城鄉一體化進程中農村土地流轉問題研究

□程雪娟

（閩侯縣南嶼鎮人民政府 福建 福州 350109）

我國農村土地流轉制度從最初的禁止流轉到有限制性的流轉，再轉到允許流轉，最后到今天的鼓勵流轉，可以說歷經了十分坎坷的過程，但這也充分說明了農村土地流轉是循序漸進的過程，需要長期不斷實踐。2017 年發布的中央一號文件明確指出，在農村土地流轉中支持經營權流轉、股份制合作、代耕代種以及土地托管等多種方式并存，加快發展多種形式的規模經營[1]。

1 城鄉一體化和農村土地流轉的內涵

1.1 城鄉一體化

20 世紀90 年代以來，我國工業空前發展，農村與城市的發展差距日益增加。為了全面促進我國經濟發展，我國提出城鄉一體化發展戰略。城鄉一體化是指把城市和農村看作一個整體，統籌規劃，通過制度改革和政策調整的方式，逐漸破除二元化城鄉經濟結構，縮小城鄉差距，促進生產要素在城市和農村之間的合理流通，形成城市和農村在經濟、文化、教育、環境方面協調發展的局面，使城市和農村共同發展。

1.2 農村土地流轉

從字面意思理解，土地流轉就是土地的流動。從實質意義上定義，土地流轉有狹義和廣義兩種。狹義的土地流轉指土地使用者的改變，即土地產權在不同主體的流轉。而廣義的土地流轉指土地使用者的改變和土地用途的變化，例如把原來的農田變成建設用地。農村土地流轉的模式包括土地承包經營權流轉、集體建設用地使用權流轉、宅基地使用權流轉等[2]。

2 農村土地流轉對城鄉一體化進程的重要意義

改革開放以來，城市化建設進程不斷加快，各個城市不斷向周邊擴張。在我國耕地資源有限的情況下，土地資源相對緊缺。由于農民的收入較低，農村發展較慢，大量勞動力開始涌入城市，導致農村很多耕地閑置，大量農田荒蕪。這時，土地流轉和土地征用成為解決問題的關鍵。通過流轉將土地交給農業生產大戶或大型經濟團體，實現農業規模化生產經營。土地規模化經營能有效引入先進的生產技術和現代化的生產設備，提高我國農業的生產效率，促進農民增收，還能有效利用荒地，加快我國城鄉一體化建設進程。

3 城鄉一體化與農村土地流轉之間的關系

農村土地流轉是城鄉一體化建設的基礎和前提，而城鄉一體化建設也離不開農村土地流轉，二者相輔相成。

4 農村土地流轉的影響因素

4.1 農民收入

從主觀上來講，農民將土地流轉后獲得收入的多少是影響土地流轉數量的關鍵因素。農民將土地流轉后，如果土地流轉帶來的收益和從事非農業帶來的收入相對于以前有明顯提高，那么農民就更加愿意推動土地流轉工作的開展。

4.2 土地產權資本化

土地產權資本化分配即土地流轉過程中，在確保土地所有權的基礎上將土地放入市場中進行盈利，一般是承包給農業生產大戶或者大型經濟團體。農民作為農村的重要群體，由于文化水平較低，對于土地流轉政策了解較少，這也是土地產權資本化的主要對象是生產大戶或大型經濟團體的重要原因。

4.3 農村勞動力遷移

相關數據顯示，我國有近50%的勞動力從事農業生產方面的工作。要想使勞動力大規模遷移，就必須從宏觀層面上調整產業結構，加快發展第二、第三產業。

5 我國農村土地流轉中出現的問題

5.1 農民缺乏對土地流轉的正確認識

我國土地流轉還處于初級階段。大部分農民文化水平不高，沒有認識到土地流轉的重要性。同時，農民受傳統思想影響，念土情結比較重，視土地為“生命”，沒有意識到土地流轉帶來的好處。這也從側面反映出基層單位對土地流轉的宣傳工作沒有落實到位。

5.2 土地產權不明確

我國法律對農村土地的歸屬未作出明確要求和規定，一般都是直接劃歸至農村土地歸勞動群眾集體所有，導致土地的主體所有權不明確，在土地流轉過程中，勢必會出現矛盾。21 世紀以來，我國先后頒布了《農村土地承包法》和《物權法》。在土地流轉方面，土地承包者只擁有土地的經營權，而不賦予其他權利，但并未明確指出承包經營權屬于農民。關于這部分內容目前缺少法律規范。

