農村土地整治經驗思考和啟示
——以陜西省定邊縣域土地整治為例

□王 波

（陜西省土地工程建設集團有限責任公司西北分公司 陜西 榆林 719000）

近年來，隨著我國經濟快速發展，基礎設施建設不斷擴大，土地資源越來越緊缺。黨的十九大對完善生態文明制度體系和促進人與自然和諧共生問題作了論述，要求加快建立國土空間規劃和用途統籌協調管控制度，統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界。土地整治不僅關乎農村經濟發展，也關乎國家生態文明建設和糧食安全。

劉彥隨（2011）[1]在簡要剖析現階段我國城鄉轉型發展及土地利用面臨問題的基礎上，指出中國農村土地整治的潛力巨大、意義重大、時機成熟，應當上升為國家戰略。

王君偉和陳英（2019）[2]回顧我國土地整治工作的發展歷程，認為廣大地區的農村土地整治工作理論體系滯后、創新意識較弱，亟需通過理論、制度、科學技術的創新來進一步推動我國土地整治工作的規范化、標準化和科學化，以此推進鄉村振興戰略的實施。

翟紅賓和王翠欣（2019）[3]分析了土地整治項目管理存在的問題，提出在項目管理過程中要加強決策控制，建立完善的項目評估機制，保障公開性，加強項目資金管理。

在全國土地整治工作中，不同地區因氣候條件、人口、土地質量等因素不同，在具體實施和管理過程中也存在差異。通過總結2012 年以來陜西省定邊縣開展土地整治工作的經驗，從而進一步提升技術和管理水平。

1 定邊縣土地整治概況

定邊縣位于陜西省西北部，屬陜北黃土高原與內蒙古鄂爾多斯荒漠草原的過渡地帶，具有典型的溫帶半干旱大陸性季風氣候特征。

定邊縣土地資源廣闊，是陜西省地廣人稀的大縣之一，總土地面積為6 920 km2。全縣地貌可分為兩大類型：南部為丘陵溝壑區，黃土層深厚，地形破碎，間有較大的梁、塬、澗地，宜林宜牧，占總面積的52.78%；北部為毛烏素沙漠南緣風沙灘區，沙丘起伏，沙帶縱橫，間有大面積天然牧草地、旱灘地和小面積的湖沼地，是主要的農林牧區，占總面積的47.22%。全縣土壤分10 個土類，18 個亞類，其中黃綿土、風沙土和淤土所占比例較大。該縣有7.33 萬hm2鹽堿地，其中重度鹽堿地4.27 萬hm2，中度鹽堿地1.93 萬hm2，輕度鹽堿地1.13 萬hm2，全部重度鹽堿地和60%以上中度鹽堿地成為荒地。全縣沙荒地面積超過10 萬hm2，有流動沙丘2.6 萬hm2。

定邊縣開展土地整治主要采取的治理措施包括土地平整、土體有機重構、增加排水和蓄水設施、覆沙改良、建設農田林網改善小氣候、改良耕作方式。

通過以上措施整治后，依然存在以下問題。一是鹽堿地開發力度不夠，荒地存量仍然較大。二是鹽堿地整治措施運用不足，影響農地效用發揮。三是傳統農業方式與現代生態農業方式沖突，給管護帶來一定困難。

2 土地整治經驗

通過在定邊縣開展多年的土地整治工作，總結出以下經驗，主要包括技術、協調和運營3 個方面。技術方面主要涉及設計和施工，協調方面主要涉及工程管理和群眾工作，運營方面主要包括耕種和管護。

2.1 加強基礎調研和設計工作

基礎調研和設計是開展土地整治工作的第一步，也是非常重要的環節。大體步驟為選址—核實地類—探勘調研—可行性研究—初步設計。其中探勘調研和初步設計非常關鍵。在探勘過程中，應重點了解項目所在地交通、水資源、氣候、土壤條件等。定邊縣域內油氣資源豐富，油氣管線錯綜復雜，必須了解地下管線情況，以便在設計過程中合理避開。在初步設計階段要多方征求意見，尤其是村民意見，以便在后期施工過程中減少變更。

一般情況下，應把項目作為一個整體來考慮，按照規范標準布設井位、管道及其他設施。但在定邊縣域內，必須考慮土地權屬情況，劃清地界，在不違反規范的前提下綜合考慮村民的意愿。在土地整治施工過程中，因基礎調研工作不扎實，造成工程變更或阻工現象較多。因此必須加強基礎調研工作，把一切因素都納入到設計當中。

