論政府在新型職業農民培育中的職能
——以陜西省為例

□許馨天

（西安財經大學行知學院 陜西 西安 710038）

陜西新型職業農民分為生產經營型、專業技能型、社會服務型和新生代型4 類。針對目前存在的人數少、學歷低、層級低、專業人才短缺、政策扶持力度低等問題，從公共管理視角提出了政府在陜西新型職業農民培育中的5 項職能，即加大力度改變陜西新型職業農民總體人數少和中高級持證人比例小的現狀，促進新型職業農民培育主體多元化，因地制宜設計培訓內容，提供全方位的信息服務，加大財政投入和相關政策支持。

1 陜西新型職業農民培育現狀

1.1 陜西新型職業農民數量、類型及結構

2011 年陜西出臺了新型職業農民培育系列政策措施，培養了一大批有文化、懂技術、會管理、善經營的新型職業農民。大致分為生產經營型（種養大戶、家庭農場主、農民專業合作社骨干等）、專業技能型（農業工人、農業雇員等）、社會服務型（農村信息員、農產品經紀人、農機手、代耕手、機防手、動物防疫員等）和新生代型（農科大中專畢業生、返鄉青年農民工、復轉軍人等）4 種類型。

截至2018 年底，陜西系統化培訓新型職業農民近15 萬人，已認定新型職業農民人數超87 000 人[1]。其中，具有超過73%的人具有高中、中專和初中學歷，21.9%的人具有高職高專學歷；56.6%的人持有初級證書，27.8%的人持有中級證書，僅有15.6%的人持有高級證書[2]；參加培訓的農民普遍年齡偏大，40 歲以下的青壯年職業農民占比不足30%。

國家統計局陜西調查總隊的調查結果表明，新型職業農民群體特征明顯，中年人多，從事農業勞動時間較長，主要是初高中畢業，未受過高等教育。71.4%的新型職業農民從事生產經營，主要從事蔬菜、中藥材等種植以及畜禽養殖。其中，有近70%的新型職業農民來自新型農業經營主體或創辦了新型農業經營主體，近40%的新型職業農民常年從事或投身于農業先進科技知識傳播事業，近15%的新型職業農民從事農業社會化服務工作，近5%的新型職業農民擔任村“兩委”骨干，新型職業農民已成為支撐現代農業發展的重要力量。

1.2 陜西新型職業農民收入較高

2018 年陜西新型職業農民人均年收入為2.8 萬元，是同期全省傳統農民人均年收入的2.55 倍。新型職業農民家庭人均年收入1 萬～5 萬元的占比47.6%，家庭人均年收入5 萬～10 萬元的占比16.6%，家庭人均年收入10 萬～20 萬元的占比9.7%，家庭人均年收入達到20 萬元以上的占比6.2%。調查顯示，收入增長的新型職業農民人均年收入為7.24 萬元，比上年增長64.6%，是同期陜西傳統農民人均收入增速的7 倍。生產規模擴大、農產品價格上漲、種養殖技術提高是收入增長的核心因素[3]。

國家統計局陜西調查總隊調查顯示，蔬菜、菌類、花卉、水果種植等是85.5%的新型職業農民的主要收入來源，凈收入高達5.8 萬元/667 m2；畜禽和魚等養殖業收入占新型職業農民收入的30%，年最高收入達100 萬元；農產品加工收入占新型職業農民收入的8.8%，年最高收入達135 萬元；只有23%的新型職業農民主要靠提供養殖、種植方面的技術指導服務獲得收益。

1.3 政策扶持是推動陜西新型農業發展的關鍵因素

陜西超過40%的新型職業農民享受政策扶持。其中，接近50%的新型職業農民享受土地流轉、良種補貼、農機購置補貼等產業政策扶持；33.5%的新型職業農民享受農業科研成果的研發、推廣、應用等科技政策扶持；42.3%的新型職業農民享受創業擔保貸款、財政貼息補貼等金融政策扶持。可見，相關配套扶持政策是關鍵因素。

2 培育陜西新型職業農民存在的問題

2.1 新型職業農民人數較少

截至2017 年底，陜西城鎮化率為56.79%[4]，農村居民超過1 680 萬人。農村居民中，20～50 歲的農民超過800 萬人，經過全面系統地培訓的新型職業農民還不到15 萬人，已認定的新型職業農民為87 757 人。新型職業農民沒有成為陜西現代農業發展的主導力量，所起的示范效應和帶動作用有限，沒有達到帶動陜西農業轉型升級、農村居民綜合素質和收入大幅度提高的目的。

2.2 高層次專業技術型人才短缺

在已認定的新型職業農民中，具有高中、中專和初中學歷的占73%以上，具有高職、高專學歷的僅為21.9%；持有初級證書的有79 157 人，占56.6%，持中級證書的有7 537 人，占27.8%，持高級證書的有1 063 人，占15.6%。

即使具有大專及以上學歷，也不是都持有高級證書，而高中學歷、初中學歷的人持有高級證書的更少，絕大部分新型職業農民持有初級證書。由此可見，陜西新型職業農民培育還處于初始階段。在新型職業農民中，高層次的專業技術人才極其短缺，遠遠不能滿足陜西現代農業發展、傳統農業產業升級轉型和農村經濟發展的需要。

