北京市懷柔區發展壯大農村集體經濟路徑研究

張英洪 劉 雯 缐佳鑫 李元元 畢 珊

一、懷柔區農村集體經濟發展現狀

北京市懷柔區現有14個鎮鄉、284個行政村，共有村級集體經濟組織284個、鄉鎮級集體經濟組織14個，鄉村兩級集體所有制企業35家，涉及農戶7.4萬戶、成員股東數16.1萬人。2019年，全區農村集體經濟賬面資產59.6億元，總收入6.88億元。近年來，懷柔區在搞活農村集體經濟方面開展了多項探索實踐。

黨建引領建強農村基層組織。實施“頭雁領航”工程，積極開展“頭雁論壇”等黨建品牌活動，加強基層組織建設，著力培養一支具備奉獻意識和致富能力的村黨組織書記隊伍。加強農村“兩委”班子建設，在全市首個實現市派第一書記當選村黨組織書記、村委會主任，選育儲備108名農村黨建助理員，其中15人進入“兩委”班子，為班子建設注入了新活力。加大農村實用人才、新型職業農民、基層農技人員培育使用力度，選派副處級和優秀科級干部一對一抓薄弱村，幫助村集體在企業引進、項目落地等方面進行協調和扶持，為發展集體經濟提供人才支撐。

創新思路壯大農村集體經濟。在懷柔科學城加速建設進程中，懷柔區積極探索推進集體經濟與科學城“融合”發展，做大做強鎮村集體經濟。如懷柔鎮對接海淀區海淀鎮，簽訂互助合作框架協議，整合懷柔新城04街區及周邊村莊土地、閑置廠房等資源，打造“科研創新小鎮”。雁棲鎮陳各莊、樂園莊村與科學城公司合作，實施農村集體租賃住房項目建設，嘗試以農村集體建設用地入股分紅的方式參與科學城項目建設，全力推進雁棲小鎮、國際社區人才公寓、長城文化國際村、科學家工作室、交界河美麗鄉村、山區百畝榛子園、蘑菇大棚等項目建設，積極探索集科技服務、鄉村旅游、農業種植為一體的農村集體經濟組織新形式。

因地制宜發展特色農業產業。依托優勢資源，因地制宜培育發展特色農業產業。通過與實力雄厚的企業、高校、科研單位結對共建，依托其在科技、信息、市場、人才等方面的優勢，建設一三產融合發展的現代農業產業園區，實現村集體增收。如北房鎮宰相莊村引進北京盛世果王農業科技發展有限公司，承租1000畝閑置用地建設現代高效果園，村集體每年獲得租金收入200余萬元，勞務收入超過50萬元。寶山鎮四道河村引進北京農學院承包1萬畝林地建設科技教育培訓實踐基地，村集體每年獲得租金收入超過130萬元，同時解決了當地村民就業。

盤活資源壯大農村集體經濟。盤活農村閑置農宅、中小學校舍、供銷社、敬老院、舊廠房等，發展鄉村旅游、高端民宿、休閑養老等產業，為農村集體經濟注入了新的活力。如渤海鎮將廢棄學校租賃給社會資本，投資2200萬改造成漁唐精品酒店，一次性獲得租金320萬元，目前酒店年營業額600萬左右。渤海鎮田仙峪村盤活農村閑置房屋，采取“農戶+合作社+企業”的經營模式，發展全市首個鄉村休閑養老試點社區。橋梓鎮前辛莊村、喇叭溝門滿族鄉上臺子村開展農村集體林場改革試點，由村集體出資成立新型集體林場，統籌組織實施林木撫育和淺山區造林管護，因地制宜發展林下經濟、森林旅游、森林康養等多種經營，發展壯大集體經濟。

二、存在的主要問題和制約因素

產業用地較為短缺。《懷柔分區規劃（2017年-2035年）》中明確了城鄉建設用地減量類型和減量途徑，即以違法建設拆除、農村集體工礦用地整治、廢棄礦山修復治理、生態環境建設、實施土地一級開發、棚戶區改造、美麗鄉村建設及居民點整理等多種途徑實現減量目標。鄉村地區將作為建設用地減量的重點區域，對發展觀光休閑、農產品加工等二三產業所需建設用地一定程度上形成了約束。

