非傳統安全視域下災害性公共危機的風險擴散與彈性治理

摘?要：近年來，相較于傳統的軍事、外交沖突而言，來自網絡安全、公共安全等非傳統安全的威脅日益凸顯，特別是某些災害性公共危機暴發后，其擴散所帶來的潛在風險和實際造成的損失甚至比危機本身還要大。基于扎根理論對109個案例進行深入分析，可以發現風險擴散的情況不僅與危機本身的嚴重情況成正比，還與風險傳播情況成正比，但是與政府的防控供給能力成反比，在理清各類屬之間關系的同時，也歸納出了風險擴散的三種類型，即單中心鏈條式擴散、多中心耦合式擴散和復合同心圓式擴散，為更好地應對風險擴散問題，大體可以從三個方面入手：認清風險擴散的社會現實，治理思維由固化轉向彈性;暢通風險溝通回路，治理方式由被動反應轉為積極施動;增強社會系統的抗逆性，治理效果由恢復轉向躍進。

關鍵詞：非傳統安全;災害性公共危機;彈性治理;扎根理論

中圖分類號：D631?文獻標識碼：A?文章編號：1009-3176（2021）06-038-（10）

一、研究背景

黨的十六大、十七大、十八大報告明確提出了要應對來自非傳統安全的威脅，包括糧食安全、公共安全、網絡安全、資源安全等，黨的十九大報告進一步提出要“健全國家安全體系”，“提高防范和抵御安全風險能力”[1]。相較于傳統安全（主要指軍事、政治和外交沖突）而言，我國每年因公共安全問題造成的經濟損失達6500億元，約占GDP總量的6%，每年奪去20萬人的生命[2]，非傳統安全事件的威脅日益凸顯。特別是“由于信息時代的發展，事物之間的聯系愈發呈現多元和共時的特征，資源的有限性也會導致事實上的顧此失彼，形成‘連帶效應，把危機的影響擴大”[3]。以至于很多時候，災害性公共危機暴發后，其擴散所帶來的潛在風險和實際造成的損失甚至比危機本身還要大，這種影響在社會領域內表現得尤為突出，究其原因，往往是由于公共危機的波及范圍廣、政府防控治理能力不足和信息化、網絡化傳播渠道的多元等因素造成的。

所謂災害性公共危機，是指由于自然或人為原因引起的，威脅到公共或共同的安全或利益，要求政府以及社會其他主體迅速采取措施加以應對的危機。對比一般性危機而言，災害性公共危機往往具有突然暴發性、鏈式擴散性、頻繁多發性、治理的公共性等特征，而且伴隨較大范圍受眾的傷亡、較高經濟資源的損失、較多社會領域的失序和動蕩，政府能否及時、有效地對其進行治理直接關系著民眾對政府治理能力和整體形象的評價。“如果政府在公民心中的形象崩潰，公眾就會對政府制定的方針、政策拒不配合，一個有效的治理機制就難以形成。”[4]所以，提高政府對災害性公共危機的彈性治理能力勢在必行。

二、基于扎根理論的案例收集與分析

1.案例收集

本文以災害性公共危機為研究對象，案例的選擇基于以下幾個標準：（1）發生時間：選取1990年至2018年間在中國發生的災害性公共危機案例;（2）發生領域：選取發生在公共領域、影響范圍較廣、危害較大的危機，小范圍的單個人、組織危機不在考慮之列;（3）案例來源：根據公開的權威媒體報道整理而成;（4）涉及內容：初始危機發展過程中由于不同程度的擴散影響到了其他領域，導致新的危機或者問題出現。根據以上標準，經過多次篩選，最終選取了與主題相關的109個案例。

2.案例分析與編碼

基于扎根理論“深入情境收集數據和資料，通過數據的不斷比較和逐步編碼進行抽象化、概念化的思考和分析”[5]，重點考察在其發生、發展的過程中，災害性公共危機的實際情況是怎樣的？風險是如何一步步擴散的？其造成的損失和危害有哪些？政府的治理情況如何？

