鄉(xiāng)村拆舊復(fù)墾現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策淺析
——以湛江市為例

□胡貴明，吳偉健，甄 珍*

（1.廣東華維空間規(guī)劃信息技術(shù)有限公司 廣東 廣州 510600；2.廣東海洋大學(xué) 廣東 湛江 524088）

為深入貫徹落實(shí)黨的十九大提出的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的決策部署，助力脫貧攻堅(jiān)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，以及撂荒土地再利用，合理利用土地資源，美化建設(shè)區(qū)生態(tài)環(huán)境，2018 年，廣東省自然資源廳制定了《廣東省全面推進(jìn)拆舊復(fù)墾促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作方案（試行）》（粵自然資規(guī)字〔2018〕2 號(hào)），明確了工作目標(biāo)、工作原則、工作內(nèi)容、實(shí)施范圍和工作責(zé)任，并有針對(duì)性地制定了保障工作規(guī)劃，做到不浪費(fèi)土地資源、合理利用土地資源，達(dá)到建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的目標(biāo)[1-2]。

農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾對(duì)于調(diào)整城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地矛盾以及增加農(nóng)用地?cái)?shù)量具有重要的現(xiàn)實(shí)意義[3-4]。通過(guò)拆舊復(fù)墾，對(duì)農(nóng)村舊宅、廢棄宅基地等閑置建設(shè)用地進(jìn)行拆除，將騰退出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先保障所在村建設(shè)需要，節(jié)余部分以公開(kāi)交易的方式在省內(nèi)流轉(zhuǎn)用于城鎮(zhèn)建設(shè)。通過(guò)這種方式將多余的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目，換來(lái)的收益反過(guò)來(lái)支持新農(nóng)村建設(shè)以及農(nóng)戶增收，進(jìn)而提高農(nóng)戶的生活水平。

農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾既可減少農(nóng)村閑置、低效建設(shè)用地，優(yōu)化農(nóng)村用地布局，也可助力鄉(xiāng)村振興，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。截至目前，關(guān)于分析拆舊復(fù)墾政策的研究居多[5]，但綜合描述拆舊復(fù)墾項(xiàng)目工作中存在的困境及對(duì)應(yīng)政策相對(duì)較少。因此，基于湛江市各縣級(jí)農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾項(xiàng)目存在的問(wèn)題提出有效策略。

1 湛江市鄉(xiāng)村拆舊復(fù)墾現(xiàn)狀

21 世紀(jì)以來(lái)，針對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題及城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的難題，國(guó)家相繼推出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新型城鎮(zhèn)化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略部署。為妥善解決農(nóng)村建設(shè)用地閑置問(wèn)題，探索創(chuàng)新農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合開(kāi)發(fā)利用的有效方式，近年來(lái)，全國(guó)陸續(xù)進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾工作，極大地解決了農(nóng)村閑置和低效利用建設(shè)用地問(wèn)題，最大限度整合了土地資源，推動(dòng)了土地收儲(chǔ)供應(yīng)，保障了產(chǎn)業(yè)用地的供應(yīng)[6]。同時(shí)，通過(guò)拆舊復(fù)墾工作減少了農(nóng)村廢棄建設(shè)用地，通過(guò)交易方式流轉(zhuǎn)用于城鎮(zhèn)建設(shè)，進(jìn)而將流轉(zhuǎn)指標(biāo)的收益返還農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展[7]，改善農(nóng)戶生活水平。

湛江市位于中國(guó)大陸最南端，廣東省西南部，東經(jīng)109°40′～110°58′，北緯20°13′～21°57′，土地總面積約130 萬(wàn)hm2，其中耕地面積約46 萬(wàn)hm2，建設(shè)用地約70 萬(wàn)hm2。截至2021 年，湛江市農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾項(xiàng)目建設(shè)完成面積已超過(guò)0.3 萬(wàn)hm2。

2 湛江市鄉(xiāng)村拆舊復(fù)墾存在的問(wèn)題

2.1 項(xiàng)目實(shí)施困難

湛江市農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾項(xiàng)目施工周期較長(zhǎng)，從項(xiàng)目立項(xiàng)到竣工，平均項(xiàng)目周期在1～2 年。項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)量大，涉及事項(xiàng)多，群眾關(guān)注度高，時(shí)間要求緊，責(zé)任重大。涉及項(xiàng)目勘測(cè)、建設(shè)方案和預(yù)算編制、施工和驗(yàn)收等多項(xiàng)程序，預(yù)結(jié)算審核和多項(xiàng)招投標(biāo)工作，所需時(shí)間較長(zhǎng)，總體任務(wù)繁重。

