查統計法定

《火災事故調查規定》（2019年修訂）第二十七條規定，受損單位和個人應當于火災撲滅之日起七日內向火災發生地的區、縣級人民政府消防救援機構如實申報火災直接財產損失，并附有效證明材料。第二十八條規定，消防救援機構應當根據受損單位和個人的申報、依法設立的價格鑒定機構出具的火災直接財產損失鑒定意見以及調查核實情況，按照有關規定，對火災直接經濟損失和人員傷亡進行如實統計。這些都是依據消防法予以設定的，不能隨意創造和改變。

1.2? 現行火災調查模式存在的短板

在火災量少、案情簡單的過去，現行火災調查制度發揮了很好的作用。但面對火災量大、案情復雜的當前，現行火災調查模式短板就凸顯了。

1.2.1? 專業火災調查人才匱乏

按照《火災事故調查規定》設定的初衷，火災事故調查工作應由具有火災事故調查資格的專業人員負責。由于火災的復雜性，原本從事火災調查的人員就少，加上改制帶來的火災調查專業部門裁并、人才流失，更是加劇了當前火災調查工作的困境。現行消防救援機構編制改革，僅一類支隊設有火災調查專業科室，其他地市均未設置火災調查科室。更嚴重的是所有大隊一級未明確專業的火災調查人員。“麻雀雖小，五臟俱全。”不能因為編制少，就不設立專業部門、專業崗位來負責專業的火災調查。現行的做法就是，當火災發生時，哪個專業技術指揮員值班便由誰進行調查，甚至剛剛從事防火監督崗位的專業技術指揮員，有些還是非消防專業地方院校畢業的，還沒有來得及學習、熟悉業務，就直接進行火災調查，這樣調查出來火災原因的真實性、權威性值得深思。

1.2.2? 火災逐起調查制度減弱

火災的發生與社會經濟的發展是呈正相關的，經濟越發達，人類活動越頻繁，火災發生的起數越多。據消防救援局發布的2019年全國火災情況分析，全國全年共接警出動127.6萬起，其中搶險救援和社會救助分別為36.6萬起，也就是說火災接警出動大概為54.4萬起。但是，發布的接報火災是23.3萬起，兩個數據相差了31.1萬起。除了謊報火警出動、未到達現場火災熄滅、火災損失輕微等占比，但不至于兩個數據相差如此之大。況且，在實際的數據錄入中，為了減輕火災調查工作量，人為將火災損失降低至輕微錄入火災統計系統，或擅自將火災錄入為搶險救援等。由此可見，如此數量的火災總量尚不是火災的全部，各地仍不同程度存在未如實統計火災的現象。同時，相比火災數量、復雜性的不斷增加，各地市火災調查專業機構的缺位、火災調查人才的匱乏、火災專業性的降低，直接導致火災調查制度的減弱。

1.2.3? 火災調查隨意性較大

火災調查中，新入職火災調查人員，尤其是非消防專業畢業學生，缺乏系統專業的火災調查理論知識;入職時間長的火災調查人員，經驗是不缺了，但缺乏刨根問底、追求真相的“福爾摩斯”精神。這兩種現象，造成了火災調查就是“息事寧人”的過程。加之，由于經費不足或者保管不善，缺少先進的火災調查儀器和設施設備，火災調查人員只能憑借經驗判斷火災成因，這必然導致火災調查結論真實性和權威性的降低。同時，在火災損失統計中，當事人為了降低火災損失或者影響，人為瞞報火災造成的真實損害，火災統計人員為了避免繁雜的統計和折算，經常“睜一只眼閉一只眼”，從而導致火災損失真實性、可靠性的降低。以上三種現象都直接或者間接增加了火災調查的隨意性，不利于火災調查工作的開展。

由此可見，現行的火災調查模式短板凸顯，加強和改革火災調查制度勢在必行。

2? 火災調查制度改革設計探究

立足當前火災調查工作實際，借鑒國內外先進經驗做法，需要建立政府主導下的多元化火災調查模式，充分發揮延伸調查反向推動治理能力作用，積極穩妥化解火災引起的社會糾紛和矛盾。

