綜合應對歐盟碳關稅

歐盟碳關稅對我國的影響

碳邊境調節機制法案是歐盟各成員國取得征收碳關稅共識后形成的第一份系統草案。該法案擬建立“碳邊境調節機制”（Carbon Border Adjustment Mechanism， 簡稱CBAM），也稱“碳關稅”制度。核心內容如下：一是進口征稅范圍。進口商承擔繳稅義務，目前限于進口至歐盟的水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁。未來可能會進一步擴大到其他能源密集行業的相關產品。二是以購買電子憑證方式征收。進口商向所在國主管機構購買相應的CBAM電子憑證，用于支付進口商品的碳排放額度。電子憑證價格根據歐盟碳交易市場價計算。三是按年度延后結算碳關稅。在進口產品次年統一結算。進口商須申報提供進口產品總量、產品排放量等信息，經CBAM主管機構審核后，繳納相應排放量的電子憑證。四是確定進口商品碳排放量的核算方式。出口企業應證明商品實際排放量，否則默認采用該出口國行業平均排放強度。若該國沒有相應數據，則默認按照歐盟同行業排放強度前10%企業的排放強度進行評估。

歐盟聲稱上述安排為氣候治理措施，但客觀上會對我國產生較大的副作用。

一是直接貿易影響，將對我國向歐出口造成負面影響。聯合國貿易發展組織（United Nations Conference on Trade and Development，簡稱UNCTAD）2021年7月發布的一項研究指出碳關稅在緩解氣候變化方面的價值有限，而有貿易負面影響。我國外貿占GDP比重較大，出口商品中高耗能、高含碳、低附加值產品比例較大。我國可能成為貿易受影響規模最大的國家之一（僅次于俄羅斯）。碳關稅的征收將對中歐貿易特別是對歐出口造成負面影響，并且通過傳統的跨境產業轉移也難以規避相關碳關稅安排。

二是產業遷移影響，對我國產業升級構成“低端鎖定”。歐盟擬議的碳關稅將更傾向于已有綠色低碳基礎設施的歐盟發達國家，并抑制全球制造業向包括中國在內的發展中國家轉移的趨勢。我國雖然已是制造業大國，但往往處于高耗能、高污染、人力密集而利潤率較少的環節，全球價值鏈的地位仍有待提升，處于向制造業強國過渡爬坡的關鍵階段。一旦對我國出口商品加征碳關稅，將使我國難以通過低成本承接發達國家的中高端制造業，并不利于我國低碳技術應用發展。

三是貿易環境影響，對多邊貿易規則和全球協調行動構成沖擊的同時，對我國外部發展環境造成潛在不利影響。碳關稅將導致歐盟針對不同國別征收差別性的關稅稅率，違反WTO最惠國待遇原則及約束稅率。碳關稅也不符合共同但有區別的責任原則以及國家自主貢獻等氣候倡議安排，助長單邊主義、保護主義，進而損害全球合作和經濟增長前景。

四是信息安全影響，對我國信息安全帶來隱患。歐盟碳關稅方案實際上是長臂管轄，要求出口商配合提供相關產品碳排放信息。相關報告內容包括按類統計的當季進口產品總量，并注明生產商，每類產品的直接和間接排放量，在原產國直接排放量及產品應付碳價。部分信息可能是不能由企業直接對外提供的，如果不能進行有效保護，數據泄露濫用，將給我國帶來一定的信息安全隱患。

上述機制安排盡管聲稱為氣候治理措施，但其潛在負面影響較大，實屬得不償失。

綜合應對歐盟碳關稅的對策建議

瀑布式抵御措施

目前，各國對該法案反應不同，對歐盟推進碳關稅形成了一定的牽制。從對外角度來看，應采取瀑布式聯合抵御措施，即設定高中低抵御目標，分階段層層推進抵御策略，最廣泛地團結國際組織、發展中國家及可能爭取的發達國家等，聯合爭取取消碳關稅動議或者盡量減小其負面性。

一是建議以多邊反對單邊主張，盡量爭取勸退歐盟推行碳關稅。在最近一次WTO市場準入委員會會議上，包括沙特阿拉伯、菲律賓、印度、美國等在內的許多成員國，對歐盟碳關稅提出不同程度的疑問。應有針對性地深入分析相關國家的質疑關鍵點，進而團結相關國家和地區，以堅持WTO最惠國待遇、國民待遇、約束稅率等國際貿易規則，遵守共同但有區別的責任原則等多邊氣候行動原則為出發點，消除綠色貿易壁壘，有理有利有節地勸退歐盟實施碳關稅。

二是如不能勸退，建議增加豁免條款，擴大豁免征收碳關稅國家的范圍。歐盟碳邊境調節機制法案規定：“如果企業在國內已經承擔了一定排放成本，則可根據該排放成本對進口商品碳關稅進行稅額抵扣”，且對少數貿易影響很少的最不發達國家豁免。碳關稅征收最終目的是促進全球經濟綠色低碳發展。按照共同但有區別的責任原則，只要該國家或地區根據國情、財政和發展水平實施了綠色低碳發展戰略，并提供相應證據，就應被納入到豁免征收碳關稅的國家范圍之中。特別是對已經引入碳市場交易的國家應實行豁免。

