生育政策調(diào)整背景下中央與地方計(jì)劃生育財(cái)政支出責(zé)任與公平性分析

馬悠然，張新花

(1.廣西醫(yī)科大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，廣西 南寧 530021；2.廣西醫(yī)科大學(xué)信息與管理學(xué)院，廣西 南寧 530021)

中央和地方財(cái)政是政府間權(quán)責(zé)劃分的基本組成部分，是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要方面。醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的合理劃分對(duì)于改善公平性、推動(dòng)健康扶貧、建立社會(huì)安全網(wǎng)起著重要作用[1]。人口與計(jì)劃生育作為既體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、又具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)事項(xiàng)，其財(cái)政支出責(zé)任與公平性直接影響政策的效果。我國(guó)2015年、2021年相繼頒布的全面二孩、三孩政策更新了人口政策的內(nèi)涵，加快建立與之相匹配的財(cái)政投入政策成為了當(dāng)務(wù)之急[2]。“三項(xiàng)制度”是計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容，作為有一定歷史的配套支持政策，在當(dāng)前生育政策調(diào)整背景下理應(yīng)重新審視其內(nèi)涵，從財(cái)政角度看，“三項(xiàng)制度”同政府醫(yī)療衛(wèi)生投入一樣存在許多問(wèn)題，如地方財(cái)政負(fù)擔(dān)重、地區(qū)間發(fā)展不平衡等[3]。本研究回顧了2011-2020年生育政策調(diào)整期間以“三項(xiàng)制度”為代表的中央與地方(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“央地”)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，分析其在不同人口政策下的財(cái)政支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)、公平性，探究新形勢(shì)下計(jì)劃生育財(cái)政支出的走向與發(fā)展，為構(gòu)建人口均衡型社會(huì)[4]提供政策建議。

1 資料與方法

1.1 資料來(lái)源

資料來(lái)源于2011-2021年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)衛(wèi)生健康統(tǒng)計(jì)年鑒》及國(guó)務(wù)院、衛(wèi)健委、財(cái)政部等官方網(wǎng)站，計(jì)劃生育支出數(shù)據(jù)取自2011-2020年財(cái)政部預(yù)算司全國(guó)一般公共預(yù)算支出決算表、中央本級(jí)支出決算表、地方一般公共預(yù)算支出決算表、中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付決算表；“三項(xiàng)制度”支出數(shù)據(jù)取自衛(wèi)健委規(guī)劃發(fā)展與信息化司2011-2020年衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)和財(cái)政部預(yù)算司2016-2020年計(jì)劃生育轉(zhuǎn)移支付資金分配表。

1.2 研究方法

本研究對(duì)“三項(xiàng)制度”為代表的計(jì)劃生育財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任相關(guān)制度文件進(jìn)行回顧與總結(jié)，評(píng)價(jià)我國(guó)生育政策調(diào)整期間計(jì)劃生育財(cái)政事權(quán)、央地投入現(xiàn)狀和實(shí)施效果。同時(shí)運(yùn)用基于人口的泰爾指數(shù)，對(duì)“三項(xiàng)制度”投入進(jìn)行公平性測(cè)算，計(jì)算區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間差異對(duì)總體差異貢獻(xiàn)率的大小。泰爾指數(shù)是一個(gè)相對(duì)值，沒(méi)有取值范圍，其數(shù)值越小，說(shuō)明各地區(qū)“三項(xiàng)制度”支出差異越小，公平性越好。計(jì)算公式為：

T總=T區(qū)域內(nèi)+T區(qū)域間

T總指總體差異性；T區(qū)域內(nèi)指按國(guó)家統(tǒng)計(jì)局標(biāo)準(zhǔn)劃分的東、中、西部各省份內(nèi)部“三項(xiàng)制度”投入差異；T區(qū)域間指東、中、西部之間“三項(xiàng)制度”投入差異。Pi為各省年末人口數(shù)占全國(guó)年末總?cè)丝跀?shù)比重，Yi為各省人口所擁有“三項(xiàng)制度”投入占“三項(xiàng)制度”總投入比重。區(qū)域內(nèi)差異貢獻(xiàn)率=T區(qū)域內(nèi)/T總，區(qū)域間差異貢獻(xiàn)率=T區(qū)域間/T總。

2 結(jié)果

2.1 央地計(jì)劃生育財(cái)政支出規(guī)模及趨勢(shì)分析

從絕對(duì)規(guī)模看，2015年起全國(guó)和地方計(jì)劃生育財(cái)政支出均出現(xiàn)持續(xù)性回跌。從央地支出占比看，中央財(cái)政支出占計(jì)劃生育總支出比重為5%～18%，地方支出占比為80%～95%，中央支出比例明顯偏低，顯示地方財(cái)政承擔(dān)了較重的支出責(zé)任。2019年，中央財(cái)政支出占比增幅明顯，地方財(cái)政占比下降，表明中央支出責(zé)任有所強(qiáng)化(見(jiàn)表1)。

