制度環境、市場條件與農民合作社演進

□肖利華

（廣西大學公共管理學院 廣西 南寧 530000）

制度環境是指政府頒布的一系列與合作社有關的法律和政策。市場條件是指影響農民組織方式選擇的因素。農民合作社的演進與制度環境和市場條件密切相關，是農民在政府邏輯與市場邏輯中不斷調適的結果。

以農民合作社受制度環境與市場條件的影響程度為依據，可以將農民合作社發展劃分為3 個階段。中華人民共和國成立至家庭聯產承包責任制開端，農民合作社是政府主導推進的結果；實行家庭聯產承包責任制至農村稅費改革，農民合作社是理性農民自發選擇的結果；農村稅費改革至今，農民合作社的發展方向是在政府引導、市場主導下拓展“統”的外延，在新型農業雙層經營體制基礎上構建立體式架構。

1 政府主導：走向集體化

中華人民共和國成立至家庭聯產承包責任制開端期間，中國農村地區開展了聲勢浩蕩的土地改革與農業合作化運動，最終誕生了生產資料和經營管理集體化的人民公社。

1951 年，為有效解決貧困農戶缺乏農具和役畜等難題，黨和國家號召并支持農戶組建互助組。互助組只是農戶間自愿形成的穩定的互助結對形式，不涉及生產資料的權利變更。

1953 年，以自然村為基礎建立初級合作社，以自愿和互利為原則，吸收農民的生產資料，集體享有生產資料的使用權。初級合作社拉開了農村土地集體所有制的序幕，它的成立實際上把農村土地的所有權和經營權分開，實現了農民私有土地的統一管理，具有半社會主義性質。

1956 年，在社會主義改造基本完成的時代背景下，農村設立了以村為單位的高級合作社，其成員從事聯合作業。初級合作社演變為高級合作社，取消了農村土地私有制，將農業勞動者轉為合作社成員，形成完整意義上的社會主義農民合作社。

1958 年，高級合作社升級為人民公社，地域范圍擴大至鄉，在經營管理方面以統一和平均為特征，在產品流通方面實行統購統銷。

歸納起來，土地從農民私有到集體所有的原因主要有以下方面。首先，是避免貧困農戶破產、鞏固農村土地改革成果的需要。其次，是對個體農業進行“社會主義改造”、推進社會主義經濟制度的需要。再次，是在“以鄉育城”的城鎮化、工業化背景下，保障城鎮糧、棉、油等重要農產品供給和利用工農產品價格剪刀差提取農村資源支持工業現代化建設的需要。最后，是重塑農村社會結構和治理體系的需要。

構成鄉村社會治理體系的三大要素包括支撐鄉村基礎設施建設和公共服務的財力、訂立并執行有權威的鄉規民約以及形成有權威的鄉村領袖人物。中華人民共和國成立至家庭聯產承包責任制開端期間，成立合作社的終極目標是實現政治建設，讓中國農民走上集體化道路，具有濃厚的政治色彩[1]。

2 市場驅動：農產品商品化

農民專業合作社是在家庭承包經營和市場經濟的基礎上成立的。黃祖輝認為農民專業合作社成立的主要原因在于農業中家庭經營的普遍性和競爭市場中家庭經營的局限性。分散經營的農民在商品生產發展過程中面臨著自然和市場的雙重風險。在供過于求的買方市場，分散農戶的農產品缺乏市場議價能力和競爭力。在此情況下，為了回應市場，農民開始積極主動、有意識地團結起來，組建能降低交易費用、減少談判成本的農民專業合作社。

農民專業合作社以市場為導向，以經濟效益為中心，以自愿聯合為基礎，將原始分散的農戶組織成為具有獨立產權和共同市場利益的“整合組織”。農民專業合作社的專業化生產和集約化經營，使農業生產規模擴大、農產品收益增加。在不改變農民土地承包經營權和生產自主權的前提下，農民專業合作社通過社會化服務實現農民與市場的有效銜接，是農業規模經營的有效途徑[2]。

盡管農民專業合作社發展迅速，有力地促進了農村發展，但從總體上看，仍存在一些問題，制約著其功能的有效發揮。首先，追求利潤的傾向嚴重。農民專業合作社成為具有自身利益的非政治化市場主體，從互助目標轉向功利目標。其次，功能單一、規模小、牽引力弱。農民專業合作社的注冊資本相對較少，經濟實力相對較弱，提供的服務主要是技術服務和信息服務，未能真正延伸到農產品加工和銷售領域。再次，運營管理不規范。農民專業合作社雖然制定了內部運作的規章制度，設立了社員大會、理事會、監事會等管理機構，但其運作并不規范，僅僅是形式上的。