5.3 土地經營規模小，流轉不集中

在土地流轉過程中，應當明確農業生產規模化對城鄉一體化的重要意義。必須明確土地流轉規模，對固有資產和成本進行統籌規劃，確保農業經濟持續增長。但是，在目前的土地流轉中仍然存在較多問題。例如福州市閩侯縣南嶼鎮多山地丘陵，河道眾多，總耕地面積876.2 hm2，農業人口61 486 人，人均耕地面積僅0.014 hm2，勞動力32 745 人，每個勞動力承擔耕地0.027 hm2。土地流轉過程中，大部分包產到戶都是將水田、旱地分包給以村民小組為單位的農業生產戶，導致閑置土地流轉分散、不集中，經營規模小，給農業生產結構的調整和農業發展帶來極大影響。在大力發展訂單農業的過程中，外來業主沒有成片土地生產，不能長期立足，很難實現規模化生產[4]。

5.4 人多地少，土地流轉對農民收入拉動作用不明顯

我國是人口大國，雖然內陸土地總面積達到了960 萬km2，但人均占有量卻很少，不到世界人均水平的1/3，再加上我國耕地稀缺的基本國情，使得農村土地流轉存在一定局限。土地是農民物質生活的基礎，而人均占有量少使得農村土地流轉面積減少。土地流轉給農民帶來的經濟收入較少，使得農民對土地流轉的積極性不高。

5.5 城市化發展阻礙了土地流轉進程

隨著城市化發展腳步越來越快，城市的發展建設也在不斷更新變化，很多土地可能因為城市化建設而影響土地流轉。

6 在城鄉一體化進程中土地流轉問題的優化措施

6.1 改變農民的思想認識

土地流轉的主體是農民。要想增加土地的流轉數量，促進城鄉一體化的建設進程，就必須提升農民對土地流轉的認識。各級政府必須加大對土地流轉的宣傳力度，如對土地流轉的法律法規、政策調整、土地流轉的典型及土地流轉的經濟效益進行重點講解，消除農民思想上對土地流轉的誤區，使農民看到土地流轉帶來的積極效應，引導農民在合法、自愿、有償的前提下主動進行土地流轉。

6.2 引進業主大戶，實現大規模經營

要想切實改變以前分散種植、分散流轉的方式，地方政府、村委會要發揮主導作用，積極引進農業生產業主大戶對荒廢農田進行現代規模化經營，讓沒有經濟實力的農民將土地轉讓或承包給大型經濟團體經營，自身則收取承包費。這種方式既能調整農村產業結構，實現農業現代化，促進農民增收，又能讓土地資源有效利用，提高土地資源的配置效率，促進城鄉一體化的建設進程。

南嶼鎮的福建省捷勝農業開發有限公司總占地面積約22 hm2，租賃村集體土地6.7 hm2、三南農場土地15.3 hm2；旗山花卉公司經營土地總面積約290 hm2，涉及農戶1 000 多戶。

6.3 培育龍頭企業，帶動土地流轉

要想大力發展當地的農業龍頭企業，就要在項目、技術、資金、政策等方面給予支持傾斜。招商引資，讓企業家在農村投資、興辦企業，在一定程度上帶動農村土地流轉。

6.4 出臺土地流轉相關的法律法規

目前，雖然我國擁有多條保障土地流轉實施的規定，但缺少與土地流轉相關的具體細則，這是由于我國農村土地流轉處于初級階段導致的。要想解決農村土地流轉過程中存在的問題，需要政府制定并健全與土地流轉相關的法律法規，對土地流轉中的產權、農民的使用權、集體土地的轉讓方式等作出具體闡述，使土地流轉更加規范化[5]。

7 結束語

隨著我國經濟社會不斷發展和城市化建設進程不斷加快，城鄉一體化發展需求也愈加迫切。這就需要處理好農村土地流轉的相關問題，實現城市和農村生產要素之間互通，促進農業生產規模化和現代化。應調整農村產業結構，最大程度保證農村土地資源的有效配置，使資源利用最大化。只有保障土地高效流轉，才能更好地完成城鄉一體化的建設要求，實現城市與農村協調發展。