后搬遷時代易地扶貧搬遷新村的治理困境與優化路徑研究

□史亞峰，張嘉凌

（山西大學政治與公共管理學院 山西 太原 030006）

1 研究背景

易地扶貧搬遷是打贏脫貧攻堅戰的頭號工程。隨著全國脫貧攻堅戰的偉大勝利，“搬得出”任務全部完成，全面邁入“穩得住”“能治理”“可發展”的后搬遷時代。作為今后貧困群眾的主要生產和生活空間，搬遷新村后續治理任務十分艱巨。習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上指出，“對易地扶貧搬遷群眾要搞好后續扶持，多渠道促進就業，強化社會管理，促進社會融入”[1]。2021 年中央一號文件也將“切實提升社區治理能力”[2]作為集中安置區鞏固脫貧攻堅成果的重要舉措。因此，必須高度重視易地扶貧搬遷新村已經出現和潛在的治理問題，將“社區治理跟進”作為鞏固脫貧攻堅成果的重要環節。

2 當前易地扶貧搬遷新村面臨的治理困境

就易地扶貧搬遷新村而言，社區治理滯后、村級組織定位不清、公共服務不到位等問題較為突出，這些問題關系脫貧攻堅質量和基層治理秩序，必須給予高度重視。

2.1 搬遷新村管理體制的銜接與過渡問題

易地扶貧搬遷新村不同于普通的農業村莊，也有別于城市社區，如何實現有效治理，首先需要理清管理體制。當前大部分搬遷新村還處于過渡期，管理體制還沒有理順，新舊體制的銜接和過渡不到位。

易地扶貧搬遷新村如何定位，是其面臨的核心體制問題。搬遷新村是定位為普通農村還是新型社區，不同的定位意味著不同的管理方式，而哪種定位更符合新村后續發展和治理的需要，目前尚沒有統一的看法。從不少搬遷新村運行狀況來看，新村的管理服務工作尚未有實質性進展且具有濃厚的行政化色彩。2020 年和2021 年是換屆之年，全國不少省份都在進行村居換屆工作。對于搬遷新村來說，定位不清給換屆工作帶來了較大困擾。同時，搬遷新村普遍規模較大，且往往由多個原來的村莊組成。群眾自治的有效開展離不開合適的自治單元。搬遷新村自治單元如何劃分，如何結合實際合理劃分、調整自治單元設置，這是搬遷新村實現民主管理、開展群眾自治的前提。

當前，相當一部分的搬遷新村仍處于新舊體制的過渡階段，上下、新舊體制如何銜接，新村黨支部、管理組織（村委會等）如何與鄉鎮管理銜接、自身如何定位，新村如何與舊村銜接、過渡，都是亟待解決的問題。搬遷新村現有的治理體系和管理措施整體較為滯后，管理組織的職能有待理順。調研發現，不少搬遷群眾在接受新村管理與服務的同時，還要接受搬遷前所屬村組的管理，比如需要到原來村委會辦理養老、醫保等事務，而且這種隸屬關系短期內難以真正理順。搬遷群眾的“過渡”身份加上缺乏組織性，使其對新村的治理保持一定距離，缺乏參與動力和意愿。對于搬遷新村來說，如果不從制度和體制上有所突破，后續治理上的問題不可避免地會逐漸出現。

2.2 搬遷群眾公共意識培育和社區融入問題

2.2.1 搬遷群眾的公共意識有待培育

一是搬遷群眾“等、靠、要”思想對治理的負面影響。精準扶貧雖然將“扶志”作為重要內容，但是仍有相當數量的人“志氣不足”，入住新村后依賴心理依然嚴重。入住之初，搬遷群眾的許多生活開支或由政府墊付，或被暫時免除，一些群眾將此視作理所當然，到了需要自己承擔這些開支時卻不愿意出資，甚至心懷怨言。這些行為導致新村的各項公益事業和公共事務無法有效推進。同時，搬遷新村一般是弱勢群眾的集中地，嚴重匱乏優秀青年人才，大多群眾個體能力有限，于是將村莊發展寄希望于村干部或政府的扶持上，更不愿意主動參與和承擔村莊公共事務。

