“三權(quán)分置”視域下土地承包經(jīng)營權(quán)繼承問題研究

□靳英桃

（河南檢察職業(yè)學(xué)院 河南 鄭州 451191）

我國關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的法律有《農(nóng)村土地承包法》《民法典》，兩部法律均肯定了我國土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承僅限于承包收益，除林地繼承和“四荒地”公開承包繼承有限地認(rèn)可土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承外，對于家庭承包情形下土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利本身是否可以繼承沒有明確規(guī)定。因此有必要研究家庭承包情形下的土地承包經(jīng)營權(quán)繼承問題。

1 “三權(quán)分置”對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的影響

中央一號(hào)文件對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)利體系“三權(quán)分置”改革給予了充分關(guān)注，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)分為農(nóng)地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，“三權(quán)分置”為深入探討農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)繼承問題提供了一個(gè)實(shí)質(zhì)性的討論契機(jī)。

2018 年《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了林地繼承與“四荒地”的繼承，沒有涉及家庭承包情形下土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承規(guī)定。“三權(quán)分置”提出后，理論界出現(xiàn)兩種不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對于農(nóng)民自主經(jīng)營承包地，如果農(nóng)民沒有將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人，農(nóng)民享有的是一項(xiàng)完整的土地承包經(jīng)營權(quán)。“三權(quán)分置”改革后，當(dāng)農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人時(shí)，農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營權(quán)就轉(zhuǎn)化為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“三權(quán)分置”改革后，土地承包經(jīng)營權(quán)就分離為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，兩者承擔(dān)不同的功能和目的。

實(shí)務(wù)中對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛的處理，人民法院在很多案件中難以找到明確的法律依據(jù)作為支撐。因此，隨著農(nóng)村土地改革的不斷推進(jìn)，“三權(quán)分置”模式下土地承包經(jīng)營權(quán)繼承問題需要繼續(xù)深入研究。

2 土地承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛處理的實(shí)踐爭議

根據(jù)在無訟網(wǎng)上檢索到河南省2009—2020 年涉及土地承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛的45 個(gè)案例，司法實(shí)踐中除3 例認(rèn)為法律不禁止承包人的繼承人繼承農(nóng)地的土地承包經(jīng)營權(quán)外，其他判決對土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承糾紛處理方式基本持否定觀點(diǎn)，但在具體裁判理由上觀點(diǎn)不一。第一，贍養(yǎng)協(xié)議中關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的約定，因違反法律強(qiáng)制性規(guī)定而無效。我國《農(nóng)村土地承包法》沒有規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利本身可以繼承，僅規(guī)定了家庭承包方式下的承包收益依繼承法的規(guī)定繼承，土地經(jīng)營權(quán)的繼承無法律依據(jù)。第二，土地承包經(jīng)營權(quán)和土地不屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，不存在繼承問題。承包期內(nèi)，若家庭承包戶的部分成員死亡，該農(nóng)戶的其他家庭成員繼續(xù)承包經(jīng)營，這是承包經(jīng)營權(quán)的延續(xù)，而不是繼承。因承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，若該土地承包經(jīng)營權(quán)沒有其他家庭成員，該土地經(jīng)營權(quán)即歸于消滅，村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回該承包土地。第三，子女繼承父母的土地承包經(jīng)營權(quán)及收益，但目前我國現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定。

根據(jù)法院的裁判，司法實(shí)踐中除了個(gè)別案例支持土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承外，絕大多數(shù)情況下否認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承性，認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體為農(nóng)戶，當(dāng)農(nóng)戶的家庭成員均死亡時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)不屬于遺產(chǎn)，不能作為遺產(chǎn)繼承，應(yīng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織收回。這種處理方式與“三權(quán)分置”改革的精神和《農(nóng)村土地承包法》保障承包地不被發(fā)包人隨意收回的持續(xù)承包權(quán)的立法精神背道而馳。因此，有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題有待進(jìn)一步討論，主要集中在兩個(gè)方面：第一，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可否作為遺產(chǎn)成為繼承權(quán)的客體；第二，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承主體是農(nóng)戶還是個(gè)人。

3 土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題

“三權(quán)分置”改革精神在《農(nóng)村土地承包法》《民法典》中得到了落實(shí)，在法律上實(shí)現(xiàn)了集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利分置。家庭承包情形下土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題分為兩種情況。第一，當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)沒有流轉(zhuǎn)時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)完整的用益物權(quán)，農(nóng)民對承包地享有完整的土地承包經(jīng)營權(quán)。第二，當(dāng)農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去后，土地承包人享有的是土地承包權(quán)，受讓方享有土地經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)被分割為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)兩項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利。

