對科研經費實行“包干制”管理模式的探究

吳林玉 黃振環 馬振華

隨著經濟社會發展，新模式、新思想不斷涌現，為了適應發展需要，改進傳統工作模式和管理方法，“十三五”期間，國家陸續出臺加強科研經費“放管服”的政策文件，不斷改進科研經費管理模式。從拓寬科研人員對科研經費自主權到對科研經費實行“包干制”管理，都是為了掀開阻礙科研人員專心科研的“絆腳石”，以促進國家科研事業快速發展。

一、對科研經費實行“包干制”管理難的原因分析

（一）科研經費審批過于繁冗細化

科研經費管理的傳統模式是，首先由政府各部門發布擬支持的科研重點內容和科研經費總額度，科研人員結合自身工作需要提交申請書，申請書既要寫清楚所申請項目的必要性、可執行性，更要對具體開支進行詳細測算，比如詳細到需要什么材料，需要多少材料，材料單價是多少，需要到哪里出差，計劃出差多少次等等，對每一個科目預算均要求科學合理。政府各部門根據上報的申請書進行審核，認為需要更細化說明與闡述的，又會予以退回要求補充，來回申請審批已占了大量時間。

（二）科研經費預算執行過于嚴格

在項目執行過程中，要嚴格按照預算執行，某個科目執行進度與預算不符的，均應予以說明，并通過層層審批。對預算執行嚴格要求與科研事業創造性、可變性不符，既可能影響科研事業穩定發展，也可能造成對科研經費浪費。科研活動是一項需要長期堅持和支持的事業，對編制一年甚至三年、五年的科研預算要求嚴格執行，是理論層面的理想化主義，在實踐中是不可行的。經濟社會日新月異發展，技術更新換代，使得社會環境、經濟環境、技術環境都跟申請科研經費時有所差距，應當允許根據實際情況予以調整。報銷過程中對票據整理、情況說明，以及層層審批的繁雜程序，都花費了科研人員不必要的時間和精力。

（三）未能順應時代發展

時代在進步，對科研事業的要求也有所不同。科研經費實行“包干制”在許多國家已經很普遍，比如澳大利亞、美國等，基本是以研究室、學科系，甚至是以研究人員為對象實行“包干制”資助。經過其他國家對“包干制”管理的實踐，期間可能出現的問題以及所產生的效果均有所體現，我們可以借鑒先進經驗，并結合本國國情，對科研經費現有管理模式進行改進。

二、對科研經費實行“包干制”管理可能產生的問題

科研經費實行“包干制”管理是一種新的管理模式，雖然在國際上應用范圍較廣，但我們在借鑒的同時，應當結合現實國情、社會發展狀況予以調整，由部分地區先行試點，在試點期間發現問題及時予以解決，并漸進推向全國。

（一）經費審批部門無法準確把握經費額度

實行“包干制”管理，無需再提供詳細的預算說明與依據，經費審批部門可能無法準確把握各個項目應當給予的經費額度。經費不足，會造成科研工作停滯甚至斷層;經費過多，會造成國家資源浪費。所以，經費額度審批很大程度上依賴于審批專家自主判斷，自主判斷的準確程度與專業程度是息息相關的，這就要求提高審批人員的專業判斷能力。

（二）科研人員可能對經費造成浪費

實行“包干制”管理，在一定范圍內擴大了科研人員對經費的自主支配權，可能造成科研人員對經費管理的松懈。比較好開發票、好報銷的就多列支一些，不好開發票、不好說明的就少列支，甚至不列支，與所申請項目的科研目標有所偏離。在科研經費“包干制”管理模式下，對財務人員綜合能力要求也有所提高，不再只根據發票、審批程序等財務報銷要件來審核，也要時刻關注每個項目經費列支是否合理，材料費、差旅費等過多的列支是否符合項目實際情況等等。

（三）直接費用與間接費用分配不合理

直接費用主要用來列支與科研工作相關的直接支出，間接費用主要用來彌補項目承擔單位日常支出以及科研人員獎勵績效支出。實行“包干制”管理后，可能會造成間接費用比例過大，導致直接用于科研工作的經費大量減少，與國家對科研事業支持的初衷有所背離。

三、對科研經費實行“包干制”管理可能出現問題的解決方案

（一）明確實行“包干制”管理科研經費范圍

通常情況下，科研經費分為縱向項目經費和橫向項目經費。縱向項目主要是指國家、各省級政府部門通過財政資金予以支持的科研項目;縱向項目屬于國家財政支持，對經費管理要求較高，不能“一竿子”全部實行“包干制”，應選擇一些經費額度不是很大、科研周期不是很長、科研目標不是很難的項目適度實行“包干制”管理。對于經費較大、任務較重、周期較長的科研項目應當繼續嚴格執行預算管理，因為這是國家的財富，也是全國人民的財富，容不得隨意鋪張浪費。橫向項目主要是指科研院所、高校等通過政府購買服務、企業購買服務等形式所獲得的項目;橫向項目是具有商業實質的交易，只要完成了購買方所要求的任務、提供了所要求的服務，就應當給予項目執行人以最大的經費自主支配權。對橫向項目的“放管服”，不僅能提高科研人員積極性，更能促進政企之間友好合作與互相進步，也是促進國家科研能力發展的重要渠道。