如圖1所示，扎根理論的核心編碼過程包括三個層次：開放性編碼、關聯性編碼和主軸編碼。

具體來看，在開放性編碼之前，首先需要將材料進行初步整理，將案例信息盡可能詳細地登錄進來，根據109個案例的整理數據進行開放性編碼，這個階段需要注意，要盡可能地登錄所有的關鍵信息，不要漏掉重要信息，如果發現了新的碼號，應該進一步收集原始資料，在登錄的同時，也要思考：這些資料與研究主題有什么關系？這個概念或是內容屬于什么類屬？為什么會發生這些情況？“開放性編碼就是要摒棄個人的偏見，以一種開放的心態，將自己搜集的資料按其本身呈現的狀態進行登錄，即將收集的資料打散，賦予概念，然后重新組合起來。”[6]本文通過對所收集資料進行總結和概括，將初始概念進行分類，共得到18個類屬。（如表1所示）

洛陽市檢察院分別以涉嫌放火罪、包庇罪、消防責任事故罪、玩忽職守罪、濫用職權罪對27名責任人批準逮捕;對128名責任者進行了刑事追究或就黨紀、政紀處理提出了建議;由國家經貿委、公安部、監察部、國土資源部、國防科工委、國家安全生產監督管理局及山西省政府等部門組成聯合調查組介入;政府組織醫療部門積極進行救助并實行負責到底制……

隨著研究分析的不斷深入，所有關鍵信息都被歸類，而且各個類屬之間的關系也越來越明確，通過對每一個類屬進行分析概括出主類屬。本文根據不同概念類屬之間的內在聯系及其邏輯性進行歸類，通過對整體資料的綜合考慮，共歸納出四個主要類屬。（如表2所示）

通過對已發現的所有類屬進行主軸編碼，發現各主類屬、類屬和具體屬性之間的關聯，建立起各個主類屬之間的系統關系，并做有效性和理論飽和度檢驗，發現沒有形成新的類屬，從而進行理論的邏輯關系構建，由此確定了災害性公共危機擴散的影響因素，主要概括為災害性公共危機本身的破壞情況、風險傳播情況和政府防控治理能力，這三者與風險擴散情況之間存在著如下關系：

如式一所示，R表示災害性公共危機風險擴散的情況，S表示災害性公共危機本身的嚴重情況，I表示風險傳播的情況，G表示政府的防控治理能力，通過分析可知：

（1）災害性公共危機風險擴散情況與危機本身的嚴重情況成正比，也就是說，受災人口越多，受災范圍越大，直接經濟損失越大，公共基礎服務損毀得越嚴重，風險擴散的可能性越大;

（2）災害性公共危機風險擴散情況與風險傳播情況成正比，也就是說，傳播渠道越通暢，傳播主體越多，傳播的有效性越低，越容易形成風險的擴散;

（3）災害性公共危機風險擴散情況與政府的防控供給能力成反比，也就是說，政府能夠提供的經濟支持越多，應急救援措施越及時，災民安置與安撫工作做得越到位，交通與公共通信恢復得越完善，相關控制與問責工作做得越恰當，風險擴散的可能性就越低。

而風險擴散的常見情況包括：一是衛生傳染類，如水源遭到污染之后帶來的胃腸道疾病擴散;二是環境污染類，如伴隨危機而來的水污染、空氣污染、土壤污染等;三是負面情緒類，如對有毒氣體擴散的恐慌、對政府公布信息不及時的埋怨、食品類危機導致對政府的不信任等;四是謠言影響下的網絡輿情危機，這是網絡化時代的新特點，如危機發生后各種小道消息橫行，導致民眾難以識別真相;五是日常生產、生活秩序類，如工廠停工、商店被迫停業、居民搶水等;六是災民善后過程中帶來的社會安全問題，如遇難者家屬的精神撫慰問題、醫療救治與后續補償、就業問題等。通過對這些風險擴散情況的深入分析，有利于對災害性公共危機的擴散類型做出具體歸納。

