“雙循環”發展戰略背景下的糧食安全問題與對策

□ 董天宇（河南大學經濟學院，河南 開封 475004）

新冠疫情使原本脆弱的世界糧食供需關系的不穩定性更加凸顯，糧食安全問題再次成為世界的焦點和熱門話題。中國是世界第一人口大國，面臨著人口基數大、剛性需求增長、土地資源環境限制多等國內因素的束縛，以及國際糧食市場供需鏈條不穩定等國際因素的影響。國際國內因素的多重疊加，使中國的糧食安全問題再次凸顯出來。目前，中央釋放出“加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”的信號，為解決中國的糧食安全問題提供了新的思路與方向。

一、中國“雙循環”發展戰略提出的背景

2020年，新冠肺炎疫情在全球的蔓延和持續打破了世界經濟秩序的既有格局，考驗著各個國家領導者的政治智慧。中央政治局常務委員會會議在分析了國際國內政治經濟環境不斷變化的新形勢之后，及時提出了以我國超大市場優勢和內需潛力為依托，從經濟循環的角度構建國內國際相互促進的雙循環，這無疑將成為指導中國未來社會經濟發展的全新理念。

中國經濟的循環大致經歷了改革開放前的國內大循環為主和改革開放后的外向型國際大循環占主導地位的階段，新時代條件下，中國的經濟融入國際國內相互促進的“雙循環”新發展格局，既是中國經濟發展的必然要求，也是中國政府做出的正確選擇?！半p循環”新發展戰略對“十四五”規劃和中長期發展將產生重要影響，其影響也將是全面、持久而深遠的。

二、糧食安全概念的演變

人們對糧食安全問題的認識是不斷深化和發展的。糧食安全概念從提出到確立大致經歷了從數量到質量再到生態的基本路徑。

糧食安全的基本概念是在20世紀70年代初期被提出的。近幾十年來，糧食安全概念的內涵在各國實踐中不斷得到豐富和發展。

20世紀70年代中期，聯合國糧食與農業組織在《世界糧食安全國際協定》中首次提出了“糧食安全”的概念，即“保證任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物”。可見，糧食安全的矛盾主要表現為數量的不足，其核心在于確保弱勢群體能獲得維持基本生存所需的糧食數量。

20世紀90年代以后，第二次世界糧食首腦會議對糧食安全內涵作了新的表述：“只有當所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的糧食，來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時，才實現了糧食安全?！憋@然，糧食安全關注的焦點已經悄然發生了變化，營養和消費偏好取代了糧食數量不足，其核心在于在“吃飽”的前提下提高糧食消費質量。

近年來，《聯合國2030年可持續發展目標》的發布實施，不斷推動糧食系統的轉型升級，要求糧食的生產要符合環境的可持續、氣候的相適應，其核心在于糧食安全的生態可持續。

概言之，糧食安全概念經歷了“吃飽”“吃好”“可持續”這一演變過程。

三、中國糧食安全存在的主要問題

由于我國仍處于發展中國家的行列，其糧食安全問題是數量、質量和生態等問題交織在一起的。現在的基本表現是，數量安全問題已基本解決，質量安全問題處于解決之中，生態安全問題被提上議事日程。

糧食安全問題是多種因素綜合作用的集中體現，下面立足于中長期考慮，從三個方面剖析中國糧食安全存在的主要問題。

（一）國內糧食供需矛盾趨緊，數量安全長期存在

國內糧食供需矛盾長期趨緊。影響糧食消費需求增長的主要因素是人口增長的剛性和消費升級的彈性，一方面，到2030年我國人口總量達到峰值的14.5億人，人口的絕對增長是糧食的剛性需求。另一方面，按照我國GDP增長速度測算，預計我國“十四五”期間將進入高收入國家行列，城鎮化率不斷提高，城鎮人口不斷增加，消費結構進一步升級。人口剛性增長和消費彈性升級，我國的谷物需求量將逐步達到峰值。但糧食的生產能力受耕地逐漸減少、農業用水空間變小、農田水利設施建設投入不足、抗災減災能力不強等因素的制約，以及農業科學技術的進步對提高農業單產的難度越來越大?？傮w上講，我國糧食供求將長期處于緊平衡狀態，數量安全長期存在。

（二）糧食結構性矛盾突出，質量安全隱患頻現

糧食生產與供應是一個系統工程，任何系統都存在結構性矛盾。一是從糧食品種結構看，主要糧食均存在產需失衡。稻谷產量過足，遠大于需求，倉儲稻谷有待消化；小麥產量在滿足需求的前提下，略有盈余，但優質小麥需大量進口；玉米產量遠小于需求，要實現自給需要付出艱苦的努力；大豆對外依存度過高，需求缺口進一步擴大。二是從糧食產銷區域看，糧食產銷區不平衡矛盾進一步加劇。從全國來看，糧食盈余省份已有減少的趨勢，產需基本平衡的省份的糧食自給率在下降，這無形中使得糧食主產區越來越不堪承受增產的重荷。三是從糧食品質看，我國糧食生產始終存在數量與質量的矛盾，還給生態環境安全帶來隱患。總體上看，結構性矛盾突出，而且這種矛盾在短時期內難以消弭，糧食產量和質量并未同步提升，存在糧食質量安全隱患。

