農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題及建議

□潘亞楠

（河南檢察職業(yè)學(xué)院 河南 鄭州 451191）

1 研究背景

隨著國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，2018 年修訂的《農(nóng)村土地承包法》以及2020 年通過的《民法典》對(duì)農(nóng)村土地入股、抵押等進(jìn)行適度開放，增加了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定，確認(rèn)了農(nóng)村土地三權(quán)分置制度，為促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了有效的制度保障。只有不斷優(yōu)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度體系，完善相關(guān)法律法規(guī)，才能充分發(fā)揮農(nóng)村土地的資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置和利用。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大規(guī)模的機(jī)械化生產(chǎn)越來越普及，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民越來越多，以戶為單位的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制導(dǎo)致農(nóng)村土地整體利用率和產(chǎn)出率較低。在土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置制度下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法流轉(zhuǎn)，有利于促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模化、集約化利用。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在許多不足，需要不斷完善，如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式單一、糾紛解決制度不完善、相關(guān)配套制度不健全、土地承包期限不穩(wěn)、地方干預(yù)嚴(yán)重等。

2.1 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律體系不完善

我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)有明確規(guī)定，但是對(duì)于土地流轉(zhuǎn)國(guó)家還未出臺(tái)十分明確的政策，也未制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則。《農(nóng)村土地承包法》雖然規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的方式，但是不明確。對(duì)于流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)過程管理、流轉(zhuǎn)之后各方當(dāng)事人之間的關(guān)系以及流轉(zhuǎn)后的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系等細(xì)節(jié)性問題沒有系統(tǒng)規(guī)定，很容易在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)爭(zhēng)議，嚴(yán)重影響農(nóng)民的流轉(zhuǎn)積極性。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，無法合理有效的解決土地糾紛，嚴(yán)重制約了我國(guó)土地的正常流轉(zhuǎn)[1]。

2.2 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式簡(jiǎn)單，規(guī)模小

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式主要有轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包、出租、入股、抵押等，但由于農(nóng)民深受傳統(tǒng)思想的影響，缺乏對(duì)相關(guān)法律及政策的了解，土地流轉(zhuǎn)在實(shí)踐中仍以轉(zhuǎn)包和出租為主，入股、抵押等方式在土地流轉(zhuǎn)中占比極低，未能充分體現(xiàn)土地價(jià)值。根據(jù)河南省第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包為主，出租方式居第2 位，其余方式占比均比較少或者沒有[2]。流轉(zhuǎn)之后戶均耕地面積仍然偏少，單一的流轉(zhuǎn)方式使得土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化偏低，加上農(nóng)作物收入不高，許多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，從而出現(xiàn)土地閑置現(xiàn)象。

2.3 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)隨意性大，缺乏完整的流程規(guī)范，土地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重，而且多以口頭協(xié)議為主，缺乏書面的流轉(zhuǎn)合同。即使簽訂合同，很多農(nóng)戶也沒有深入分析合同的具體內(nèi)容和細(xì)節(jié)，當(dāng)事人之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系約定不明確。一旦出現(xiàn)糾紛，缺乏及時(shí)有效的解決方法[3]。

土地流轉(zhuǎn)價(jià)格大多數(shù)是雙方自行協(xié)商，缺乏專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的參與和指導(dǎo)。很多地方土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格認(rèn)定不合理，隨意性較大，一方面不利于保障農(nóng)戶的利益，另一方面會(huì)打擊經(jīng)營(yíng)人的投資積極性。

2.4 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的監(jiān)管制度不完善

由于缺乏必要的審批程序，相關(guān)部門對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏必要的監(jiān)管和引導(dǎo)，使得土地流轉(zhuǎn)更加隨意，土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷增加。許多資本注入農(nóng)村后，為了追求經(jīng)濟(jì)效益，擅自改變土地用途，將農(nóng)業(yè)用地改為建設(shè)用地。地方相關(guān)部門在發(fā)現(xiàn)這種情況后，以罰代管，處罰較輕甚至不進(jìn)行處罰，更加縱容了這種現(xiàn)象，對(duì)我國(guó)糧食安全造成了不利影響[4]。

另外，由于缺乏必要的制約和監(jiān)督，一些基層政府、村組織在土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)力界定不清，地方干預(yù)嚴(yán)重，以權(quán)壓人的現(xiàn)象屢見不鮮，例如為了政績(jī)強(qiáng)迫承包戶將土地轉(zhuǎn)租或承包給實(shí)力較強(qiáng)的合作社或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的利益。個(gè)別村干部以權(quán)謀私，違規(guī)操作土地流轉(zhuǎn)過程，擅自更改土地承包流轉(zhuǎn)合同。有些地方政府和基層干部為了牟取非法利益，迫使農(nóng)戶違反原有的承包流轉(zhuǎn)合同，嚴(yán)重?fù)p害了經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法利益。在這種政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)模式下，流轉(zhuǎn)對(duì)象、面積、價(jià)格、合同的簽訂，都由政府或村委會(huì)決定，農(nóng)戶只能被動(dòng)接受[5]。

2.5 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的保障制度不健全

由于缺乏相應(yīng)的保障制度，很多外出務(wù)工的農(nóng)民在城市并不能得到很好的醫(yī)療、教育、社會(huì)保障。他們擔(dān)心在土地流轉(zhuǎn)之后，自身的權(quán)益無法得到保障，擔(dān)心租用者擅自更改土地用途、對(duì)土地掠奪式經(jīng)營(yíng)等。因此有些農(nóng)戶寧愿棄耕，也不愿意將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