同時(shí)，湛江市農(nóng)戶知識(shí)水平不高，建新不拆舊觀念深以及拆舊補(bǔ)償要求較高，各種糾紛頻發(fā)，導(dǎo)致項(xiàng)目未能按時(shí)完成，工期被壓縮，因趕工或施工單位問(wèn)題導(dǎo)致工程施工質(zhì)量難以保障。項(xiàng)目各環(huán)節(jié)資料過(guò)于煩瑣，設(shè)計(jì)、實(shí)施、縣級(jí)復(fù)核和驗(yàn)收、核發(fā)確認(rèn)函和審計(jì)等環(huán)節(jié)又涉及多個(gè)部門，較易影響拆舊復(fù)墾項(xiàng)目的進(jìn)行。

以上問(wèn)題都需要在實(shí)施模式上進(jìn)行改進(jìn)和創(chuàng)新。

近年來(lái)，我國(guó)的遺產(chǎn)保護(hù)對(duì)象從文物轉(zhuǎn)向文化遺產(chǎn)；從對(duì)遺產(chǎn)點(diǎn)的保護(hù)轉(zhuǎn)向?qū)z產(chǎn)的綜合整體保護(hù)，注重點(diǎn)、線、面相結(jié)合，注重將自然和文化要素相結(jié)合，注重對(duì)大型遺產(chǎn)、大遺址、線性遺產(chǎn)、文化線路等的保護(hù)；遺產(chǎn)保護(hù)形態(tài)也由靜態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)保護(hù)和活化利用[8-9]。森林古道作為線性文化遺產(chǎn)的一種形式，要堅(jiān)持“保護(hù)為主，搶救第一”的文物保護(hù)方針，貫徹“有效保護(hù)、合理利用、加強(qiáng)管理”的文物保護(hù)原則，結(jié)合實(shí)際，采用點(diǎn)、線、面相結(jié)合的保護(hù)模式。根據(jù)東陽(yáng)市森林古道的現(xiàn)狀，將損毀的森林古道分成4類：割裂型、廢棄型、自然侵蝕型、人為損壞及管理缺乏型。根據(jù)這4類古道的不同情況，針對(duì)性地提出保護(hù)與修復(fù)對(duì)策。

2.2 項(xiàng)目資金壓力大

舊房屋拆除、土地清表、土地平整以及土壤改良等各個(gè)環(huán)節(jié)都需要大量資金，但是相關(guān)資金來(lái)源主要依靠政府投入，政府壓力大。由于建設(shè)資金標(biāo)準(zhǔn)偏低，投入資金不足，項(xiàng)目配套措施建設(shè)不足，群眾愿望難以滿足。大部分群眾對(duì)拆舊工作不理解，阻礙施工進(jìn)展，嚴(yán)重影響了施工進(jìn)度。

同時(shí)，項(xiàng)目后期管護(hù)依賴農(nóng)戶維持，缺乏行之有效的管控制度。大多數(shù)項(xiàng)目完成后無(wú)人管控，造成大量資金浪費(fèi)。湛江市屬于沿海城市，受臺(tái)風(fēng)氣候影響，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，部分排灌設(shè)施遭受不同程度損毀后難以及時(shí)修復(fù)。

2.3 群眾工作協(xié)調(diào)難

各地普遍存在建新不拆舊的觀念，農(nóng)戶在新房修繕完成后，以“祖上遺產(chǎn)”等為由拒絕拆舊房，一戶多宅等問(wèn)題難以解決。有的農(nóng)民已在城鎮(zhèn)買房置業(yè)，但仍保留農(nóng)村宅基地及住房。

此外，在經(jīng)濟(jì)利益的分配上，目前對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾沒(méi)有統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，群眾利益難以有效保障，往往達(dá)不到村集體和農(nóng)戶的心理預(yù)期，導(dǎo)致拆舊環(huán)節(jié)難以進(jìn)行。

2.4 公眾參與機(jī)制有待完善

拆舊復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施期間主要由政府主導(dǎo)，逐漸推進(jìn)下來(lái)。地方政府為完成上級(jí)下達(dá)的工作任務(wù)，往往忽視了公眾需求，造成項(xiàng)目公眾參與不足。同時(shí)，在項(xiàng)目開(kāi)展前期，未能與公眾進(jìn)行有效溝通，導(dǎo)致大多數(shù)群眾對(duì)拆舊復(fù)墾工作不理解甚至排斥。存在部分公眾參與了整個(gè)項(xiàng)目的部分環(huán)節(jié)，但還是未能理解整體工作目的，導(dǎo)致公眾對(duì)這項(xiàng)工作有誤解，使工程建設(shè)未能貼近群眾需求，甚至阻礙了施工進(jìn)程。部分項(xiàng)目區(qū)為使用資金而廣鋪工程，導(dǎo)致工程建設(shè)不能很好地體現(xiàn)農(nóng)戶需求。

