關(guān)于新形勢(shì)下輸變電工程環(huán)評(píng)中幾個(gè)問題的探討

＊王輝 王首魁 鄭玲惠

（1.中國電力工程顧問集團(tuán)中南電力設(shè)計(jì)院有限公司 湖北 430071 2.中國南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司超高壓輸電公司 廣東 510000 3.湖北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳 湖北 430071）

引言

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，環(huán)評(píng)工作面臨的形勢(shì)出現(xiàn)了新變化，自2012年十八大以來，生態(tài)文明理念逐步深入人心，相關(guān)的法律法規(guī)和技術(shù)文件也在與時(shí)俱進(jìn)。2015年1月1日修訂后的環(huán)境保護(hù)法施行；2016年9月1日修訂后的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法施行；對(duì)應(yīng)的水污染防治法、大氣污染防治法、噪聲污染防治法、固體廢棄物污染防治法也分別在2017年至2020年間進(jìn)行了相應(yīng)的修訂。相應(yīng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱（HJ 2.1-2016）、地表水環(huán)境（HJ 2.3-2018）、大氣環(huán)境（HJ 2.2-2018）等也在2016年至2020年間進(jìn)行了修訂。2020年12月14日《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則--輸變電》（HJ 24-2020）（以下簡(jiǎn)稱“新輸變電環(huán)評(píng)導(dǎo)則”）正式發(fā)布，標(biāo)志著輸變電工程環(huán)評(píng)進(jìn)入新的發(fā)展階段。

1.相關(guān)問題

在生態(tài)文明理念逐步深入人心、環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范逐步成熟、環(huán)境監(jiān)管“放、管、服”理念普及、監(jiān)管趨嚴(yán)、追責(zé)趨盛的今天，如何在滿足法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的前提下，本著環(huán)境保護(hù)要求不降低、以人為本和務(wù)實(shí)的原則，盡量規(guī)避環(huán)評(píng)單位、審批部門和建設(shè)單位被追責(zé)，從技術(shù)層面追求提高輸變電工程環(huán)評(píng)文件質(zhì)量成為必不可少的一項(xiàng)工作。本文主要探討以下幾個(gè)方面的問題：

(1)關(guān)于輸變電工程適用類別的問題

2020年12月23日，生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于印發(fā)<建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表>內(nèi)容、格式及編制技術(shù)指南的通知》（環(huán)辦環(huán)評(píng)〔2020〕33號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“通知”），明確了污染影響類和生態(tài)影響類項(xiàng)目適用行業(yè)類別，但沒有明確輸變電工程屬于哪類。長(zhǎng)期以來從業(yè)者都認(rèn)為輸變電工程屬于生態(tài)影響類項(xiàng)目，但各個(gè)版本的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄都將輸變電工程歸屬于“核與輻射”類，而《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表編制技術(shù)指南》（污染影響類）明確其適用于“核與輻射（不包括已單獨(dú)制定建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表格式的核與輻射類建設(shè)項(xiàng)目）”類項(xiàng)目。輸變工程到底應(yīng)該填報(bào)生態(tài)影響類還是污染影響類報(bào)告表的問題在業(yè)內(nèi)引起了較大的爭(zhēng)議。

(2)關(guān)于輸變電工程生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)范圍的問題

新輸變電環(huán)評(píng)導(dǎo)則中對(duì)于哪些屬于輸變電工程環(huán)境敏感區(qū)沒有給出明確的定義，但導(dǎo)則內(nèi)多次提到需特別關(guān)注分類管理名錄中的敏感區(qū)。新分類管理名錄規(guī)定輸變電工程生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)含義為：“第三條（一）中的全部區(qū)域”；而現(xiàn)行生態(tài)影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則中規(guī)定的生態(tài)敏感區(qū)范圍則遠(yuǎn)大于分類管理名錄。對(duì)于輸變電工程而言，環(huán)境影響評(píng)價(jià)需要關(guān)注的生態(tài)敏感區(qū)包括哪些，在業(yè)內(nèi)人士的認(rèn)知上也存在較大分歧。

(3)關(guān)于輸變電工程生態(tài)影響評(píng)價(jià)工作等級(jí)的問題

新輸變電環(huán)評(píng)導(dǎo)則的規(guī)定為：“生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作等級(jí)劃分按照HJ 19的規(guī)定執(zhí)行。”HJ 19規(guī)定：“依據(jù)影響區(qū)域的生態(tài)敏感性和評(píng)價(jià)項(xiàng)目的工程占地（含水域）范圍，包括永久占地和臨時(shí)占地，將生態(tài)影響評(píng)價(jià)工作等級(jí)劃分為一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)，如表1所示”。