目前農(nóng)村的青年勞動(dòng)力大大減少，中老年勞動(dòng)力普遍學(xué)歷較低，多靠經(jīng)驗(yàn)耕作土地，而且對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律政策缺乏深入了解。政府需要建立一套完整的指導(dǎo)服務(wù)體系，加大土地流轉(zhuǎn)政策宣傳工作，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的價(jià)格評(píng)估機(jī)制，大力支持和鼓勵(lì)專業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展[6]。

另外，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)缺乏完善的糾紛解決機(jī)制。雖然《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》對(duì)土地糾紛的程序作出相關(guān)規(guī)定，但只是選擇性程序，并未列入前置程序。解決土地流轉(zhuǎn)糾紛的機(jī)構(gòu)不完善，缺乏必要的監(jiān)督，容易受到“權(quán)壓錢誘”，給農(nóng)民造成不良影響。目前仍有一些案件無法找到合理有效的法律條文和司法解釋，導(dǎo)致農(nóng)民無法維護(hù)自身的合理利益。

3 完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

3.1 明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善法律規(guī)定

要想深化農(nóng)村土地改革制度，就必須明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。土地的所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民保留土地承包權(quán)，可以根據(jù)自己的意愿流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。明確土地產(chǎn)權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，有利于更好地維護(hù)集體、承包戶、經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)益，也有利于促進(jìn)土地資源合理利用。地方政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的扶持政策，保證農(nóng)戶能夠從土地流轉(zhuǎn)中獲得更多收益。

同時(shí)，健全土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策法規(guī)，進(jìn)一步完善關(guān)于入股、抵押、出租等流轉(zhuǎn)方式的相關(guān)規(guī)定。完善相關(guān)的法律制度，對(duì)農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行明確規(guī)范，制定擅自改變農(nóng)業(yè)用地的法律懲罰措施，進(jìn)一步規(guī)范土地的使用。

此外，加強(qiáng)對(duì)地方政府、基層組織開展土地流轉(zhuǎn)工作的監(jiān)督，明確土地流轉(zhuǎn)過程中相關(guān)部門的權(quán)力歸屬問題。在政府主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)工作中，應(yīng)由村民代表組成監(jiān)督小組，參與和監(jiān)督流轉(zhuǎn)工作。

3.2 積極探索多種土地流轉(zhuǎn)模式

當(dāng)前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)仍以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包為主要方式，而且流轉(zhuǎn)大多發(fā)生在農(nóng)戶之間，租賃、入股、抵押等流轉(zhuǎn)方式所占比例較小。各地應(yīng)因地制宜，培育多元化的經(jīng)營(yíng)主體。例如由村集體統(tǒng)一整合農(nóng)戶的土地，再發(fā)包給有經(jīng)營(yíng)能力的家庭農(nóng)場(chǎng)或農(nóng)業(yè)合作社；農(nóng)戶以經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的土地股份合作制。政府應(yīng)該積極探索建立有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的交易平臺(tái)，鼓勵(lì)農(nóng)戶通過平臺(tái)進(jìn)行多種方式的土地流轉(zhuǎn)。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，逐步完善農(nóng)村信用體系和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估制度的建設(shè)，完善金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制，從而推廣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的入股、抵押制度。

3.3 建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)配套制度

建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，逐步建設(shè)和完善土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估制度、土地流轉(zhuǎn)登記體系等。相關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，發(fā)揮政府部門在土地流轉(zhuǎn)過程中的指導(dǎo)、培訓(xùn)、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)管等職能，進(jìn)一步提高土地流轉(zhuǎn)的效率和規(guī)模。

通過不斷健全農(nóng)村的保障制度，減輕農(nóng)民對(duì)土地的依賴性，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，從而擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，改變我國(guó)土地流轉(zhuǎn)分散的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

建立多元化糾紛解決機(jī)制。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛大多發(fā)生在農(nóng)戶之間，出現(xiàn)政府部門難插手、村級(jí)組織難協(xié)調(diào)、法院難受理的“三難”境地。應(yīng)堅(jiān)持以調(diào)解為主，將仲裁前置，把訴訟作為最后的解決手段。

3.4 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的政策宣傳

相關(guān)部門應(yīng)加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村基層組織的工作人員應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)。同時(shí)，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的行政能力，增強(qiáng)為民服務(wù)和對(duì)民負(fù)責(zé)的意識(shí)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)政策的落實(shí)。加強(qiáng)信息化平臺(tái)建設(shè)，充分利用網(wǎng)絡(luò)等媒介加大宣傳的力度和深度，拓寬農(nóng)戶獲取土地流轉(zhuǎn)信息的渠道。通過對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳和普及，讓農(nóng)民了解土地流轉(zhuǎn)的方式和具體落實(shí)步驟。只有農(nóng)民認(rèn)可土地流轉(zhuǎn)并自覺依法行事，土地流轉(zhuǎn)才能更加規(guī)范合法。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和不斷深化農(nóng)村土地制度改革的主抓手。相關(guān)政府部門應(yīng)該深入分析土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，根據(jù)實(shí)際情況制定相應(yīng)的積極措施。完善相關(guān)法律政策，建立健全配套制度，加強(qiáng)政府引導(dǎo)和政策宣傳，尊重農(nóng)戶的意愿，探索靈活的流轉(zhuǎn)方式，進(jìn)一步提高農(nóng)民的積極性，加快土地流轉(zhuǎn)速度，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益。