3 推進(jìn)湛江市鄉(xiāng)村拆舊復(fù)墾的對(duì)策建議

3.1 確保規(guī)劃方案的可行性

項(xiàng)目規(guī)劃是工程順利開(kāi)展的重要前提，科學(xué)合理的規(guī)劃有助于指導(dǎo)拆舊復(fù)墾工作順利進(jìn)行。政府應(yīng)結(jié)合村莊的實(shí)際情況合理布局，應(yīng)用大數(shù)據(jù)指導(dǎo)村莊整體規(guī)劃布局拆舊復(fù)墾可行性的范圍，預(yù)留村莊未來(lái)發(fā)展所需的用地與用地指標(biāo)；科學(xué)安排復(fù)墾方向，無(wú)論是在農(nóng)業(yè)價(jià)值方面還是在生態(tài)功能上將復(fù)墾土地利益最大化，發(fā)揮綜合效益，助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

此外，復(fù)墾后的耕地應(yīng)有合理的管理方案，為后期耕地的管理奠定基礎(chǔ)，避免后期造成耕地丟荒等現(xiàn)象[8]。還要加強(qiáng)生態(tài)防護(hù)工程建設(shè)，對(duì)于地形復(fù)雜的地區(qū)，要設(shè)置護(hù)坡等防護(hù)工程，防止水土流失等地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生。

3.2 完善項(xiàng)目管理制度

首先，在完成各級(jí)政府、自然資源主管部門和其他部門職責(zé)的基礎(chǔ)上逐步放開(kāi)管理權(quán)限。由縣級(jí)自然資源主管部門作為監(jiān)督管理方，負(fù)責(zé)指標(biāo)計(jì)劃、督導(dǎo)檢查以及驗(yàn)收工作的實(shí)施。

其次，由地方政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目變更以及現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核等環(huán)節(jié)，通過(guò)給予地方政府更大的自主權(quán)，使項(xiàng)目順利進(jìn)行。地方政府相關(guān)部門作為業(yè)主單位，應(yīng)加強(qiáng)與基層群眾的溝通、協(xié)調(diào)，了解群眾需求，避免因群眾問(wèn)題導(dǎo)致施工延誤或無(wú)法施工。

再次，地方政府應(yīng)對(duì)施工單位進(jìn)行合理管理，督促施工單位保質(zhì)、保量、按時(shí)完成拆舊復(fù)墾工作。

3.3 建立完善的資金保障體系

資金是農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾工作開(kāi)展實(shí)施的重要保障，無(wú)論是拆舊還是復(fù)墾耕地都需要大量資金支持。資金籌措可按照“政府主動(dòng)引導(dǎo)，社會(huì)積極參與，政策加以保障”的原則，鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本合作運(yùn)營(yíng)參與拆舊復(fù)墾項(xiàng)目，拓寬項(xiàng)目的投資渠道；鼓勵(lì)企業(yè)參與復(fù)墾出資，復(fù)墾指標(biāo)可優(yōu)先安排給參與投資的企業(yè)；鼓勵(lì)農(nóng)民合作社、家庭、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)主體投資復(fù)墾耕地后的種植和管護(hù)等工作[9]。

3.4 積極發(fā)揮基層民眾的主觀能動(dòng)性

在湛江市范圍內(nèi)，通過(guò)各種方式宣傳農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾項(xiàng)目的意義、目標(biāo)任務(wù)、建設(shè)內(nèi)容、實(shí)施效果和政策法規(guī)等，提高全社會(huì)對(duì)拆舊復(fù)墾的認(rèn)知水平，增強(qiáng)干部、群眾參與土地整治的積極性和主動(dòng)性。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織要積極發(fā)揮自身的作用，指導(dǎo)村民成立村民小組等相關(guān)組織配合政府開(kāi)展拆舊復(fù)墾工作。同時(shí)，政府相關(guān)人員應(yīng)深入農(nóng)村，收集和解決農(nóng)民不同的需求及疑惑，讓基層群眾充分了解認(rèn)識(shí)拆舊復(fù)墾的好處，自覺(jué)自愿配合項(xiàng)目開(kāi)展實(shí)施[10]。

3.5 完善公眾參與機(jī)制

各政府及施工單位應(yīng)建立完善的信息公開(kāi)制度，通過(guò)各種途徑及時(shí)向社會(huì)公眾公開(kāi)拆舊復(fù)墾規(guī)劃內(nèi)容、調(diào)整情況、項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收等信息，廣泛征求群眾的意見(jiàn)，接受群眾的監(jiān)督，提高規(guī)劃實(shí)施的公開(kāi)透明程度，保障拆舊復(fù)墾工作順利開(kāi)展[11-12]。

此外，相關(guān)單位可邀請(qǐng)群眾參與拆舊復(fù)墾工作，讓群眾了解拆舊復(fù)墾的工作流程，充分聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)，盡量滿足群眾需求[13]。

4 結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要措施。拆舊復(fù)墾工作應(yīng)進(jìn)一步完善和提升規(guī)劃方案、管理制度、資金保障、后期管護(hù)和群眾意識(shí)等方面，充分發(fā)揮農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾的政策紅利，有效推進(jìn)湛江市農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾項(xiàng)目的實(shí)施。