表1 生態(tài)影響評(píng)價(jià)工作等級(jí)劃分表

關(guān)于影響區(qū)域的生態(tài)敏感性的理解，部分專家認(rèn)為影響區(qū)域既是生態(tài)影響評(píng)價(jià)范圍區(qū)域，即生態(tài)影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)如果有某種生態(tài)敏感區(qū)就應(yīng)認(rèn)為工程的影響區(qū)域的生態(tài)敏感性就是特殊生態(tài)敏感區(qū)或重要生態(tài)敏感區(qū)。

2.主要問題探討

(1)關(guān)于輸變電工程適用類別的問題

通知中將工程類別劃分為生態(tài)影響類和污染影響類兩類，但環(huán)境影響是一個(gè)較為模糊和寬泛的概念，除了部分典型行業(yè)和項(xiàng)目，很多項(xiàng)目很難完全說其屬于哪一類。

從歸類上看，輸變電類工程環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則、驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范等相關(guān)技術(shù)文件均沒有明確輸變電工程到底應(yīng)屬于那個(gè)行業(yè)類別，但現(xiàn)行有效的《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范—生態(tài)影響類》明確本規(guī)范適用于高壓輸變電線路等主要對(duì)生態(tài)造成影響的建設(shè)項(xiàng)目，生態(tài)影響類建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范界定輸變電工程屬于生態(tài)影響類項(xiàng)目。

從通知的適用范圍上看，生態(tài)影響類建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表編制技術(shù)指南明確本指南適用于以生態(tài)影響為主要特征的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表編制，包括農(nóng)、林、漁、采礦、水利、交通運(yùn)輸、管道運(yùn)輸?shù)取Ｎ廴居绊戭愔改厦鞔_本指南適用于以污染影響為主要特征的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表編制，包括制造業(yè)、火力發(fā)電、燃?xì)馍a(chǎn)供應(yīng)、環(huán)境治理業(yè)、導(dǎo)航臺(tái)站、核與輻射等行業(yè)；該指南同時(shí)明確涉及污染影響和生態(tài)影響的項(xiàng)目填寫生態(tài)影響類報(bào)告表。輸變電工程在施工期會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成一定的破壞和擾動(dòng)，運(yùn)行期主要進(jìn)行電能的轉(zhuǎn)換和輸送，基本沒有生態(tài)影響，但有噪聲和電磁影響。從環(huán)境影響的因子上看，輸變電工程不是典型的生態(tài)影響類項(xiàng)目，也不是典型的污染影響類項(xiàng)目。因此應(yīng)適用生態(tài)影響類報(bào)告表格式。

(2)關(guān)于輸變電工程生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)包含范圍的問題

①新分類管理名錄明確輸變電工程環(huán)境敏感區(qū)是指：“第三條（一）中的全部區(qū)域。”（包括國家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)地、海洋特別保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)）。

②新輸變電環(huán)評(píng)導(dǎo)則4.2.8條、4.3.4條也都明確輸變電項(xiàng)目關(guān)注的環(huán)境敏感區(qū)為分類管理名錄中規(guī)定的環(huán)境敏感區(qū)。新輸變電環(huán)評(píng)導(dǎo)則征求意見稿編制說明中也明確對(duì)輸變電工程穿越特殊生態(tài)敏感區(qū)時(shí)，其生態(tài)評(píng)價(jià)工作等級(jí)按照HJ 19要求開展。特殊生態(tài)敏感區(qū)主要為分類管理名錄中的第一類敏感區(qū)。

③建設(shè)項(xiàng)目的竣工環(huán)保驗(yàn)收和環(huán)評(píng)是一個(gè)體系文件，項(xiàng)目驗(yàn)收的相關(guān)內(nèi)容可作為理解環(huán)評(píng)的依據(jù)。《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范--輸變電》（HJ 705-2020）（以下簡(jiǎn)稱“驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范”）及規(guī)范征求意見稿編制說明均明確輸變電項(xiàng)目關(guān)注的環(huán)境敏感區(qū)為分類管理名錄中規(guī)定的環(huán)境敏感區(qū)。

雖然分類管理名錄是用于判斷建設(shè)項(xiàng)目編制環(huán)評(píng)文件類別的依據(jù)，輸變電工程環(huán)評(píng)導(dǎo)則也沒有明確輸變電工程的環(huán)境敏感區(qū)是指哪些內(nèi)容，但作為成體系的技術(shù)文件，理應(yīng)在關(guān)于基礎(chǔ)體系的規(guī)定和界定上保持統(tǒng)一；輸變電工程環(huán)評(píng)導(dǎo)則、驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范及其編制說明中在關(guān)于環(huán)境敏感區(qū)的問題上均指向分類管理名錄的規(guī)定。因此從邏輯上分析，按分類管理名錄的規(guī)定認(rèn)定輸變電工程環(huán)評(píng)應(yīng)關(guān)注的生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)符合相關(guān)技術(shù)文件的要求。

