海南省海洋政策關注點變遷研究
——基于海南省30 年政府工作報告的內容分析

何自揚 盧 暄

(1.海南大學公共管理學院 海南 海口 570228；2.海南大學馬克思主義學院 海南 ?？?570228)

海南省位于我國大陸最南端，管轄南海海域面積約200萬平方公里。與大陸各省份相比，海南省四面環海的地理特殊性賦予了海南必須重視海洋工作的重任。由于海洋對于海南省的重要性，海南省的海洋政策關注點是否體現了其海洋大省的需要，或者說海南省的海洋政策經歷了怎么樣的變化，這值得我們關注。

公共政策是政府的一種選擇行為，既包括政府選擇做的事項，也包括政府選擇不做的事項。[1]海洋政策是公共部門處理涉海事務的宏觀指導和具體規劃，反映了一個地區政府對海洋開發和使用的方向。地方的海洋政策的制定往往受多方面因素的影響，每屆政府的施政重點、上級海洋政策的演變、政策環境的變化等方面都會帶來海洋政策變遷。政策往往通過政府官方的行政文本體現出來，《海南省政府工作報告》作為海南省政府對自身工作的總結與規劃，是政策的具體體現文本。通過對其分析，我們主要探討海南省海洋政策關注點在建省以來發生了怎樣的變化。

一、概念界定與研究設計

（一）海洋工作的概念界定

在探討“海洋政策關注點”時，如何界定“海洋政策”？海洋政策可被視為政府管理海洋事務的相關舉措，對于“海洋事務”這一名詞概念，現有的文獻資料和國內官方的政策文件均未做出明確的界定。

至于海洋事務包含哪些具體內容，我國在早些年曾編制《國家海洋事業發展規劃綱要（2006—2010年）》，在這項規劃中將海洋事務分為七大領域，分別為海洋可持續利用、海洋生態保護、海洋統籌協調、海洋公益服務、海洋執法、國際海洋事務、海洋科技教育；在2013年我國頒布了《國家海洋事業發展“十二五”規劃》，在這項事業發展規劃中涉及了更為廣泛的海洋事務，包括海洋資源管理、海域利用、海島保護與開發、海洋環境保護、海洋生態修復、海洋經濟調控、海洋公共服務、海洋防災減災、海洋權益維護、國際海洋事務、國際海域資源調查與極地考察、海洋科技、海洋教育、海洋法律法規以及海洋意識和文化等十五項內容。另外，在2002年中國與東盟各國簽署的《南海各方行為宣言》中，界定了海洋事務合作的五大領域，包括海洋環保、海洋科學研究、海上航行和交通安全海上搜尋與救助、打擊跨國犯罪，這可視作對海洋事務的劃分。此外，國內不少學者對政府在海洋管理中涉及的領域做出過探討。張海柱通過對中央政府的海洋政策分析，把海洋事務大致劃分為海洋戰略規劃、海洋資源開發、海洋生態環境保護、海洋權益維護、海洋科技教育與文化五項。[2]王琪認為在海洋公共管理的過程中，政府應該發揮出制度安排者、利益協調者、生態監管者三種角色。[3]

在參考上述界定的基礎上，我們將海洋事務的內容劃定為七個領域，包含海洋利用、生態保護、統籌規劃、海洋科教、海洋公共服務、海洋執法、國際事務，在這七個領域內又分有小類（表1）。在對海南省海洋政策變遷的研究中，將公共部門管理上述海洋事務的舉措界定為“海洋政策”。

表1 海洋事務分類

（二）研究方法與資料的選擇

本文的研究目的在于探討海南省海洋政策關注點的變遷，這需要著重分析海南省海洋政策發展狀況。因此選用文獻分析的研究方法，文獻分析法可以處理大量且長時期的數據，有效地獲知研究對象在一段較長時期內的變化趨勢，適合于分析海南省海洋政策關注點變遷狀況。[4]同時，文獻分析法也可以實現對研究對象的定性描述分析，通過情景和語境分析以及關鍵詞、高頻詞的提取，實現對文本蘊含的真實意義的揭示，適用于探究海南省海洋政策的關注點。

文本資料的選取是文獻分析的重點。就本文而言，選擇海南省歷年來《政府工作報告》作為分析海洋政策發展狀況的文本資料，依據是海南省政府是海南最高級別的海洋事務管理主體，其對海洋事務做出的安排與規劃反映了海南省海洋工作的走向，其每一年度發布的《政府工作報告》作為省內各項事業發展的官方規劃與安排，涉及政策的關注重點，具有施政綱領的性質。需要指出的是，1989年4月25日海南省人民代表會議第二次會議上發布了第一份海南省《政府工作報告》，之后每年在海南省人民代表大會上做《政府工作報告》。我們從1989年為起點整理海南省政府工作報告至2020年，其中1996年和1998年因種種原因，在現有查找途徑中未曾出現，故共計整理30篇。以這30份海南省《政府工作報告》為研究對象，探究海南省海洋工作的開展狀況。

二、海南省海洋政策關注點演變

為考察在不同時期海南省海洋政策施政重心的演變情況。我們對海南省歷年政府工作報告中涉及海洋政策的表述進行了“關鍵詞”的提取。按照年份歸納出海南省歷年政府工作報告中對海洋政策各領域的表述（表2），這張表格將海洋事務具化為單獨的政策“關注點”，通過對關注點的考察可以了解到在不同年份海南省政府所關注的海洋事務重點。