經營人才相對較少。目前，全區村黨組織書記和村“兩委”干部年齡偏高，整體眼界素質與發展壯大集體經濟的要求不相適應，市場經營和管理能力存在一定局限性。此外，吸引人才返鄉創業發展集體經濟的相關政策不多，具有企業家精神和懂經營管理的人才較少。

集體經濟組織內部治理有待完善。全區改制后的部分新型集體經濟組織還沒有建立起規范的法人治理結構，股份合作制優勢尚未充分顯現。作為特殊法人的集體經濟組織市場地位仍缺乏具體實現路徑。如有些鎮鄉盡管持有農村集體經濟組織登記證書，但由于缺少相應的法律法規對特殊法人的明確規定，集體經濟組織進入市場經營審批環節存在依據不足、難以操作等問題。

三、思考與建議

堅持黨建引領，夯實集體經濟組織建設。一是加強農村基層黨組織領導。進一步強化村黨支部領導核心地位，選優配強村黨支部書記，推行黨支部書記通過法定程序兼任本村集體經濟組織負責人。各村黨支部積極組織動員黨員、村民發展壯大集體經濟，注重強化干部監督激勵機制，把發展村級集體經濟的成效作為干部考核的硬指標。二是加大農村干部人才隊伍培養力度。全面提高農村“兩委”干部整體素質，深化以“頭雁論壇”為抓手的“頭雁領航”工程，培養一批想干事、會干事、能干成事的基層黨組織帶頭人。進一步加強本地農村實用人才隊伍建設，在資金、資源和項目等方面加大對實用人才的扶持力度。三是加強農村集體經濟監督管理。強化對村級資金資產資源的監管力度，確保村級組織運轉規范有序。鄉鎮要切實按規定行使管理權和監督權，協助完善村級經濟會計核算、審計監督和村務公開等制度。建立村集體經濟組織內部經營管理與監管分離的制約機制。集體經濟組織要依法依規接受監察審計等監督，同時實行集體經濟組織負責人離任審計。

圍繞“1+3”融合發展拓思路，發展支持服務型集體經濟。一是在區級層面，加強頂層設計，因地制宜發展壯大農村集體經濟。探索區級統籌利用集體建設用地模式，成立土地股份聯合社，負責統一開發利用有關鎮鄉集體建設用地，為懷柔科學城提供配套服務，所有收益按照各鎮（鄉）持有的土地股份分配。二是在鎮（鄉）級層面，探索“聯村聯營、鄉鎮統籌”的合作共贏發展模式。根據科學城開發建設的實際情況，成立鎮級實體資產管理公司，在尊重各村民主意愿的基礎上，負責統籌考慮全鎮范圍內舊村改造、項目開發，參與科學城的園區建設、基礎設施建設和生態環境建設。三是在村級層面，探索村級集體經濟組織積極參與科學城開發建設。支持村集體聯合組建經濟實體，在科學城新開發建設的區域內，以新組建的經濟實體聯合購買商業用房，并委托實體統一對外出租經營，租金收入由各村按股份比例分享；支持村集體異地開展公益性或準公益性項目建設，建立村集體出資建設、政府或使用單位租賃經營、村集體獲得租金的合作模式。同時，借助懷柔科學城建設的資源優勢，開展集體經濟組織和集體企業經營管理人員的科技培訓，提高科技在集體經濟發展中的貢獻率。

適應“疏整促”要求，培育首都功能承接型集體經濟。一是統籌謀劃承接中心城區功能。科學謀劃推動農村集體經濟組織及集體企業參與首都“四個中心”功能的建設，主動承接從中心城區疏解出來的相關功能。如圍繞首都國際交往中心建設，可在推進雁棲湖國際會都建設的同時，將農村集體經濟組織作為載體，謀劃建設中國式的“安納伯格莊園”，為國家領導人的個性化、田園式外交活動提供新舞臺。通過發展休閑農莊、合作農場、高端民宿等，為國際交往提供更多的田園牧歌式的懷柔鄉村場地，使懷柔的美麗鄉村成為輔助中心城區開展國際交往等功能的重要場所。二是加強農村基本公共服務供給和村級自治，提高鄉村地區承接非首都功能的承載力。提升集體組織建設管理能力，使集體經濟組織、集體企業、村民全面參與到基本公共服務的建設和供給上來。如集體經濟組織承擔林場管護、物業、綠化、保潔等公共服務或參與涉農工程建設等。三是依托各鎮鄉資源稟賦，規劃建設特色小鎮。順應疏解非首都功能和逆城鎮化發展趨勢，充分發揮集體經濟組織和集體企業在特色小城鎮建設中的重要作用，統籌規劃建設企業總部小鎮、國際組織小鎮、科研大學小鎮、健康養生小鎮等特色各異的小鎮，使其既承擔首都中心城區疏解的部分功能，又助推鄉村振興和集體經濟發展。