2.1? 加快地方火災調查立法進程

少數地方為了解決火災調查覆蓋率低、火災調查水平不高、火災調查權威性不強的問題，積極運用立法手段，對火災調查模式進行了不斷探索。1994年的《黑龍江省消防條例》為當時的消防救援機構增設了火災調查結束后就當事人提出的火災賠償進行調解的職能。2010年的《西藏自治區消防條例》規定，火災事故發生地人民政府應當將火災事故調查情況報上級人民政府。嚴格的火災調查程序一定程度上提升了火災調查結果的權威性。2011年的《山東省消防條例》規定，依法對有人員傷亡的火災和特殊場所發生的火災實行重點調查，對其他火災實行依申請調查，其他火災以統計性調查為主，不再出具火災事故認定書。地方可以嘗試結合本地消防安全狀況，運用好立法手段，既要保障火災當事人的權益，又要緩解行政資源和行政成本壓力，切實推進火災調查制度科學建設。

2.2? 改革法定火災調查職責范圍

建立火災分級調查制度和備案制度。單純依靠政府解決社會矛盾、化解民眾糾紛，不能提高行政效率，反而會拖累政府，增加行政成本。因此，面臨消防救援機構人少事多的困境，精簡法定的火災調查范圍顯得尤為迫切和需要。借鑒國內先進經驗，可以建立三級火災調查和備案機制。第一級，消防救援機構依法對致人死亡或者重傷，發生在人員密集、高層或者地下公共建筑、大型倉儲和文物保護單位等場所發生的火災履行調查職權。第二級，對于一般場所發生的、危害性不大、社會影響小的火災，可以放權由基層人民政府組織調查處理，后報消防救援機構備案。第三級，對于財產損失輕微或特別輕微的火災，鼓勵基層自治組織進行調節或者當事人自行處理，并依法向消防救援機構登記備案。同時，還可以探討允許依法設立第三方社會火災調查組織，采用政府購買服務的方式，協助消防救援機構或者基層人民政府開展火災調查。當然，對于失火、縱火等刑事案件則由公安機關依法查處。

2.3? 完善輕微火災簡易登記制度

消防救援局關于印發《消防救援中隊輕微火災簡易登記制度（試行）》的規定，“火災事實清楚，當事人對火災事實無異議的;單方火災事故，不涉及其他當事人、無賠償糾紛的;無人員傷亡的;無放火嫌疑的;不涉及保險理賠的;火災直接財產損失顯著輕微的。”可以適用簡易登記制度，并報消防救援局備案。輕微火災簡易制度為消防站參與火災調查提供了政策依據。消防站承擔輕微火災現場簡易登記工作，是對現有職責任務的整合，是火災調查統計的基礎性工作，也是滅火救援工作中不可或缺的重要組成部分，對于實現火災調查“繁簡分流”，提高火災的調查率和統計的準確率具有重要意義。

2.4? 探索火災調查執法分離制度

以地市級消防救援機構為單位，以區縣級火災調查人才為依托，建立健全火災調查隊伍，并納入地方人力資源部門人才資源庫，完善火災調查員培養考核機制，同時建立初級、中級、高級三級遞升制度。打開權力口子，逐步允許社會人才報考火災調查員，允許非政府機關的火災調查員依法參與火災調查工作。同時，現行火災調查技術行為行政化傾向嚴重。消防救援機構應該借鑒公安機關的做法，建立法醫鑒定制度。火災調查交給具備資格的火災調查員，經調查后出具具備法律效力的火災事故認定書和火災調查報告，并依法承擔法律責任。火災技術調查強調的是科學性、專業性和獨立性，行政機關不能干預調查員的調查結論和火災原因認定。要遵循回避原則，參與火災調查的技術人員不能參與到火災事故的責任追究和行政執法中，也就是說，行政處罰或者責任追究的人員不能由火災調查人員兼任。