三是如不豁免，建議制定公平的碳價規則，將碳價與各國人均GDP掛鉤計算。在應對氣候變化方面，各國低碳轉型的利益不同，發展階段不同，人口數量不同，發達國家歷史上排放得多，發達國家應對發展中國家進行相應補償。既為減少碳泄露，也為保證碳價格公平公正，應將進口商品碳稅價額與各國人均GDP相掛鉤進行計算，即發展中國家的降碳減排應根據共同但有區別責任的原則，按照擬征稅國家的人均GDP的比例征收碳關稅，或者通過設定稅收階梯，將各國人均GDP分為不同階梯稅率，扣除相關額度。

四是建議履行發達國家減排承諾，將碳關稅收益用于支持發展中國家減排。如果執意征收碳關稅應考慮將碳關稅收益支持發展中國家開展清潔生產技術等減排工作，由聯合國氣候變化公約秘書處或其他第三方國際獨立機構管理，或者設立專門信托基金進行管理。

系統性適應措施

我國已明確提出2030年前達到碳達峰、2060年前實現碳中和的重大戰略決策。從對內角度來看，在務實推進“雙碳”目標的過程中，應堅持系統觀念，發揮綜合優勢，扎實做好碳中和的基礎工作，為適應歐盟碳關稅做好充分準備。

一要更好發揮制度優勢。加快設定碳排放總量和結構安排，增加配額分配方法。發揮我國制度優勢，全國一盤棋通盤考量，根據歷史排放情況以及總體減排目標來確定未來一定時段的排放總量，進而制定頂層政策文件，設定網格化的碳排放總額安排，拿出足額比例碳配額投入碳市場。參照國際上常見的碳配額分配方法，隨著我國碳市場發展，由免費分配方法過渡到免費分配和拍賣分配相結合，逐步增加配額拍賣比例，發揮市場基礎作用促進碳定價。

二要更好發揮市場優勢。運用碳市場和碳稅等調控手段，發揮政府與市場“兩只手”積極作用。加快推進碳排放權交易，擴大碳定價覆蓋范圍，逐步形成穩定一致的價格機制，引導微觀主體決策納入氣候考量。強化監測核查和違規處罰機制，提升降碳減排核算和報告能力。通過推動能源密集行業與國際碳市場逐步接軌，以獲得相應碳稅的減少或豁免。

三要更好發揮技術優勢。在轉型賽道上，我國既有技術弱項，也有強項，還有許多方面與發達國家在同一起跑線上。要構建可持續低碳能源系統，加強綠色低碳技術創新，加快形成綠色新優勢，支持企業低碳轉型發展。我國是世界上第一大能源生產國和消費國，煤炭在我國能源結構中占比高達57%，在所有工業大國中占比最高，大量化石燃料的使用導致我國商品“含碳量”居高不下。應加大天然氣開發力度，繼續大規模建設各類一次能源發電裝置和各類各級儲能裝置，促進能源清潔低碳安全高效發展，推動能源系統低碳清潔轉型。政府在一些關鍵技術領域仍需起到主導作用，特別是針對“卡脖子”技術進行重點突破，加大對企業低碳技術研發、低碳產品制造的補貼力度。通過低碳政策優惠和扶持、創新金融服務等，解決企業轉型升級所需的技術、人才問題。

四要更好發揮合作優勢。我國積極提倡構建人類命運共同體，這在應對氣候歧視領域必然要求加快構建區域價值鏈合作體系。我國在積極融入全球價值鏈的同時，也應構建以中國為主的區域價值鏈，與周邊國家、發展中國家等構建區域價值鏈，加強區域合作與優勢互補，降低碳關稅導致的“低端鎖定”風險。通過發展“一帶一路”區域價值鏈，聯合發展中國家，實現產能與資源互補，推動國內制造業轉型升級，實現互利共贏。此外，利用雙邊和多邊投資，加強與歐盟成員國等發達國家在低碳技術領域的合作，引進國外先進技術，實現“引進—模仿—超越—創新”，打破國外對新興低碳技術的壟斷。

（李蕾為國家發展改革委國際合作中心咨詢研究員。本文編輯/王柏勻）

2021 年 7 月，《歐盟關于建立碳邊境調節機制的立法提案》（以下簡稱“碳邊境調節機制法案”）公布。該法案如果實施，將推出全球首個碳關稅制度，有可能對其他國家向歐盟出口乃至全球產業鏈布局產生重要影響。面對歐盟擬實施的碳關稅措施，我國應發揮制度優勢、市場優勢、技術優勢和合作優勢，采取內外結合的綜合性策略，最大限度消除碳關稅的潛在負面影響。