突出生態優勢謀發展，構建生態文明建設型集體經濟。一是重點發展鄉村休閑旅游和醫養健康產業。進一步擴大與周邊地區的合作聯動，構建鄉村旅游集群片區，形成跨區域、大尺度、高水平的生態發展空間和鄉村旅游線路、景區。用好市級生態溝域發展政策，結合長城文化帶規劃，強化生態溝域單元發展，打造一批覆蓋京冀的鄉村旅游精品工程。從新冠肺炎疫情中總結經驗教訓，規劃和發展大健康產業，推動醫療保健、養老養生、影視文化、休閑旅游、體育健身等多業態深度融合發展，加強農村公共衛生事業建設，將醫養健康產業與鄉村休閑旅游一道培育成農村集體經濟發展的重要支柱產業。二是支持懷柔地域特色農產品的生產流通。鼓勵村集體經濟組織以提供統一管理、有償服務等形式，領辦創辦各類服務實體，創新開展農村電子商務服務，為各類農業經營主體提供產前、產中、產后服務。堅持走“質量興農”之路，大力發展生態有機農業，將優質安全的生態有機產品作為鄉村集體產業發展的金字招牌。三是拓展生態控制區和限制建設區集體經濟發展空間。對處于懷柔水庫和懷柔段京密引水渠一級保護區的村莊，規劃實施有序搬遷，切實維護被搬遷村集體經濟組織和村民的正當利益，并給予遷建村集體經濟組織發展資金和政策支持。對處于懷柔水庫和懷柔段京密引水渠二級保護區的村莊，應對發展鄉村旅游產業帶來的水污染影響進行科學評估和決策，杜絕“一刀切”禁止發展鄉村旅游的簡單做法。對于允許一二三產業融合發展的鄉村地區，要用好相關產業用地政策，在編制和實施鄉（鎮）域規劃時，預留規劃城鄉建設用地指標，統籌安排農村公共設施、民生工程、農業生產、農業科研、生態旅游等用地需求。

強化市場導向激活力，形成內在動力驅動型集體經濟。一是全面深化農村集體產權制度改革。因地制宜推進剩余10個村的集體產權制度改革，建立健全新型集體經濟組織的法人治理結構，大力推進按股分紅，嚴格控制舉債分配。明確集體資產股份采取集體成員內部轉讓（贈與）等方式退出，與時俱進地開展集體資產股份權能有序繼承和抵押、擔保，積極拓展集體資產股權質押權能。優先選擇有積極性、有條件的鎮鄉推進集體產權制度改革試點。根據新的《土地管理法》，開展農村集體經營性建設用地入市實踐。盡快落實生態資產確權和生態產品交易，啟動自然資源資產產權確權登記工作，促進農村集體生態資源的資產化、可量化、可經營。二是創新體制機制，引進培育優質資源要素參與發展集體經濟。加快建立健全有利于集體經濟吸納人才、科技、資金、管理、信息等要素的體制機制和政策體系。如在全面推行向集體經濟薄弱村選派第一書記的基礎上，鼓勵和引導大學生等年輕外來人才到集體經濟組織和集體企業就業、創業，同等保護其各項合法權益?？山梃b陜西省袁家村的股份合作經驗，堅持集體經濟的產權主體地位，在集體經濟組織成員入股的基礎上，創新設置交叉股、混合股、限制股等允許集體經濟組織成員以外人員購買的股種，吸引外界人才、資源入股，建立社會化、多元化、復合型的股權結構。三是深化農村金融體制改革。鼓勵建立政府性融資擔保公司或設立風險補償資金，扶持發展經營風險小、長遠效益好的村級集體經濟項目。此外，應當實行村集體經濟組織和村民自治組織賬務分離，積極探索剝離農村集體經濟組織社會性負擔的有效途徑。四是加快構建集體經濟法治化、規范化發展環境。建議積極爭取試點政策，加快清理有關限制集體經濟組織和集體企業發展的體制弊端和政策障礙，加大對集體經濟發展的政策支持力度。