（三）國際貿易環境惡化，政府政策性自救有待加強

糧食是世界通用性的商品，糧食商品的特性決定了糧食參與國際貿易的必要性，而國際貿易的環境變化，需要政府采取政策性自救的方法予以解決。研究表明，農產品的供需平衡要靠農作物的最低種植面積來保障，而目前我國用于農產品供需平衡保障的種植面積缺口達10億畝，這就決定了中國的糧食安全必須在國際國內兩個市場中統籌考慮。從近期看，新冠肺炎疫情在全球的蔓延和中國國際貿易摩擦的升級，增加了國際貿易環境的不確定性，各國加大糧食儲備和糧食進出口渠道不暢的勢頭凸顯，這必將使國際糧食貿易成本提高。從長期來看，在國際規則允許的條件下政府的農業政策性支持是平衡國際貿易的手段。我國存在先天不足的土地要素稟賦，這勢必從基礎上弱化我國農業的競爭力。國家政策性農業支持必須加強，但我國加入世貿組織時對特定農產品的國內支持不超過該產品年度生產總值8.5%的承諾，限制了我國加強對農業特別是糧食生產的支持和保護，這一課題需要認真研究。

四、“雙循環”發展戰略背景下糧食安全問題對策

“雙循環”的新發展格局是中國未來相當長的一個歷史時期經濟社會發展的常態，在“雙循環”發展戰略的背景下確保我國糧食安全，既面臨風險和挑戰，也具備基礎和條件，我們應針對上述存在的糧食安全問題，精心規劃，精準施策，重點做好以下幾個方面的工作。

（一）農田建設的高標準化是切實保護耕地資源的有效措施

耕地資源是保證糧食安全的基本要素，是糧食安全的命脈所系，農田建設的高標準化是切實保護耕地資源的有效措施，是確保糧食安全的前提性和基礎性的對策。一是耕地紅線不能突破。根據第二次全國土地調查，我國現有耕地18.65億畝，這個數字距35億畝的保障面積有不小的缺口，而且，建設用地逐年增加的趨勢不會倒轉，耕地只會減少。因此必須像愛護眼睛一樣保護和珍惜每一寸耕地資源，要堅守18億畝耕地這條紅線。二是加強高標準農田建設。我國耕地面積原本就有缺口，而且耕地總體質量差。另外，我國的許多耕地處于干旱半干旱地區和斜坡上，低生產能力也難以穩定。因此，在切實保護耕地資源的前提下，要加強高標準農田建設，確保2022年建成10億畝旱澇保收高標準農田。

（二）農業裝備的高技術化是推進農業科技進步的根本動力

強化農業裝備的高技術化，需要多方面的鼎力合作，需要多種因素的綜合助力，筆者僅從以下兩個方面闡述。一是種業科技研發投入要增加。要加強種業科技研發人才的培養，加大種業研發的技術和資金投入，使長板更長、短板補長。要實現這一目標，加強種質資源的普查、收集、保護、評估和利用是基礎性工作，從國家層面加大對科研院所、高等院校和農業企業的支撐力度，研發并推廣高產、優質、抗逆性強、適宜自動化耕作和管理的突破性品種。二是進一步提高農業機械化水平，用現代化手段裝備農業。這是糧食生產節本增效、提高競爭力的關鍵。國家“三化”（新型城鎮化、新型工業化、新型農業現代化）協調發展戰略強調，要進一步釋放新型農業現代化的活力。改革開放初期及其以后相當長的時期，我國農業基本是沿襲傳統耕作和管理手段，發展后勁缺乏現代化手段的支撐。進一步提高農業機械化水平應從兩個方面扎實推進。第一，加快農機裝備產業轉型升級，突破大機械耕作、機械化插播、病蟲害防治自動化、機械化收割的普及化、山地適用小型機械等方面的技術瓶頸。第二，強力解決長期存在的農業現代化地域不平衡問題。我國大部分地區農業現代化水平很低，因此必須強力解決農業現代化地域不平衡的問題，普及農業現代化、整體農業現代化應該是我國農業現代化發展戰略的必然內涵。

（三）農業合作的國際化是優化糧食進出口結構的重要手段

我國的糧食品種結構需要進一步優化，主要糧食均存在產需失衡的現實。這些都要求我國要站在全球的高度，以開放型的國家糧食安全觀，以農業合作的國際化優化糧食進出口結構。一是要正確認識和充分估計國際貿易環境，特別是中美關系前景。隨著中國的全面崛起，美國對中國采取緊縮、防備甚至打壓戰略，這必然會影響中國的糧食安全。我國應該在堅持底線思維的前提下，努力維護我國權益和貿易正?；?，推進進口源地和匯地的多樣化，把糧食安全掌控在自己手中。二是深化農業國際合作，從國家戰略的高度深化境外農業投資合作、構建全球農產品供應網絡，深謀遠慮，整體部署，確保我國的糧食安全穩定、提升和可持續。

五、小結

如何在“雙循環”戰略背景下確保我國的糧食安全，是一個宏大在課題，因此糧食安全存在的問題及其解決對策也是立體和全方位的。本文僅從糧食安全概念的演變、中國糧食安全存在的主要問題及其解決對策等方面對中國的糧食安全問題作一淺析，希望能有絲微的拋磚引玉之效。