三、災害性公共危機風險擴散的類型

W.H.Heinrich認為，任何危機的發生都不是一個單獨的事件，即使其從表面看是一瞬間暴發的，但是究其原因，會發現它是由于一系列相關事件繼發產生的最終結果。通過對109個案例進行深入剖析，可發現其擴散類型大體可歸納為三類：

1.單中心鏈條式擴散

所謂單中心鏈條式擴散，是指一個風險節點按照一定的傳播路徑依次傳播下去。（如圖2所示）

這是一種比較基本和簡單的擴散方式，其中后一個風險的出現大都是受到之前風險節點的影響，通常具備以下特征：一是方向性，風險節點的暴發路徑較單一，一般具有從前往后依次擴散的方向性;二是強度漸變性，初期風險較弱，容易被忽略，但是隨著風險的不斷擴散，在整個危機的擴散過程中越來越凸顯，風險強度不斷增強。

2.多中心耦合式擴散

所謂多中心耦合式擴散，是指災害性公共危機發生之后所出現的初始風險節點不止一個，而是多個，呈現出“多對多”的擴散路徑。（如圖3所示）

以2005年吉林石化爆炸事件[7]為例，描繪出這類風險擴散的示例圖（如圖4所示）。

多中心耦合式風險擴散通常具備以下特征：一是交互性，每個風險節點在自己的橫向路徑中和后面的風險節點發生因果關系的同時，也和其他平行路徑中相關的風險節點存在互動，最終風險的形成是多個風險節點疊加耦合作用的結果;二是復雜性，相較于單中心鏈條式而言，此種擴散類型初期出現的風險節點更多，擴散路徑更多元，同一個風險節點在整個擴散網絡中有時候既是風險誘發因子，又是風險結果因子，呈現出一種相互交織的復雜網絡關系。

3.復合同心圓式擴散

所謂復合同心圓式擴散，是指災害性公共危機暴發后，初期風險節點向外輻射擴散至一個范圍，一般是實體受災范圍，就是風險波及的實際場域，但是在信息化、網絡化多元傳播渠道的作用下，風險不斷發酵，在輿論的作用下使得風險以較快的速度蔓延至一個更大的范圍，這個范圍通常是虛擬的網絡范圍。（如圖5所示）

此種風險擴散類型是網絡化時代的產物，其特征在于：一是場域二重性，即風險擴散的范圍既有實體范圍又有虛擬范圍，一般來說，初期風險擴散多在實體范圍內，影響具體的受災區域，但是隨著信息的傳播，這種風險能夠較快地波及更大的虛擬網絡范圍;二是主體多元性，直接受災主體成為風險節點的主動發出者和接收者實屬正常，但是在很多的危機擴散過程中，那些非直接受災主體也成為風險傳播的媒介，甚至是誘發風險向外圍擴散的主要推手，多以網民的角色出現，成為輿情危機擴散的主要參與者。

如圖6所示，以2018年山東壽光洪災為例，其發展初期局限于壽光本地，但是伴隨事件的擴大，引發了壽光、山東乃至全國民眾的關注，這些非直接受災主體以網民的形式參與進來，借助多樣化的信息獲取渠道（如圖7所示），對政府的泄洪決策、善后的處理措施、官方媒體的災害報道等發表自己的看法，各種信息在網絡這個虛擬平臺上交織，引發了更大范圍內的風險擴散，如懷疑、埋怨等不滿情緒，“壽光北邊發生瘟疫”“雙王城水庫泄洪”等謠言導致的社會恐慌等。