2.3 政府對新型職業農民政策扶持力度不夠

在已認定的新型職業農民中，享受相關政策扶持的僅有49.8%，這反映出促進新型職業農民增收的政策還不全面。生產規模、資金、生產經營成本等因素會制約農民進一步增收。由此可見，陜西政府對大力培育新型職業農民這一事關鄉村振興的戰略舉措的認知還不全面，相關扶持政策尚需完善。新型職業農民的主要收入來源局限于養殖業和加工業。各級政府需要根據現代農業發展趨勢，因地制宜積極引導新型職業農民不斷發展。

3 陜西政府在新型職業農民培育中的職能

3.1 增加新型職業農民和中高級持證人員數量

各級政府應當充分認識到培育新型職業農民是建設現代化新農村的前提，是構建現代農業體系的基礎，是農業生產專業化的必然趨勢，是落實黨中央鄉村振興戰略、促進陜西經濟發展的重要舉措。

可以與高職院校進行合作，挖掘相關職業技術學院、職業技術中專學校、各市縣職業技術培訓中心的辦學潛力。廣泛宣傳動員農村18～40 歲高中畢業生及具有大專及以上學歷的青年加入到新型職業農民培訓隊伍中。

與精準扶貧、智力扶貧相結合，給予新型職業農民一定的補貼，以減輕新型職業農民的經濟壓力。同時給予學得好、較快成為新型職業農民且在創業或生產經營、專業技能、社會服務等方面成績優異者較高的獎勵，從而帶動更多青年參加新型職業農民培訓。

改變陜西新型職業農民總數少和中高級持證人比例低的現狀，力爭在十四五末期已認定的新型職業農民達到或接近40 萬人，持高級證書的新型職業農民達到6 萬人，持中級證書的新型職業農民達到15 萬～18 萬人，使新型職業農民學歷結構發生明顯改變。

3.2 促進陜西新型職業農民培育主體多元化

政府應建立新型職業農民就業技能培訓和創業培訓備案制度，支持各類普通高等學校、民辦高校、中等職業學校（含技工院校）、培訓機構和具備條件的現代農業示范園等相關涉農企業承擔新型職業農民就業技能培訓和創業培訓。

完善優化新型職業農民培育政策，鼓勵、吸引多方投資，促成新型職業農民培訓投資主體多元化。省政府支持市縣政府、大城市支持陜南陜北落后地區，鼓勵農業高職院校、民間資本投資新型職業農民技能培訓、創業培訓，涉農外企或華僑也可以出資培訓新型職業農民，使投資主體更加多元化，全面開展新興職業農民技能培訓工程。

3.3 因地制宜設計培訓內容

陜南、關中、陜北在地形地貌、氣候條件、生態環境方面相差很大，由傳統農業向現代農業轉型升級的過程中所需的科技知識、技術也不同，因此全省新型職業農民培訓的內容應各具特點。

各地市應依據自身現代農業發展趨勢，結合本區域的具體情況、生態現狀，邀請不同領域的農業專家反復研討、充分論證，確定培訓內容。各區域可結合實際選擇定單式、定向式、項目制培訓、SIYB 培訓、網絡創業等培訓方式，實現培訓即就業和強化培訓的就業導向。

3.4 提供有利于新型職業農民事業發展的信息服務

首先，提供政策和需求信息服務，包括涉及新型職業農民的政策、法規、行業特點，本區域現代農業發展趨勢，新型職業農民所需的技能、專業，新型職業農民培訓機構、學校及其資質和信譽信息。

其次，構建新型職業農民技能培訓機構，實行社會化、公開化、網絡化服務。

再次，培育新型職業農民人才市場。全面規劃、重點部署，有步驟、有選擇地培育功能完善、機制健全、法規配套、指導及時、服務周到、無需收費的區域性新型職業農民人才市場服務體系，為涉農企業培養各類新型職業農民人才，振興陜西現代農業。

3.5 加大財政投入與相關政策扶持力度

首先，加大對新型職業農民培育的財政投入力度，列入省市縣政府2021 年財政預算和十四五規劃。明確將新型職業農民就業技能培訓補貼、創業培訓補貼、勞動預備制培訓補貼、求職創業補貼、項目制培訓補貼、創業孵化項目補貼、交通和生活費補貼等納入陜西省財政廳、陜西省人力資源和社會保障廳下發的《陜西省就業補助資金管理辦法》文件[5]，逐步提高對新型職業農民的補貼力度，積極引導農村青年加入到新型職業農民隊伍中來。

其次，鼓勵農業銀行、秦農銀行、陜西銀行等金融機構探索新型農業貸款擔保方式，降低擔保標準，加大資金支持。鼓勵更多農村青年進行創業，不斷提升創業成功率。

再次，將培育新型職業農民當作鄉村振興戰略的核心抓手，省市縣依據區域經濟發展需求和自然環境因地制宜進行頂層設計，優化政策設計，制訂適合本區域特點的新型職業農民培訓方案，提升培訓效果。優化人才引進和培育政策，充分利用本區域新型職業農民高收入的先進典型示范效應，鼓勵和吸引更多愛農業、懂科技、會經營的有志青年從城市返鄉創業，壯大新型職業農民隊伍。

最后，加大產業扶持政策、科技扶持政策和金融支持政策力度，使受益面超過60%。新型職業農民獲得資金，擴大生產規模，降低生產成本，不斷提高收益，真正起到示范引領作用，可以吸引更多農村青年加入到現代農業建設中。