（二）明確直接經費與間接經費比例上限

對直接經費與間接經費的平衡，也是對科研支出與激勵科研人員的平衡。直接經費比例過高，承擔項目單位日常運行困難、科研人員獎勵績效低下，不利于激發承擔單位與科研人員的積極性;直接費用比例過低，違背了科研經費本身的效用。是否需要確定一定的比例區間？如何確定這一比例區間？需要在實行過程中不斷探索與改進。目前有試點地區對小額科研經費實行“全包制”，管理費比例由科研人員與單位互相商量，獎勵績效比例由科研人員自主把握。從嚴格執行預算管理到下放自主支配權，可能有的單位科研人員、財務人員有些不知所措，不知該如何確定直接經費與間接經費比例，需要不斷摸索完善。

（三）明確對科研經費實行“包干制”管理方式

借鑒國外經驗，對科研經費實行“包干制”管理方式，有對科研項目、對實驗室、對科研人員“包干制”補助管理。鑒于我國目前科研管理狀況，初期可以先對直接費用里的某幾個科目實行“包干制”管理，再對直接經費、間接經費分別實行“包干制”管理，最后可以從對科研項目經費實行“包干制”管理，慢慢過渡到對科研團隊、實驗室科研經費實行“包干制”管理。

（四）細化科研項目具體目標

對科研經費實行“包干制”管理，也就是在一定程度上放寬了對經費管理，為了使科研經費發揮其最大效能，應當對科研目標細化，要在任務書上寫得清楚明白。對科研目標規劃越具體，就越容易實施，也越容易監督審查，避免人為造成經費浪費。

四、對科研經費實行“包干制”管理的建議

（一）強化“包干制”管理理念，提高各單位人員綜合能力

“包干制”是一種新的管理模式，首先需要轉變人的固有觀念，讓人們了解“包干制”管理的優勢，并將試點地區的先進案例予以宣傳。預算管理模式在我國科研工作中已經根深蒂固，需要科研工作者、財務工作者、管理工作者等相關人員盡快轉變管理理念，提高實行“包干制”管理所需的各方面能力。對于剛開始接觸“包干制”管理的單位、人員，可能會不知所措，可能會畏畏縮縮，可能會擔心項目驗收審計時難過查驗關，這既需要我們努力接受新理念，也需要國家做出對應舉措，給實行“包干制”管理的單位、人員吃上一顆“定心丸”。

（二）建立完善監督體系，明確權責關系

對科研經費實行“包干制”管理并不是一松到底、放任不管，而應當放管有效結合，對事前監督有所松綁，就應當對事中加強監督，完善事后總結。“包干制”管理模式下，對于預算編制、執行不再嚴格要求，但也不能放松對項目執行過程中監管，列支材料費、差旅費等直接費用是否真的與該項目相關、是否合理、是否有助于科研目標實現等問題，都應當在項目執行過程中互相監督。項目負責人是科研經費管理的直接責任人，對科研經費自主支配權越大，對科研經費列支的真實、合法、合理責任也就越大。既應當及時高效地完成科研任務、科研目標，更應當使科研經費發揮其最大效能。對于項目承擔單位各相關職能部門，要及時反饋經費到位情況，督促經費使用如何協助科研項目執行與驗收，并及時了解關于“包干制”管理實施的政策。

（三）建立共享科研誠信體系，加強監督與考核

利用信息化對科研單位、科研人員構建配套的誠信體系，強化誠信觀念，制定規范的管理制度來制約項目執行過程中可能出現的誠信問題，將誠信制度貫穿項目從立項到驗收的整個過程。在項目申報、經費支持、評獎評優、職稱評審聘任等方面，將誠信考核作為關鍵參考因素之一。對于講誠信的科研單位及人員，給予一定的精神鼓勵和物質獎勵;對于品行不端、套取經費的科研單位及人員，應當追究其責任，并給予一定處罰，嚴厲打擊違背誠信、違背職業道德的行為，營造清正廉潔的科研工作環境。

（四）制定與“包干制”管理配套的審計制度

審計制度是經費管理過程中不可或缺的重要部分。一直以來，審計以嚴格執行、嚴格遵守聞名，導致很多單位、人員談審色變。在對科研經費實行“包干制”管理改革過程中，審計要順應時代發展，應當將審計重心從事后審計逐漸轉移到事中監督審計。各單位審計部門應當對項目執行時可能出現的問題予以提前告誡提醒，對執行時新發現問題及時糾正，這就減少了事后追究責任需要挽回的損失。在新的管理模式下，試錯是促進改善新模式發展的有效途徑。在發現問題的時候，應當對初犯、屢犯進行區分，對問題的輕重程度予以區分，不能對犯錯的單位與個人“一錘子”全盤否定。主觀能動性是犯錯的關鍵所在，對于知法犯法的單位與個人，應給予嚴重懲戒。

（五）建立與“包干制”管理配套的績效考核制度

績效考核是科研工作的重點內容之一，對于科研項目，不能單純以花完科研經費、完成科研任務為目標，還應當從經費使用是否合法合規合理、是否發揮了最大效益等方面進行績效考核。績效考核指標的確定，應當結合各類項目的具體情況，將數量指標與質量指標有效結合，既有數量指標的硬性考核，也有質量指標的軟性考核;既避免了條條框框限制，也避免了人為主觀大量參與。建立明確的績效考核制度，有利于加強科研經費管理。

五、結語

科研經費是國家科研工作的有力保障，對科研經費實施有效管理，是促進科研事業發展的前提條件，在經濟社會協同并進的時代，各方面均以日新月異的速度更新換代，對科研經費管理模式改革，是促進科研事業發展的關鍵一步。