3.1 土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的客體

3.1.1 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的客體

（1）土地承包權(quán)。首先，農(nóng)民享有的土地承包權(quán)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份屬性要求。《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，家庭承包的承包方只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，這是承包權(quán)的社會(huì)保障功能在立法上的體現(xiàn)。其次，土地承包權(quán)具有財(cái)產(chǎn)屬性。《民法典》物權(quán)編明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)用益物權(quán)，農(nóng)戶取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)后，有權(quán)通過出租、入股或者其他方式將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他主體，接受流轉(zhuǎn)的其他主體享有土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶享有土地承包權(quán)。具有土地承包權(quán)的農(nóng)戶享有通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)獲取收益的權(quán)利，能夠以此收取租金或者獲得融資擔(dān)保，故土地承包權(quán)人可以獲取一定的財(cái)權(quán)收益，具有財(cái)產(chǎn)屬性[1-2]。

（2）土地經(jīng)營權(quán)。學(xué)術(shù)界對“三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)觀點(diǎn)不一，存在債權(quán)說和權(quán)利用益物權(quán)說之分。債權(quán)說認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的一項(xiàng)權(quán)能，土地經(jīng)營權(quán)是土地經(jīng)營權(quán)主體與其他主體簽訂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同后，以土地使用權(quán)為標(biāo)的的一項(xiàng)債權(quán)，該債權(quán)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同成立之日起生效。土地承包人可以通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)來獲取收益，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同到期后，土地承包人可以收回土地自行經(jīng)營，也可以續(xù)簽土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，或流轉(zhuǎn)給其他主體。受讓人可以通過受讓大量零碎土地的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)營，增加土地的效益[3]。權(quán)利用益物權(quán)說認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)中派生出的權(quán)利用益物權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)對流轉(zhuǎn)后的土地進(jìn)行占有、使用和收益。為了盤活土地經(jīng)營權(quán)，打消權(quán)利主體在經(jīng)營中的顧慮，必須賦予土地經(jīng)營權(quán)以物權(quán)屬性，當(dāng)土地承包人提前收回其承包地，將承包地再流轉(zhuǎn)給不知情的第三方時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)根據(jù)權(quán)利用益物權(quán)對世性的效力，直接要求第三方返還承包地[4]。

盡管存在爭論，但學(xué)術(shù)界均認(rèn)可土地經(jīng)營權(quán)具有財(cái)產(chǎn)屬性，具體體現(xiàn)在以下方面。第一，土地經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)人在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同約定的期限內(nèi)，有權(quán)占有、使用土地和獲得收益；土地承包人可以用土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)提供融資擔(dān)保，獲得抵押貸款，盤活農(nóng)村土地。第二，土地經(jīng)營權(quán)不存在身份屬性限制，即使是家庭承包形式下的土地經(jīng)營權(quán)也可以自由流轉(zhuǎn)，不受集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的限制。

3.1.2 土地經(jīng)營權(quán)未流轉(zhuǎn)時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的客體

土地承包經(jīng)營權(quán)人沒有將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人時(shí)，承包人享有完整的土地承包經(jīng)營權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》《民法典》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)是獨(dú)立的用益物權(quán)，既具有成員權(quán)的屬性，也具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性，成員權(quán)屬性表現(xiàn)較弱，財(cái)產(chǎn)屬性表現(xiàn)更強(qiáng)。根據(jù)《民法典》物權(quán)編關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)采取出租、入股等方式向其他主體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，因此其財(cái)產(chǎn)屬性更為明顯。

《民法典》物權(quán)編和繼承編沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利本身不能繼承，因此當(dāng)承包人死亡時(shí)，具有本集體經(jīng)濟(jì)組織身份的繼承人可以繼承承包人的土地承包經(jīng)營權(quán)，既保證土地承包經(jīng)營權(quán)主體的身份屬性，又發(fā)揮了土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。

3.2 土地承包經(jīng)營權(quán)繼承人范圍界定

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，在家庭承包情形下，承包方只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。對“農(nóng)戶”的不同理解導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)了不同的判斷，相同的法律事件因“農(nóng)戶”的主體規(guī)定不同而出現(xiàn)了完全不同的處理結(jié)果，不符合常理，也有悖于法律的公平公正理念。