二是公共意識、規則意識缺失的問題。搬遷群眾在入住新村的同時，也將他們既有的生活習慣直接帶入新的生活空間中。搬遷群眾在長期分散生活中形成了自由散漫的習性，有的存在不文明的生活陋習，這些行為同新村集中居住、干凈整潔的要求有一定的距離，給新村的治理帶來了挑戰。同時，部分群眾的公共意識、規則意識淡漠，義務和責任觀念薄弱，破壞公共設施、侵占公共空間、謀取不正當利益等行為時常發生，不遵從新村各項管理要求的行為也經常出現。公共意識和規則意識缺失，從更深層次上看，是搬遷群眾正確權利意識培育滯后的結果。

2.2.2 村民融入問題

搬遷群眾入住新村的時間普遍不長，融入村莊的心理準備不足，新家園的意識形成緩慢，“為客”“無根”“孤立”等心理較為嚴重。在不少搬遷新村中，既有貧困移民，也有生態移民，還有其他安置群眾，居民構成復雜，需求多樣，狀況千差萬別。越是居民構成復雜的新村，搬遷群眾的融入問題越突出。搬遷群眾從熟人社會進入了半熟人社會甚至陌生人社會，彼此之間還沒有完全融合，信任關系沒有建立起來，對村莊共同體的認同感和歸屬感不強。當搬遷群眾在生活中遇到不如意的情況時，往往將矛頭指向新村，甚至充滿了各種怨言，造成搬遷群眾與新村關系緊張。同時，由于村莊內部缺少有機的聯系，村民如何在新村的社區組織中找到歸宿，也是值得關注的問題。

2.3 搬遷新村統籌發展能力和服務供給問題

2.3.1 搬遷新村統籌發展能力薄弱

搬遷新村的集體經濟較為匱乏，幾乎沒有可支配的資源，制約了村莊的統籌能力。不少村莊雖然有扶貧產業，但是缺乏有效的經營管理，這些產業難以有效轉化為集體能力，無法為村莊治理服務。同時，搬遷新村黨組織戰斗力不強。調研發現，不少搬遷新村兩委班子成員年齡偏大，謀劃村莊發展的主動性和精力不夠。村兩委班子成員自身能力有限，有的工作責任心不強，無法有效發揮模范帶動作用。村內年輕精英缺失嚴重，幾乎沒有可以供選擇的治理人才，這是搬遷新村未來持續發展面臨的最突出問題。這些因素的存在，致使相當一部分搬遷新村面臨治理主體老齡化突出、內生治理精英匱乏、村莊自治能力缺失、新村建設管護成本高等治理風險。

2.3.2 搬遷新村有效服務供給短缺

搬遷群眾對各種公共服務有強烈的需求，然而當前搬遷新村普遍服務能力不足、服務資源有限、服務供給滯后，面對不同群體、不同層次需求，如何解決服務差異化供給是亟待解決的問題。搬遷新村大多采用社區化的集中安置模式，居住集中意味著需求集中，也就是服務供給集中。搬遷新村的群眾來自不同村莊，人口眾多，但是村級建制設置導致相應的服務供給嚴重滯后和缺失。與搬遷群眾切身利益密切相關的戶籍、學籍、醫保等事項轉移接續不夠及時、順暢。在不少搬遷新村，水、電、衛生等物業管理的市場化程度較低，主要通過行政方式開展管理和服務，依靠政府承擔，服務效率和質量都有待提高。如何有效滿足群眾從分散居住到集中居住轉變中的公共服務需求，讓搬遷群眾生活更安心、更便捷，是搬遷新村應重點考慮的問題。

3 促進易地扶貧搬遷新村有效治理路徑

易地扶貧搬遷新村面臨復雜多樣的治理難題，需要以全新視角進行統籌應對。可以從4 個方面探索搬遷新村有效治理的路徑，做好易地扶貧搬遷的“后半篇文章”。

3.1 建立社區化管理服務體制

搬遷新村究竟應該采取什么樣的管理體制，基層一線的工作者莫衷一是，地方在實踐中也不知所措。結合搬遷新村的特征、治理需要和基層治理的發展趨勢，要將搬遷新村及村級組織的功能定位在管理和服務上，建立有別于普通村莊的社區化管理服務體制，才能有效破解面臨的治理窘境。易地搬遷群眾來自四面八方，加強社區建設和管理尤為重要。根據搬遷新村的特點，采用社區化管理服務模式，加大管理服務力度，結合市場化的管理經驗，解決“建制難批、經費難籌、人員難配”等難題。在經費來源上，政府財政適當兜底搬遷新村管理和服務經費，讓新村有持續為民服務的能力；在人員選拔上，由于搬遷新村缺少能夠真正管理村莊和帶領村民發展致富的人才，可以探索借鑒城市社區公開招聘的方式，從更大范圍中選拔優秀人才，提高搬遷新村干部隊伍能力；在管理方式上，可以采取公益和市場相結合的運作方式，讓新村的各項工作有人管、管得好。

