農村土地制度探索與改革的百年歷程

陳茂玲 鞏前文

土地作為重要的生產資料，是農民安身立命之本。“耕者有其田”是農民千百年來最高的經濟訴求和夢想。100年來，中國共產黨堅持從農村農民實際出發，制定了可行的土地政策和綱領，在實踐中探索出了一條真正實現農民土地權益的道路。

一、歷程演進

（一）土地改革前探索與實施（1921—1953年）：打土豪、分田地，推行農民私有

土地改革之前，中國農村土地制度以地主私人所有為主，地主享有土地收益權，農民長期受到壓迫和剝削。中國共產黨成立之初就提出要實現生產資料的公有制，1921年，黨的一大通過的《中國共產黨綱領》中提出所有生產資料應該歸全社會所有。由于土地國有的觀念與傳統的土地私有觀念不相符，廣大農民不能接受甚至懷疑，隨后相繼提出“耕地農有”的辦法。1927年，中國共產黨提出自成立以來第一個關于土地問題的黨綱草案《中國共產黨土地問題黨綱草案》，明確指出“一切沒收的土地之實際使用權歸之于農民，租田制度與押田制度完全廢除，實施耕者有其田。”土地革命時期是中國共產黨確立“耕者有其田”目標的探索時期。直至1933年，中華蘇維埃共和國臨時中央政府土地委員會頒布《關于實行土地登記》對土地問題草案進行補充，才以法律的形式肯定了農民對土地的所有權。抗日戰爭時期，為了團結一切可以團結的抗日力量，中國共產黨將土地革命時期實行的沒收地主土地政策改為“減租減息”政策。在解放戰爭期間，1947年中共中央進一步實行《中國土地法大綱》：“廢除封建性及半封建性的土地制度，實行耕者有其田的土地制度。”據統計，到1948年底，全國大約在1.5億人口的地區上完成了土地改革的任務，一億多無地少地的農民獲得了土地。新中國成立以后，我國于1950年6月30日頒布了《中華人民共和國土地改革法》，至此，“耕者有其田”終于以法律的形式被正式確定下來，農民實現了千百年擁有土地的夢想。到1952年底，土地改革基本完成，全國約3億無地、少地的農民無償獲得了約7億畝土地。

（二）合作化時期土地公有制探索與實施（1953—1978年）：集中生產，落實集體所有制

土地改革在全國范圍內完成后，農民擁有了自己的土地，生產積極性得到極大提高。但小農經營分散、生產方式落后、抗自然災害能力差，再加上農村又出現了新的土地兼并和貧富分化。毛澤東認為，只有領導農民走合作化道路，實現生產資料公有制，才能實現“耕者有其田”的真正涵義。鑒于此，1953年12月，中共中央通過了《關于發展農業生產合作的決議》，決議指出黨在農村的根本任務就是要將農民生產聯合起來，逐步實現過渡時期總路線“對農業的社會主義改造”。自此，我國開始了農業的社會主義改造，引導農民走互助合作道路，合作化道路經歷了互助組——初級社——高級社三個發展階段。到1956年底，農業生產合作化基本完成，標志著農業土地集體所有制形成。

為了追求純粹的公有制，在大躍進的推動下中國共產黨提出“辦大社”的建議，1958年8月中央通過了《關于在農村建立人民公社問題的決議》，提出要將合作社辦成“大社”，將農戶土地及全部生產資料都交歸集體所有。此后，“大社”逐漸發展成人民公社，1958年在全國掀起一場人民公社運動。截至1958年10月底，全國74萬多個農業生產合作社改組成2.6萬多個人民公社，參加公社的農戶有1.2億戶，占全國總農戶的99%以上。1962年中央頒布《農村人民公社工作條例（修正草案）》對當時的合作化經營方式進行了調整和修正補充，將人民公社定義為社會主義勞動群眾集體所有制，實行公社、生產大隊和生產隊三級所有，以生產隊為基本核算單位，以“三級所有、隊為基礎”為主要特征的農村人民公社，將公有制在中國農村的試驗推向了高潮。