表1 2011-2020年央地計(jì)劃生育財(cái)政支出規(guī)模及結(jié)構(gòu)

從增長(zhǎng)趨勢(shì)看，2014年起，地方計(jì)劃生育財(cái)政支出同比增長(zhǎng)持續(xù)為負(fù)，2016年達(dá)到-15.88%。中央計(jì)劃生育支出同比增長(zhǎng)經(jīng)歷了高-低-高的變化。總體來(lái)看，中央計(jì)劃生育支出相較于地方波動(dòng)更大，且同比增長(zhǎng)高于地方(見(jiàn)圖1)。

圖1 2011-2020年央地計(jì)劃生育支出同比增長(zhǎng)率變化

2.2 “三項(xiàng)制度”支出責(zé)任劃分及公平性分析

2.2.1 “三項(xiàng)制度”事權(quán)及支出責(zé)任劃分

“三項(xiàng)制度”支出是當(dāng)前計(jì)劃生育轉(zhuǎn)移支付的重要內(nèi)容，是生育政策實(shí)施的配套政策，政策實(shí)施具有歷史性、長(zhǎng)期性和針對(duì)性，該政策起源于2000年寧夏試點(diǎn)的“少生快富”扶貧工程，因取得明顯成效，有關(guān)部門(mén)先后明確了“少生快富”工程(簡(jiǎn)稱(chēng)“少生快富”)、農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助(簡(jiǎn)稱(chēng)“獎(jiǎng)勵(lì)扶助”)、獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助(后更名為“計(jì)劃生育家庭特別扶助”，簡(jiǎn)稱(chēng)“特別扶助”)制度的試點(diǎn)方案。2008年，原國(guó)家人口計(jì)生委、財(cái)政部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施“三項(xiàng)制度”工作的通知》，規(guī)定了“三項(xiàng)制度”政策內(nèi)涵，隨后扶助對(duì)象隨社會(huì)發(fā)展動(dòng)態(tài)不斷調(diào)整(見(jiàn)表2)。

表2 計(jì)劃生育“三項(xiàng)制度”最新政策內(nèi)涵

2011年起，國(guó)家將三級(jí)以上計(jì)劃生育手術(shù)并發(fā)癥人員納入計(jì)劃生育家庭特別扶助制度，隨后多次對(duì)“三項(xiàng)制度”扶助標(biāo)準(zhǔn)、央地支出責(zé)任等進(jìn)行調(diào)整(見(jiàn)表3)。可以看出，中央扶助重點(diǎn)為中西部地區(qū)，2015年起對(duì)中東部地區(qū)的扶助比例有所增加。2018年將各省按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分為五檔，央地按比例承擔(dān)支出職責(zé)。2019年，中央財(cái)政通過(guò)共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付安排計(jì)劃生育政策調(diào)整期間“三項(xiàng)制度”扶助資金。

表3 “三項(xiàng)制度”扶助分檔標(biāo)準(zhǔn)及支出責(zé)任變化

2.2.2 “三項(xiàng)制度”央地支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)分析

2011-2020年“三項(xiàng)制度”總支出央地負(fù)擔(dān)比由4.1∶5.9逐步變化為4.8∶5.2，中央財(cái)政支出占比提升7%，央地財(cái)政支出占比走向均衡，獎(jiǎng)勵(lì)扶助由4.0∶6.0變化為5.6∶4.4，特別扶助由3.2∶6.8變化為5.5∶4.5，與“三項(xiàng)制度”總支出央地負(fù)擔(dān)比變化趨勢(shì)相同，中央支出責(zé)任明顯強(qiáng)化，“少生快富”央地支出基本遵循8∶2原則。2019年中央各項(xiàng)支出占比較往年提升約10%，中央各項(xiàng)支出占比首次全面超過(guò)地方。從總量看，獎(jiǎng)勵(lì)扶助支出最高，普惠性更強(qiáng)；從增長(zhǎng)幅度看，特別扶助支出年均增長(zhǎng)更快；從中央幫扶力度看，“少生快富”中央支出占比最高，但支出規(guī)模總體呈下降趨勢(shì)，與另兩項(xiàng)制度走向相反(見(jiàn)表4)。

表4 2011-2020年中央與地方“三項(xiàng)制度”支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)

2.2.3 “三項(xiàng)制度”投入公平性分析

“全面二孩”政策實(shí)施后，中央“三項(xiàng)制度”投入總泰爾指數(shù)從2016年的0.2956降低至2020年的0.1909，地區(qū)間泰爾指數(shù)呈下降趨勢(shì)。地區(qū)間貢獻(xiàn)率與泰爾指數(shù)變化趨勢(shì)一致，地區(qū)內(nèi)貢獻(xiàn)率則呈上升趨勢(shì)(見(jiàn)表5)。地區(qū)內(nèi)貢獻(xiàn)率遠(yuǎn)大于地區(qū)間貢獻(xiàn)率，且差距逐年擴(kuò)大，說(shuō)明區(qū)域內(nèi)差異是影響投入公平性的主要原因。