3.2 構建黨建引領的治理機制

破解搬遷新村的治理困境，需要構建黨建引領的治理機制。深入解決當前搬遷新村面臨的黨組織軟弱、年輕黨員匱乏等問題，增強搬遷新村黨組織戰斗力。通過統籌城鄉人才資源，拓寬選人視野、探索優秀書記跨村兼職、機關干部脫產任職等方式，推動搬遷新村黨組織書記隊伍整體優化提升。建立第一書記派駐長效工作機制，注重吸引高校畢業生、農民工、機關企事業單位優秀黨員干部到村任職，選優培強新村兩委班子，培養后備人才。黨的十九大提出打造共建、共治、共享的社會治理格局，為實現搬遷新村的有效治理指明了方向。搬遷新村的特征和基層治理的共同需要，要求多元主體共同建設、共同治理、共享發展成果。要明確搬遷新村治理體系中黨組織、政府、村委會、市場、社會組織、村民等不同主體的角色和定位，明晰村莊治理中自治、法治、德治的地位和功能，在黨的領導下形成治理合力，努力構建社會生活共同體。

3.3 增強新村的集體統籌能力

增強新村的集體統籌能力，這是搬遷新村持續發展和有效治理的基礎。

第一，加大政府保障力度。易地搬遷新村大都離開了原來的居住地，不再擁有土地等集體資產，村莊集體經濟十分薄弱，無法為村民提供多樣化服務，更無法引領村莊的共同發展。這就需要政府承擔相應的責任，為新村提供必要的集體資源，利用下鄉資源促進村級有效治理，提高村集體“統”的能力[3]。

第二，完善利益聯結機制。搬遷群眾與村集體之間缺乏緊密利益聯結，導致他們對村集體的發展參與不夠，對集體的認同感不強。一個具有生機和活力的村集體，必然是成員之間、成員與集體之間密切聯結的集體。要充分發揮集體的優勢，重塑相關利益，使分散的群眾重新聚合，促進扶貧產業持續健康發展，完善村莊治理的社會基礎。

第三，重塑集體的調節功能。具有調節和約束能力的村集體，才能充分發揮集體和個體的雙重優勢。要切實保障集體規范和約束個體行為的正當權利，增強集體行動能力和群眾主體性，激發內生動力。只有真正讓村莊具有主體性與自主空間，有能力進行自我建設，才能更好地帶領群眾增收致富。

3.4 培養搬遷群眾的自主能力

面對搬遷群眾自我服務能力、自我管理能力不足的現實，如何激發參與熱情、培養自主能力，是優化新村治理的關鍵。“不論是習慣、意識還是能力和技巧，并不是一下子產生的，而只能在日常生活實踐中慢慢形成，即‘日常生活化’”[4]，從制度設計、規則完善等方面，構建著眼長遠的能力培育機制。

一方面，發展鄉村產業，確保群眾持續增收。搬遷群眾跨過貧困線不久，整體收入水平不高。要通過發展產業、參與就業和兜底保障等，幫助他們提高內生發展能力。以水費、電費、物業費等為例，目前還無法一下子完全由搬遷群眾自主負擔，應通過發展產業、壯大集體，逐漸過渡到村民與政府或企業、集體等共同負擔，進而過渡到自主承擔為主、政府或集體補貼為輔，這是可持續的做法，也是比較貼近實際的做法。

另一方面，完善村規民約等規則體系，增強搬遷群眾的公共意識和規則意識，改變傳統習俗、摒棄陳規陋習，培育其公共精神，逐步融入現代文明生活。同時，積極培育群眾自治組織，豐富“創熟”等集體活動，將“一盤散沙”的群眾組織起來，讓他們在新村中找到歸宿，從而提升其認同感和歸屬感。