農業合作化和人民公社階段，農民私有轉變為集體所有，經營方式變為合作社成員共同經營，一定程度上解決了小農經濟的局限性，但是抑制了農民生產積極性，嚴重破壞了生產力。

（三）改革開放新階段制度創新（1978—2012年）：家庭承包經營，創新“兩權分離”

隨著1978年十一屆三中全會的召開，國家工作重點由“以階級斗爭為綱”轉移到“以經濟建設為中心”。為了擺脫貧困饑餓的現狀，1978年底，小崗村18戶農民按下紅手印搞起了“大包干”，此后，“大包干”在全國范圍廣泛推開。隨后，1979年9月中央通過了《關于加快農業發展若干問題的決定》，首次提出允許實施“包產到戶”，將這一做法以決策形式正式確定下來。鄧小平在1980年的一次談話中說，農村政策放寬之后，搞了大包干的地方，效果很好，這就為“包產到戶”在更大范圍的實施奠定了基礎。1982年出臺的中央“一號文件”是第一個關于“家庭聯產承包責任制”的農村工作一號文件，明確了家庭聯產承包責任制的主要形式。隨后，中國共產黨對“家庭聯產承包責任制”的具體實現形式以及保障承包權穩定的相關法規不斷進行完善。1984年中央“一號文件”規定了土地承包期一般應在15年以上。1988年的《憲法》修正案進一步提出允許“國有土地、集體土地的使用權可以依法轉讓”，給土地流轉提供了一定空間。這一時期穩定了家庭聯產承包責任制這一政策，隨后家庭聯產承包責任制在法律地位、承包期延長、土地流轉和承包經營權頒證等方面，得到進一步深化。1993年，家庭承包經營被寫入修訂后的《憲法》。同年，《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》提出，“為了穩定承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，在原定耕地承包期到期后，再延長30年不變”。2002年頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》與《中華人民共和國物權法》、2003年《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》以及2005年《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等一系列農地制度相關法律政策公布實施，土地管理制度也逐漸完善。

家庭聯產承包責任制將土地所有權與承包經營權分離，在生產資料集體所有前提下，以家庭為調整單位，極大提高了農民生產積極性、主動性，促進了生產力發展。可以說這是為了實現真正意義的“耕者有其田”作出的偉大制度創新，但隨著城鎮化的發展，大量農民離土離鄉，而土地承包經營權只能村內流轉，導致大量土地拋荒棄耕，不利于資源利用和糧食安全。

（四）新時代農村土地制度改革（2012年—至今）：土地流轉經營，探索“三權分置”

黨的十八大以后，以習近平總書記為核心的黨中央堅持從實際問題出發、以農民實際利益為出發點和落腳點，著力深化農村改革，強調要賦予農民更多的土地權利，保障農民更多的土地權益。黨中央從土地的所有權、承包權、經營權三者之間的關系作為突破口，提出了“三權分置”的土地思想。2014年12月，黨中央通過的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》首次提出要堅持農村的土地集體所有，“實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉”，這個文件首次提出“三權分置”的概念，自此，“三權分置”的改革方向確立。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，提出“要堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權”對“三權分置”這一辦法進行深入闡釋。2017年，黨的十九大明確第二輪土地承包到期后再延長三十年，這意味著今后土地集體所有、家庭承包經營的農村基本經營制度長久不會改變，集體經濟組織成員依法承包集體土地的基本權利不會改變。新一輪的土地政策改革統籌推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革，促進土地資源的優化配置，有效解決家庭聯產承包責任制下導致的土地流轉、產權不明晰等問題，真正實現了“耕者有其田”，保障農民享有更多的土地權益。