2.5? 改進火災損失申報統計制度

因火災損失賠償而發生的糾紛，屬于典型的民事糾紛，應該按照“誰主張、誰舉證”的原則，由火災損失當事人依法主動向消防救援機構予以申報。為了避免當事人瞞報、謊報火災損失或者放大火災損失，確保火災損失統計的準確性和科學性，可以從以下三個方面入手。一是建立火災損失稅收減免制度。對于沒有獲得保險或者賠償的火災單位或者個人，可以將消防救援機構審核通過的火災損失計入當年或者來年的生產成本，減免單位或者個人的納稅額度。二是建立火災損失謊報征信黑名單制度。有獎必有懲，對于瞞報、謊報火災損失的單位或者當事人，經教育不整改，情節嚴重的，應將其納入失信人黑名單，從增加稅率、限制貸款等方面加以懲處。三是建立第三方服務機構參與統計制度。采取政府購買服務方式，鼓勵社會專業的統計機構、物價機構參與火災損失申報、統計和核定工作，并對統計結果承擔法律責任。

2.6? 探索多樣化火災調查新機制

消防執法改革已進入深水區，火災調查機制需要與時俱進。一是加強涉火案件協作機制建設。針對有人員死亡的火災，國家機關、廣播電臺、電視臺、學校、醫院、養老院、托兒所、幼兒園、文物保護單位、郵政和通信、交通樞紐等部門和單位發生社會影響大的火災，具有放火嫌疑的火災，由具有管轄權的消防救援機構和公安機關刑偵部門負責組織實施。必要時，上一級消防救援機構、公安機關刑偵部門予以協調、指導。二是組建孵化中心培養火災調查人才。以全國火災調查知名專家和各省市火災調查領軍人才為技術帶頭人，依托各級火災事故調查專家委員會和火災調查技術服務隊組建“火調技術孵化中心”。廣泛開展與高等院校、科研院所的戰略合作;采取新老傳承、師徒幫帶，跟班作業、實戰訓練、目標引領、課題攻堅等模式，亦戰亦研、全力施為，對全省火災調查業務開展全面指導和定點幫扶，以不斷提升適應新時代需要的火災調查技術、廣泛培養理實兼備的火災調查人才為目標，在“育”“導”“研”等方面發力見效。三是成立火災調查專家委員庫。要充分發揮各行業領域專家對火災事故調查的技術支撐和專業指導作用，全面提高火災事故調查認定的準確性和科學性。聘用各行業領域專家，參加火災調查以及與火災調查相關的課題研究、技術咨詢、培訓授課等任務，充分發揮各行業領域專家對火災事故調查的技術支撐和專業指導作用，全面提高火災事故調查認定的準確性和科學性。火災調查專家委員會每年至少召開一次全體委員工作會議，通報委員會工作情況，開展學術交流等活動，研究火災調查工作中存在的問題，提出加強和改進火災調查工作的意見建議。

3? 結語

火災調查是消防救援機構依法履行的重要職責，是保護火災當事人合法權益的一項重要內容。在深化消防執法改革的當前，更應該加快地方立法，建立政府主導，消防救援機構負責，社會力量參與，火事依法調解，自行解決紛爭的多元化火災調查機制，符合當前火災形勢和火災調查工作的實際需要，更有利于化解社會矛盾，維護社會的長治久安。

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Research on fire investigation

system in fire law enforcement reform

Liu Xinglong

Leshan Municipal Fire and Rescue Brigade of Sichuan Province

Abstract：At present， there are 14 items， including fire supervision and inspection， fire administrative license， and fire investigation. Some are already in implementation， some are about to be implemented in pilot projects， and some are still in the process of further demonstration. Among them， fire investigation is an important content to ensure that fire and rescue agencies perform their duties in accordance with the law and protect the legitimate rights and interests of fire parties. It is regarded as the “golden key” to find out the causes of fire accidents， investigate the responsibility of fire accidents and prevent fire risks. But it is less involved in the reforms. This paper discusses and studies the innovation of fire investigation system， the improvement of fire investigation efficiency， and the exertion of fire investigation to resolve social contradictions.

Keywords：fire protection;fire investigation;system innovation;promote efficiency;resolve disputes