通過觀察表2我們容易看到，不同年份海南省政府對海洋政策的關注點存在差異。首先，這體現在關注點的數量上，不同年份關注點的數量有所不同，但總體趨勢是在增加，在1989年到1992年的4年間未涉及任何與海洋政策有關的表述，從2003年開始關注點逐漸增多，2013年到2018的是關注海洋事務內容最廣泛的6年；其次，不同年間對海洋事務關注點的內容也存在差異，很少有哪項關注點呈現出連續多年持續出現的現象，表明海南省還需要提升對海洋事務關注的持續性、連續性和系統性。

為了更好地反映海南省政府海洋政策關注點發生了怎樣的變化，我們按照表1海洋事務的分類標準，將表2海南省政府工作報告中涉及的海洋事務內容進行歸納，制作了海南省海洋政策關注點變遷圖（圖1），這樣可更加直觀地反映海南省對海洋政策關注點的變化情況。其中橫向為年份，縱向為海洋事務分類，黑方塊代表該年份在某項海洋事務中有涉及，一年中有多個黑方塊則表明該年政府工作報告中提及多項海洋事務。

表2 海南省歷年政府工作報告中對海洋政策各領域的表述

從圖1我們可以具體看出了海南省歷年來海洋政策關注點的變遷情況。

圖1 海南省海洋政策關注點變遷圖

第一，總體來看，海南省海洋政策的關注范圍經歷了由單一向多元的演變。從圖中可以明顯地看出，海洋政策的關注點由單一的海洋利用逐漸向多項內容擴展。2000年之前海南省對海洋事務的涉及較少，而且多是對海洋資源的開發與利用，2000年之后對海洋各項事務的關注逐漸增多并逐漸走向多元，海洋事務的政策關注點更加全面，涉及的海洋領域也更加完善，海洋公共服務、海洋統籌規劃、海洋科教等內容進入到政策的關注范圍。2012年海南省在“海洋強國”戰略指導下，提出了“海洋強省”的發展目標，更加強調了對海洋事務的關注，海洋政策的關注點有了系統化、體系化的轉變，海洋執法、海洋國際事務等內容成為新的政策關注點，2015年是關注面最為廣泛的一年，海洋事務的七大類都有所涉及。海洋政策關注范圍的單一向多元轉變表明海南省的海洋政策經歷著不斷完善與全面化的轉變，是海南省政府在海洋事務施政方面不斷重視與科學化的表現。

第二，從分布來看，海南省海洋政策關注點經歷著集中與分散并存的現象。海南省海洋事務變遷過程中較為穩定的關注點是海洋利用，30年間29年有涉及海洋利用方面，海洋利用成為海南省海洋政策關注點最為集中的領域。同時，海洋政策的關注點表現出橫向與縱向的分散態勢，在橫向分散中，同一項海洋政策內并沒有連貫的涉及，而是分散在各個年份中，如30年中并沒有連貫的涉及生態保護，而是分散在15年里；縱向分散則表現為每一年所涉及的海洋政策關注點不同，以2001年到2003年為例，2001年涉及海洋利用、生態保護和統籌規劃三個方面、2002涉及海洋利用一個方面、2003年涉及海洋利用、生態保護、統籌規劃和海洋公共服務四個方面。海洋政策的關注點分布的集中與分散并存現象，是海南省結合省情施政的具體表現，是海南省歷年來海洋政策重心與施政焦點的體現，臨港產業、海油開采、海洋漁業等這些因為海而興的產業是海南省的經濟指標中的重要組成部分，海洋產業（含油氣）占海南省年GDP接近1/3，這使得海洋開發利用方面在海南省的政策制定中會受到更多的關注。同時，對于分散在各年間的關注點則反映了這一段時間內的政策關注焦點。這種集中與分散并存現象是海南省根據省情合理配置政策資源，有效處理海洋事務中的重點與各階段發展焦點的展現。

第三，從具體的海洋政策來看，海南省的海洋施政經歷了從輕視到重視的轉變。海南省自建省以來，在海南省政府工作報告中對海洋事務的提及經歷了從無到有，從有到多的轉變，政策中涉及的海洋事務領域也不斷豐富，從只關注海洋漁業和礦產資源開發到重視海洋發展規劃、提海洋公共服務、海洋執法等等內容的轉變，呈現出了海南不斷重視海洋事業的發展路徑。作為四面環海的省份，海南30年來在政府工作報告中關注到的海洋事務的政策涉及已經較為全面，海洋政策的關注點已經突破了對海洋資源的攫取，而是通過海洋為海南的發展謀取機遇，海洋科技突破、海洋科學研究、海洋科教與文化、港口建設、海上補給基地建設、數字海洋建設、三沙市基礎設施建設、海洋監測、海洋防災減災、海上救援等等方面的政策關注表明把海洋視為了珍貴的財富。同時，海南還負有經略南海的使命，30年來海南在海洋維權、南海執法等方面的涉及有些缺失，南海權益作為我國重要的國家利益之所在，海南還需在維護海洋權益方面做出更多的政策努力。