通過對河南省開封市部分村落的實(shí)地調(diào)查可知，初次分配土地時(shí)，先統(tǒng)計(jì)全部可用于分配土地的總面積，用總面積除以本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的全部成員數(shù)，得出每個(gè)成員應(yīng)該獲得的土地面積，按同一農(nóng)戶中家庭成員的數(shù)量分配土地，以土地承包經(jīng)營“戶”的形式進(jìn)行發(fā)包，每個(gè)農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)的土地面積取決于戶內(nèi)人口的數(shù)量，而不是按“農(nóng)戶”分配土地[5]。

《農(nóng)村土地承包法》在立法及修改時(shí)仍以“戶”為主體，立法最初的目的是便于發(fā)包方進(jìn)行稅費(fèi)管理，有利于土地承包經(jīng)營權(quán)的登記造冊。但2018 年《農(nóng)村土地承包法》的修訂強(qiáng)調(diào)了“戶”內(nèi)家庭成員平等享有各項(xiàng)承包權(quán)益，保障進(jìn)城落戶的農(nóng)民不喪失其原有的土地承包經(jīng)營權(quán)，禁止發(fā)包方隨意收回承包地。

我國《民法典》在土地承包經(jīng)營權(quán)一章明確了承包期內(nèi)發(fā)包人不得隨意調(diào)整承包地和禁止收回承包地，保障進(jìn)城落戶的農(nóng)戶以及外嫁女在符合規(guī)定的情形下不喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，因此土地承包經(jīng)營權(quán)雖然仍以“戶”為主體分配土地的承包權(quán)利，但實(shí)際上是保護(hù)“戶”內(nèi)個(gè)人的土地承包權(quán)以及土地經(jīng)營權(quán)。

4 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有限定的可繼承性

4.1 土地承包權(quán)的繼承

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)民進(jìn)城以后，其土地承包經(jīng)營權(quán)受保護(hù)，農(nóng)民不用擔(dān)心土地會(huì)被無償收回。農(nóng)民有權(quán)按照自己的意愿，把土地承包經(jīng)營權(quán)退還給本集體經(jīng)濟(jì)組織，或者留下土地承包權(quán)，把土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的其他組織或個(gè)人。因此，當(dāng)繼承人是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的自然人時(shí)，可以對其繼承方式進(jìn)行靈活變動(dòng)。

正如城市居民的福利房和房改房可以依照法律規(guī)定繼承一樣，賦予土地承包權(quán)可繼承的屬性，發(fā)揮財(cái)產(chǎn)屬性不會(huì)損害其社會(huì)保障功能。土地承包權(quán)的繼承人可以選擇有償退出土地承包經(jīng)營權(quán)，也可以將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的其他主體，這樣既保證了繼承人的遺產(chǎn)繼承權(quán)，確保土地承包權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性，也不損害土地承包經(jīng)營權(quán)的社會(huì)保障功能。

4.2 土地經(jīng)營權(quán)的繼承

“三權(quán)分置”后，《民法典》對通過權(quán)利分置出的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了明確規(guī)定，目的是確保農(nóng)民權(quán)益，提高農(nóng)民融資渠道，允許農(nóng)民以合法的方式流轉(zhuǎn)其享有承包權(quán)的土地，解決土地細(xì)碎化難題。允許資本下鄉(xiāng)，土地經(jīng)營權(quán)的主體不受集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份限制，可以是本村或外村村民，也可以是城市居民或法人及其他組織，只要是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體即可。

土地經(jīng)營權(quán)不再承擔(dān)社會(huì)保障功能，而是秉持市場規(guī)則，土地承包經(jīng)營權(quán)享有者有權(quán)以出租、入股或其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，收取租金，獲得收益。土地經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)單純的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，其本身不承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)組織對成員的社會(huì)保障功能，因此當(dāng)發(fā)生繼承事由時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)可以由其繼承人完全繼承[6]。

5 結(jié)束語

我國現(xiàn)行關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承立法，對土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利本身能否繼承問題的回避，不僅引起理論界的廣泛爭論，還加劇了司法裁判的混亂。在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民個(gè)人享有的一項(xiàng)最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也是其去世后能夠遺留下來的最重要遺產(chǎn)。允許繼承人繼承土地承包經(jīng)營權(quán)，完全符合農(nóng)村地區(qū)的風(fēng)俗習(xí)慣和我國的實(shí)際國情。承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承性，是我國《農(nóng)村土地承包法》《民法典》的題中之義，符合我國關(guān)于“三權(quán)分置”改革、放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的精神。