分類管理名錄中的第一類敏感區(qū)是屬于自然程度最高、破壞后基本不能人工恢復(fù)，需要嚴(yán)格進(jìn)行保護(hù)的類型，包含范圍與生態(tài)導(dǎo)則中特殊生態(tài)敏感區(qū)基本重合；而第二類敏感區(qū)主要為與人類生產(chǎn)生活關(guān)系較為密切的一類，大部分可以通過人工措施重建，保護(hù)要求相對(duì)較低，與生態(tài)導(dǎo)則中的重要生態(tài)敏感區(qū)大部分重合。輸變電工程為線性基礎(chǔ)設(shè)施，一般具有空間跨度大、點(diǎn)狀占地、影響范圍小、擾動(dòng)強(qiáng)度低的特點(diǎn)，工程對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響較小；同時(shí)電網(wǎng)需要組成充分的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)才能發(fā)揮最大效益，線路需在國土空間上形成全覆蓋的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，因此部分線路將不可避免地涉及部分生態(tài)敏感區(qū)。從環(huán)境保護(hù)管理頂層設(shè)計(jì)的角度看，需要在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間取得一個(gè)平衡，以更好地為人類服務(wù)，不能離開保護(hù)談發(fā)展，但也絕不能離開發(fā)展談保護(hù)，因此分類管理名錄僅將第一類敏感區(qū)作為輸變電工程的環(huán)境敏感區(qū)。

綜上所述，在實(shí)踐中按照分類管理名錄的規(guī)定界定輸變電工程環(huán)評(píng)應(yīng)關(guān)注和評(píng)價(jià)的生態(tài)敏感區(qū)，不論從邏輯上分析還是權(quán)衡的角度分析都沒有問題，即輸變電工程生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中應(yīng)關(guān)注的環(huán)境敏感區(qū)為國家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)地、海洋特別保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)等六類。

(3)關(guān)于輸變電工程生態(tài)影響評(píng)價(jià)工作等級(jí)的問題

生態(tài)影響評(píng)價(jià)工作等級(jí)確定中關(guān)于影響區(qū)域的生態(tài)敏感性問題主要涉及到影響區(qū)域范圍的確定和區(qū)域的生態(tài)敏感性確定兩個(gè)方面的問題。

①關(guān)于影響區(qū)域范圍確定的問題

如前所述，生態(tài)影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則規(guī)定：“依據(jù)影響區(qū)域的生態(tài)敏感性和評(píng)價(jià)項(xiàng)目的工程占地（含水域）范圍，包括永久占地和臨時(shí)占地，將生態(tài)影響評(píng)價(jià)工作等級(jí)劃分為一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)”。但這里需要注意的是項(xiàng)目的影響區(qū)域與項(xiàng)目的生態(tài)影響評(píng)價(jià)范圍不能劃等號(hào)，即生態(tài)影響評(píng)價(jià)范圍不等于就是項(xiàng)目的影響范圍。

HJ 19規(guī)定生態(tài)影響評(píng)價(jià)的范圍應(yīng)根據(jù)評(píng)價(jià)因子對(duì)生態(tài)的影響方式、影響程度和生態(tài)因子之間的相互影響、相互依存關(guān)系確定。為便于操作，輸變電環(huán)評(píng)導(dǎo)則將進(jìn)入生態(tài)敏感區(qū)段線路的生態(tài)影響評(píng)價(jià)范圍確定為邊線外1000m，一般路段生態(tài)影響評(píng)價(jià)范圍為邊線外300m，但這并不是說工程的實(shí)際影響范圍就是300m。如前所述，輸變電工程具有點(diǎn)狀占地、單點(diǎn)占地面積小、擾動(dòng)強(qiáng)度低等特點(diǎn)，在采取相關(guān)的環(huán)境保護(hù)措施下，工程對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響會(huì)控制在工程永久占地和施工臨時(shí)占地直接擾動(dòng)范圍內(nèi)區(qū)域。這與公路、鐵路類線性工程目前都是以線路中心線兩側(cè)300m作為評(píng)價(jià)范圍對(duì)生態(tài)環(huán)境影響有著本質(zhì)的差異。