表5 2016-2020年中央計(jì)劃生育“三項(xiàng)制度”投入按人口分布的泰爾指數(shù)及貢獻(xiàn)率

3 討論及建議

3.1 計(jì)劃生育投入規(guī)模變化顯著，需完善與之匹配的公共財(cái)政體制

2015年“全面二孩”政策使生育政策內(nèi)涵發(fā)生變化，政府支出規(guī)模進(jìn)行了調(diào)整。2016年《關(guān)于進(jìn)一步完善計(jì)劃生育投入機(jī)制的意見(jiàn)》提出“調(diào)整經(jīng)費(fèi)使用方向”是支出持續(xù)走低的政策推動(dòng)力量。而央地財(cái)政支出占比失衡提示計(jì)劃生育財(cái)政支出事權(quán)與支出責(zé)任仍不相適應(yīng)，但中央投入占比正穩(wěn)步提升，投入增長(zhǎng)率總體高于地方，特別是2018年《關(guān)于印發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》頒布后，計(jì)劃生育“三項(xiàng)制度”被納入共同財(cái)政事權(quán)，中央支出責(zé)任明顯強(qiáng)化。需要明確的是，強(qiáng)化中央責(zé)任的同時(shí)也應(yīng)注重省及省以下基層政府事權(quán)和支出責(zé)任的細(xì)化和分?jǐn)偅垢骷?jí)政府積極主動(dòng)履行職責(zé)，激勵(lì)相容[5]，提升計(jì)劃生育公共服務(wù)的水平與效率。

3.2 “三項(xiàng)制度”央地支出結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，但仍存在內(nèi)部結(jié)構(gòu)性問(wèn)題

分析結(jié)果顯示，2011-2020年“三項(xiàng)制度”央地事權(quán)與支出責(zé)任不斷優(yōu)化，中央扶助向中西部?jī)A斜，但“三項(xiàng)制度”內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)仍需調(diào)整。支出總量最高的“獎(jiǎng)勵(lì)扶助”忽略了城市計(jì)劃生育家庭的現(xiàn)實(shí)需要，“失獨(dú)家庭”增多對(duì)特別扶助制度安排提出挑戰(zhàn)，“少生快富”支出規(guī)模下降提示符合政策要求的對(duì)象減少，這也與肖帥[6]，陳恩[7]等人的研究結(jié)果一致。下一步應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化中央對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的支出責(zé)任，同時(shí)在政策制定過(guò)程中結(jié)合人口老齡化的社會(huì)背景，充分考慮不同人群現(xiàn)實(shí)需求[8]，重點(diǎn)關(guān)注“失獨(dú)家庭”的養(yǎng)老、醫(yī)療等問(wèn)題，將此類(lèi)人員作為優(yōu)先服務(wù)保障對(duì)象[9]，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，推行層次更高、覆蓋更全的扶助政策，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶。在生育政策不斷放寬的背景下，“三項(xiàng)制度”的政策內(nèi)涵也需要更新，在為獨(dú)生子女家庭提供更高層次扶助保障的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)更加注重鼓勵(lì)按政策生育的保障制度安排[10]。

3.3 “三項(xiàng)制度”投入不均衡歸因于區(qū)域內(nèi)差異，應(yīng)合理安排資金投入和配套政策銜接

研究結(jié)果顯示，2016-2020年“三項(xiàng)制度”投入總體差異減小，地區(qū)間公平性逐漸提高，2019年改善尤為明顯。區(qū)域內(nèi)貢獻(xiàn)率均大于區(qū)域間貢獻(xiàn)率且差距進(jìn)一步擴(kuò)大，說(shuō)明區(qū)域內(nèi)部差異是造成“三項(xiàng)制度”投入不均衡的主要原因。后續(xù)在政策制定時(shí)應(yīng)充分考慮各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行政區(qū)劃面積、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和人口學(xué)特征等社會(huì)因素，厘清扶助資金在不同地區(qū)使用差別[11]，從各級(jí)政府籌資可持續(xù)性角度科學(xué)合理設(shè)置以“三項(xiàng)制度”為代表的資金配置比例，建立規(guī)范的省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付制度，引導(dǎo)財(cái)力向下傾斜，促進(jìn)省內(nèi)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。鼓勵(lì)地方制定補(bǔ)充獎(jiǎng)勵(lì)政策，同時(shí)做好醫(yī)療、養(yǎng)老、托幼等社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策與生育政策的配套銜接[12]，為穩(wěn)妥扎實(shí)有序?qū)嵤┤⒄摺⑻嵘?jì)劃生育服務(wù)管理水平、構(gòu)建有利于生育政策調(diào)整的家庭發(fā)展支持體系創(chuàng)造友好、可支付的環(huán)境。