可見，在這一時期，農民專業合作社的發展仍處于初級階段。隨著農民專業合作社數量逐步增加，其面臨的發展問題逐漸顯現，出臺專門法律規范其發展的呼聲越來越高。

3 協同發展：立體式架構

農村改革要堅持以市場為導向的農業合作制度。一方面，要與時俱進地完善以土地集體所有制為標志的村民合作社建設。另一方面，要積極培育和發展農民專業合作社，以適應新時期農業發展需要。

依托村民合作社，使土地集體所有制與家庭承包制相結合。依托農民專業合作社，建構以家庭承包為基礎的專業合作體系。兩社并進，充分發揮農民專業合作社的優越性。

3.1 加強村民合作社建設，建構新型農村治理結構

首先，村民合作社要以引領村民共同富裕為出發點，以建設服務型集體經濟組織為愿景，加快村民合作社職能和管理機制的轉變。以合作社主導農業產業化發展方向，引導農業龍頭企業和基地農戶建立專業合作社，形成緊密的利益共同體。農民專業合作社、村民合作社和農業產業化龍頭企業共同合作，為農戶提供農業生產前、生產中、生產后的全方位產業化經營服務。

其次，探索發展村民合作社經濟效益的新途徑，強化新時期農業統一服務的新功能。在此基礎上，全面清查、開發、盤活村莊魚塘、山林、土地和礦山等公共資源和舊樓、舊校舍等閑置公共固定資產，通過發包、出租等方式將村莊資源轉化為經濟效益，增強集體經濟多元化發展的活力，實現村集體資產保值增值。

再次，加大政府資金和制度支持力度，壯大村民合作社經濟實力，助推村級集體經濟。充分發揮農業管理能人和農村黨員干部的引領作用，健全黨員、經濟“能人”和村干部“三培養”制度。要對村民合作社負責人和集體經濟管理人員進行相關專業培訓，切實提高村民合作社發展村級集體經濟和帶動村民脫貧致富的能力。

3.2 在家庭承包責任制基礎上推進專業合作制

首先，努力提高農業專業合作社的帶動能力。一是要有產業基礎。圍繞主導產業和支柱農產品建設產業基地，培育專業合作社。在“一村一品”的基礎上，繼續打好品牌，大力推廣“一品一社”。二是要有人才基礎。鼓勵人才帶頭建立專業合作社。依托農產品經紀人、農業技術骨干、村干部等農村人才的專業性、技術性和權威性，更好地凝聚成員向心力。

其次，推進農民專業合作社協同發展。農民專業合作社協同發展是指合作社以達到降低交易成本、獲取規模經濟效益和提高組織職能為目的而進行的聯合，是農民專業合作社之間的一種經濟合作活動。農民專業合作社協同發展是組織自適應的進化過程，在合作社調整發展的過程中要以市場條件為依據以降低交易成本，以成員需要為參照以升級功能。推進農民專業合作社的協同發展，還需要依靠國家制度的引導。目前，中國農民專業合作社尚處于初級階段，農民專業合作社的協同發展是一個循序漸進而緩慢的過程。為推進農民專業合作社的協同發展，需要政府出臺政策來引導農民專業合作社的橫向協同發展。

3.3 農民集約化生產是新型農業雙層經營體制的基本層次

在新的統一服務中，不斷壯大的村級集體經濟是推動農民共同富裕的經濟基礎和根本力量。通過建立加工流通農業企業，農民專業合作社可以成為新型農業服務的主導力量。村集體可以帶頭建立農民專業合作社，形成農業產業化管理機制和農民自主合作服務。由此，在新型雙層農業經營體制下，新的生產經營和服務管理中涉及的主體都獲得了新的角色配置和功能定位，爆發出新的活力和創造力，共同推進立體復合的現代農業管理體系建設。

4 結論

中國農民合作社發展階段的演變并不是一個簡單的自然轉型過程，而是農民適應國家制度和市場條件的過程。中華人民共和國成立至家庭聯產承包責任制開端，制度環境是這一時期農民合作社發展的決定因素。這一時期的合作社建設，以政治運動為形式，以集體化為目標，以人民公社為組織形式。實行家庭聯產承包責任制至農村稅費改革，農民合作社是理性農民自發選擇的結果。這一時期的農民合作社是一種能夠在小農戶和大市場之間建立有效聯系的媒介。農村稅費改革至今，農民合作社的發展方向是在政府引導、市場主導下拓展“統”的外延，在新型農業雙層經營體制基礎上構建立體式架構。