二、基本經驗與啟示

（一）圍繞黨的政治路線，服務不同時代主題

中國共產黨成立一百周年以來，政策制定始終圍繞著政治路線進行，實現“耕者有其田”同樣也是圍繞黨的政治路線，服務于不同時代主題，依據不同時代主要矛盾、任務進行調整。新民主主義革命時期，中國共產黨的主要任務是反帝反封建，因此，這一時期要推翻封建地主土地所有制，建立農民土地所有制。于是，中國共產黨進行土地革命，在各根據地展開“打土豪、分田地”。抗日戰爭時期，民族矛盾上升為主要矛盾，此時的時代任務是實現民族獨立，在這一時代主題下，中國共產黨推行了“減租減息”的政策，最大程度上團結了一切可以團結的抗日力量，也正是由于這一政策的實施保證了抗日戰爭的勝利。解放戰爭時期，國內矛盾又成為主要矛盾，中國共產黨將“耕者有其田”的政策貫徹到底，徹底實現了農民千百年的夢想，為革命的最終勝利和新中國的成立奠定了良好基礎。新中國成立后，為了實現從新民主主義社會向社會主義社會的過渡，中國共產黨又調整了土地政策，推行了合作化運動，成功在我國建立起社會主義制度。改革開放后，以經濟建設為中心、解放發展生產力是經濟社會的主題，因此要進行全方位改革，破除阻礙經濟發展的桎梏，從而制定了家庭聯產承包責任制，極大促進農業、工商業的發展。特別是黨的十八大以來實施的“三權分置”更是服務于實現全體人民共同富裕這一目標任務，賦予農民更多的權利，讓農民能獲得更多的土地權益。總之，中國共產黨為了真正實現滿足農民土地權益的需求，隨時代發展不斷調整政策。

（二）尊重農民主體地位，維護土地承包者權益

農民是農業生產中最活躍、最重要的因素，只有調動農民生產積極性才能最大限度提高土地生產效率，只有尊重農民主體地位才能穩定農村、穩定農民。中國共產黨不斷調整“耕者有其田”的具體實現形式就是為了最大程度地激發農民的積極性，尊重農民主體地位，維護承包者的土地權益。新中國成立之前，“耕者有其田”最終確立了土地農民私有制，滿足了農民最大需求。社會主義改造將土地私有變為集體所有，特別是20世紀50年代后期推行的人民公社抑制了農民生產主動性和積極性，嚴重脫離了人民群眾，阻滯了中國農村經濟的增長。改革開放后為了讓農民擁有更多的土地生產權力、獲得更多的土地權益，實施了以“家庭聯產承包責任制”為模式的“兩權分離”及“三權分置”，在堅持土地集體所有的前提下，始終尊重農民對土地的選擇以及支配使用權。正如不能將土地承包權的退出作為農民進城落戶的條件，必須尊重農民意愿。歷史證明，凡尊重農民利益的土地政策，在實踐中就會得到農民的擁護，實施效果就較為理想；若土地政策中對農民利益的保護不夠，則通常不利于調動農民的積極性，實施效果較差。這一啟示要求我們在制定農村土地政策時，應將保護農民利益作為核心價值目標，尤其是在當前侵害農民土地權益案件層出不窮的情況下，農村土地政策更應該重視對農民利益的保護。

（三）突顯社會主義本質，堅持公平與效率統一

中國共產黨在探索實現“耕者有其田”具體形式的百年進程中，始終堅持公平與效率統一。新中國成立后中國共產黨領導人民進行土地改革，最終實現農民私有，從產權擁有這一層面來說，實現了基本平均，同時還極大提高了生產積極性，堅持了公平與效率統一。社會主義合作化時期，包括土地在內的全部生產資料歸集體所有，實現了所有權的共同占有，但是這種共同所有以及均分的分配制度極大抑制了農民生產積極性，嚴重破壞了農村生產力，沒有實現公平與效率相統一。于是，改革開放之后實施了家庭聯產承包責任制，實現了所有權和承包經營權的分離，既發揮集體統一經營的優越性，又調動農民生產積極性。集體所有是實現公平與效率統一的前提條件，純粹的私有最終會導致兩極分化，也就是不公平，純粹的公有制會影響生產效率，只有堅持所有權與使用權分離，才能更好地實現公平與效率的統一。特別是新時代背景下實施的“三權分置”改革，在堅持土地集體所有的前提下，將經營權再從承包經營權中分離出來，不斷促進土地的有序流轉，農村土地的有序流轉意味著土地這一重要資源的功能變得多樣，不僅能促進農業生產技術水平的提升，還能通過競選機制選出更有經驗的生產經營者，這無疑能提高土地生產效率。因此，在實現“耕者有其田”的整個歷程中，中國共產黨始終圍繞公平與效率關系進行探索，始終牢記社會主義本質，堅持公平與效率相統一。