2.2 實行多級工程管理

相對于一般建筑工程，農村土地整治工程是開放的，涉及人員多且較為復雜。為確保土地整治工程高效進行，應建立政府、國土部門、建設單位、監理單位、村委會多級管理。土地整治工程是開放的，會涉及多方利益，尤其是群眾利益。村民往往會以機械行駛路線、管線走向、項目開發邊界等因素阻礙工程施工。針對這種情況，應在項目開工前召開村民全體會議，讓村民了解項目實施內容，并要求村民簽訂全力配合項目施工承諾書，把可見的或不可見的阻工因素提前排除。

根據經驗可知，盡管開工前做了大量基礎工作，仍會出現阻工現象。這時就需要政府和國土部門出面協調，通過行政手段解決矛盾。總體來講，土地整治工程本身技術難度小，關鍵是處理好群眾關心的問題，維護群眾利益。

2.3 因地制宜，優化設計

整治后的土地使用者是農民。因傳統農業耕種方式延續多年，對于土地整治設計，農民最關心的是方便實用、節約成本。在定邊縣域內，土地整治涉及的工程內容較多，包括土壤改良、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保持四大工程。為了提升土地等級，實現機械化耕作，涉及多項水利工程，包括機井、電力、噴滴灌、管道、泵站、水池等，從而滿足灌溉需求。

工程強調“畝均投資”，但仍存在以下問題。一是耕作成本高，二是部分小型設施影響耕作且不耐用。出現以上問題的原因是沒有做到因地制宜，不重視實用性。土地整治本身有設計標準、施工標準、驗收標準，但是在不影響使用的前提下，可以根據實際情況優化設計或調整布局，充分發揮工程設施的作用。

2.4 重視項目運營和管護

無論是國土部門還是經營土地整治業務的企業，開展土地整治工作的最終目的是提升土地質量，讓土地實現收益，增加當地農民的收入，因此項目運營和管護尤為重要。

目前項目運營的方式有兩種：一是農民自種，二是承包給種植單位。選擇農民自種一般是地塊較小，涉及農戶少，農用設施可以分開使用；選擇承包給種植單位一般是地塊面積大，涉及農戶多，農用設施無法分開使用，由村委會統一承包給種植單位，農民獲取土地承包費。

就項目管護而言，一般實行誰使用誰管護的原則。農村土地確權后，土地權屬對象為村民或村集體。因此無論是項目運營還是管護，前提是將建成后的項目移交給村委。在一些區域，項目建成后因權屬糾紛，項目遲遲難以移交且多年撂荒，致使大量工程設施丟失或損壞，造成資源浪費。因此，土地整治項目建成后，應及時移交至村委，并指導村民制定項目運營和管護制度，確保項目發揮最大效益。

3 農村土地整治經驗啟示

總結多年的土地整治工作經驗可知，在開展土地整治工作過程中，要將土地整治和國家發展戰略結合起來，統籌考慮生態文明建設和美麗鄉村建設兩個方面。

3.1 重視生態文明建設

定邊縣處于毛烏素沙漠南塬，地表喬木覆蓋極少，加之近年來大量開發土地，土地沙化越來越嚴重。每逢冬春季節，黃沙漫天，環境污染加重。政府高度重視生態問題，在土地整治規劃過程中將農田林網作為工程重要內容，要求不低于一定比例。

目前存在的主要問題是農民生態意識較弱，大部分農民不愿意在田邊或路邊栽植樹木，擔心影響其耕種且減少了耕地面積。農田林網工程難以實施，有的樹木甚至被農民砍伐。對此，在開展土地整治過程中要做好宣傳工作，向農民宣傳生態理念、國家戰略，讓人人都有生態意識，人人愛護樹木。開展土地整治工程的國土部門或企業，應把土地整治與環境治理結合起來，通過土地整治改善自然環境，形成田、路、林統一體。

3.2 土地整治與鄉村建設緊密結合

早在2017 年，習近平總書記已提出鄉村振興戰略。實施鄉村振興戰略是解決新時代我國社會主要矛盾、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求，具有重大現實意義和深遠歷史意義。2019 年自然資源部下發《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，強調土地整理要與鄉村規劃結合起來。土地整治進入新階段，有了更高的標準和要求，不僅是簡單的土地整理，而是要與人為環境、生態環境、經濟建設有機結合。因此，在今后的土地整治工作中，要將土地整治和鄉村建設緊密結合起來，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農村生產、生活條件和生態環境，促進農業規模經營、人口集中居住、產業聚集發展，推進城鄉一體化發展。