四、災害性公共危機風險擴散的彈性治理

所謂彈性治理，“是指政府及其機構有能力根據環境的變化制定相應的政策，而不是用固定的方式回應新的挑戰”[8]。它能夠更好地克服原有制度缺乏靈活性和學習能力的缺陷，從而有利于吸收外部沖擊的干擾能量[9]，增強應對風險的有效性。要構建災害性公共危機風險擴散的彈性治理體系，大體可從以下幾方面著手：

1.認清風險擴散的社會現實，治理思維由固化轉向彈性

20世紀以來，人類通過生產技術的革新不斷創造物質財富的同時，也催生出了很多新的危險源——地震、洪災、污染、傳染病、食品安全等問題層出不窮[10]。其本身的破壞力加之衍生而來的風險不斷蔓延，各種公共安全類危機逐漸轉化為新的社會安全類危機。

我們必須認清眼下正處于風險不斷擴散的社會情境之中，對風險、危機的承認與包容正是彈性思維與傳統思維最大的區別，所謂彈性思維，它“更重視人類的主觀能動性對系統恢復能力的作用”“即使遇到逆境但仍有積極成果”[11]，而傳統思維大都將危機、風險視為負面、消極的因素，是失敗的表現，會對社會現狀產生威脅，遂對其或是閉口不談，或是套用以往的老路子，但是風險、危機需要的是得到有效治理，而不是漠視，治理者應該摒棄固化的思維方式，對其從“排除”轉為“包含”，認清風險與災害是社會內生的產物，不應該被加諸厭倦、回避等負面態度，而是被視為一種常態，從一開始便將那些可預期和非預期結果同時納入治理的考量之中，從而積極地尋求應對辦法與緩解危機的有效治理資源。

2.暢通風險溝通回路，治理方式由被動反應轉為積極施動

如果在風險大范圍擴散之前，通過暢通的、高回應性的風險溝通將其消解在前端，就可能避免“后發危機”[12]的出現，從而大大降低治理的成本。一方面，暢通風險溝通回路，構建不同觀點的網格化表達平臺，在橫向上，不同觀點的主張者都可以自由表達，并且可以直接對話，為各種對立觀點提供充分的交流機會，會迫使相關主體傾聽對方的觀點[13]，在相互辯駁的過程中疏解不滿情緒;在縱向上，實現上情下達，下情上通，在風險生成初期加強政府和受眾之間溝通的有效性，避免由于溝通失敗，受眾預期與政府實際行為差距過大所帶來的風險擴散。另一方面，治理方式可以由被動反應轉為積極施動，重視前端風險的化解，而不是等風險擴散到非常嚴重的時候再“斷尾求生”。

3.增強社會系統的抗逆性，治理效果由恢復轉向躍進

社會系統的抗逆性，是指暴露于危險中的社會系統通過抵制或改變，使自身功能和結構維持在可接受水平的一種能力，這取決于社會系統能夠通過自我組織以提升能力的程度，包括從過去的災難中汲取經驗以優化對未來的保護和降低風險的措施[14]。它將治理過程視為主動的，其對治理效果的追求不僅僅是恢復到之前水平，而是在這一過程中能達到一個更高層次，“向前躍進”（bouncing forward）到一個新的狀態[15]。一個抗逆性高的社會系統應該是較少地遭到危機、風險擴散的影響，或是對危機、風險作出更快的回應，其構建需要一個長期的過程，不僅有賴于政府的積極推動，也和社會組織、民眾等每個行動者息息相關。

對風險擴散治理效果的目標定位應該分為兩個：初級目標和高級目標。初級目標是恢復，即通過采取的應急措施將受災地恢復到原有水平;高級目標是向前躍進和突破，通過采取系列善后措施，以危機、風險為契機，從其帶來的改變當中尋求新的可能性，推動受災地的發展。從一定程度上來看，初級目標的實現有利于維持社會的表層平靜[16]，而高級目標的實現則有利于社會的深層穩定。

注釋：

①山東壽光水災事件，https：//www.eefung.com/hot-report/20180912101242.

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（責任編輯?王?玉）