例如某輸電線路從某自然保護(hù)區(qū)邊界外280m處通過，項(xiàng)目永久占地及其他直接擾動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的實(shí)際影響范圍均不涉及該保護(hù)，那么該工程實(shí)際的影響區(qū)域的生態(tài)敏感性是一般區(qū)域，不能因?yàn)樯鷳B(tài)影響評(píng)價(jià)范圍為300m，就說項(xiàng)目影響區(qū)域的生態(tài)敏感性為特殊生態(tài)敏感區(qū)，要求項(xiàng)目生態(tài)影響評(píng)價(jià)等級(jí)按一級(jí)執(zhí)行，輸變電工程在全國也沒有這么做的先例。

②關(guān)于區(qū)域的生態(tài)敏感性確定的問題

如上所述，由于生態(tài)影響評(píng)價(jià)中很多參數(shù)難以量化，導(dǎo)則中關(guān)于影響區(qū)域的生態(tài)敏感性表述較為模糊，什么情況下認(rèn)為影響區(qū)域的生態(tài)敏感性為生態(tài)敏感區(qū)還是一般區(qū)域，相關(guān)文件均沒有給出明確的說明。但可以從相關(guān)文件中找到相關(guān)文件制定者隱含的意思。

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書審批基礎(chǔ)信息表（環(huán)辦環(huán)評(píng)函〔2020〕771號(hào)）關(guān)于敏感區(qū)的表述為“項(xiàng)目涉及法律法規(guī)規(guī)定的保護(hù)區(qū)情況”。由此可以看出，環(huán)評(píng)應(yīng)關(guān)注的是項(xiàng)目是否涉及生態(tài)敏感區(qū)。

關(guān)于如何確認(rèn)項(xiàng)目法定保護(hù)區(qū)，輸變電環(huán)評(píng)導(dǎo)則將“項(xiàng)目進(jìn)入生態(tài)敏感區(qū)”作為界定項(xiàng)目是否涉及環(huán)境敏感區(qū)的依據(jù)；全國環(huán)評(píng)技術(shù)評(píng)估咨詢服務(wù)平臺(tái)關(guān)于涉及的解釋為：“涉及敏感區(qū)的定義是指建設(shè)項(xiàng)目位于、穿越、跨越環(huán)境敏感區(qū)。”《深圳市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批和備案管理名錄（2021年版）》中明確規(guī)定“本名錄所列涉及生態(tài)敏感區(qū)指建設(shè)項(xiàng)目位于、穿越、跨越生態(tài)敏感區(qū)”。

因此實(shí)際環(huán)評(píng)工作中，在確定項(xiàng)目影響區(qū)域的生態(tài)敏感性時(shí)可按照項(xiàng)目是否“位于、穿越、跨越”等方式進(jìn)入生態(tài)敏感區(qū)為依據(jù)，而不應(yīng)以生態(tài)影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)是否有生態(tài)敏感區(qū)為依據(jù)。

3.綜合結(jié)論

（1）從歸類來說，輸變電工程應(yīng)屬于生態(tài)影響類項(xiàng)目；從具體影響角度分析，輸變電工程屬于既有污染影響，又有生態(tài)影響的項(xiàng)目。根據(jù)指南規(guī)定應(yīng)套用生態(tài)影響類項(xiàng)目環(huán)境報(bào)告表格式。

（2）從邏輯上分析，按分類管理名錄的規(guī)定認(rèn)定輸變電工程環(huán)評(píng)應(yīng)關(guān)注的生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)符合相關(guān)技術(shù)文件的要求。

（3）項(xiàng)目的生態(tài)影響評(píng)價(jià)范圍不能與項(xiàng)目的實(shí)際影響范圍劃等號(hào)；實(shí)際工作中在確定項(xiàng)目影響區(qū)域的生態(tài)敏感性時(shí)建議根據(jù)按照項(xiàng)目是否“位于、穿越、跨越”等方式進(jìn)入生態(tài)敏感區(qū)為依據(jù)。

4.建議

如上所述，雖然我國已經(jīng)初步建立了較為完善的環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)體系，但在許多具體問題上仍有很大的深化和細(xì)化空間，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中審批部門、技術(shù)評(píng)審單位和專家有很大的自由裁量和發(fā)揮的空間，導(dǎo)致不同地區(qū)、不同評(píng)審單位、不同專家經(jīng)手的項(xiàng)目存在較大的差異。從環(huán)境保護(hù)角度分析，應(yīng)遵循該保護(hù)的決不能降低要求，但也不能盲目擴(kuò)大化；不能離開保護(hù)談發(fā)展，但也絕不能離開發(fā)展談保護(hù)，在保護(hù)和發(fā)展之間取得合理的平衡才是最優(yōu)選擇，本著務(wù)實(shí)、客觀、解決問題的思路和態(tài)度才是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的正確出路。