農村集體經濟組織發展歷程回顧

張英洪 王麗紅 劉 偉

通常意義上所說的農村集體經濟組織，是指產生于上世紀50年代農業合作化運動、建立在農村集體土地所有制基礎上具有中國特色的鄉村社區型綜合性經濟組織。它發端于我國農業合作化運動時期，孕育于互助組、形成于初級社、定型于高級社、強化于人民公社時期。1978年改革以來，農村集體經濟組織發生了許多重大變化，主要分為人民公社解體初期的農村集體經濟組織、農村集體產權制度改革與新型集體經濟組織發展等階段。本文梳理分析了上世紀50年代以來我國農村集體經濟組織從孕育、形成到定型以及改革以來的發展歷程，揭示了農村集體經濟組織不同階段的特征與發展邏輯。

一、農村集體經濟組織的產生

農村集體經濟組織是中國共產黨領導廣大農民進行社會主義革命與社會主義建設的產物，是黨組織農民的歷史性結晶。從1950年冬季開始，經過三年暴風驟雨般的土改運動，到1952年底，共沒收征收約7億畝的土地，并將其分給了約3億無地和少地的農民。土地改革完成以后，一家一戶分散的小農，迫切需要組織起來發展農業生產。于是，將億萬農民組織起來走社會主義道路，就成為黨的重大關切。繼土地改革運動后，黨大力開展農業合作化運動。農村集體經濟組織就是在農業合作化運動中孕育、產生和形成的。具體來說，農村集體經濟組織的誕生主要走了三大步，第一步積極發展互助組，第二步大力發展初級社，第三步快速發展高級社。從1951年到1956年，在短短幾年之內，農業合作化運動跨越了三大步，從而形成和建立了我國歷史上從未有過的具有獨特性質的農村集體經濟組織。

第一步積極發展互助組，孕育了農村集體經濟組織的萌芽。1951年9月，中國共產黨召開第一次農業互助合作會議，作出了《關于農業生產互助合作的決議（草案）》，提出引導農民走自助合作道路。截至1952年底，全國參加互助組的農戶達到4536.4萬戶，占農戶總數的近40%；到1955年參加互助組的農戶達到6038.9萬戶，占農戶總數的50.7%。互助組是在農村生產資料私有制基礎上產生和發展起來的，農民以自愿互利為原則，實行勞動和生產資料之間的互換，不涉及農戶土地及其他生產資料所有權的變更，是具有集體性質的勞動組織和勞動形式。互助組是初級農業合作社（簡稱初級社）產生的重要基礎。

第二步大力發展初級社，初級農業生產合作社標志著農村集體經濟組織的正式誕生。1953年2月，中央正式通過《關于農業生產互助合作的決議》。這個決議要求條件比較成熟的地區重點發展以土地入股為特點的農業生產合作社。這是在土地私有基礎上的農業生產合作社，后來被稱為初級社。

據《農業生產合作社示范章程草案》的明文規定，農業生產合作社已被明確定義為集體經濟組織，初級和高級只是農業生產合作社發展的兩個階段。所以筆者認為初級農業生產合作社的建立就已經標志著農村集體經濟組織的正式誕生。初級農業生產合作社以土地入股為特點，其性質，一方面是在私有財產基礎上，農民有土地私有權和其他生產資料的私有權，農民按入股的土地分配一定的收獲量，并按入股的工具及牲畜取得合理的報酬；另一方面是在共同勞動的基礎上，又有部分社會主義因素，如實行計工取酬、按勞分紅，并有某些公共的財產等。1953年全國初級社發展到15053個，最多時的1956年1月達到139.4萬個，參加農戶10668萬戶，占全國農戶總數的90%。

第三步快速發展高級社，高級農業生產合作社標志著農村集體經濟組織的完成定型。1955年10月，中共七屆六中全會（擴大）根據毛澤東《關于農業合作化問題》的報告，討論通過了《關于農業合作化問題的決議》，并要求有條件的地方有重點地試辦高級社，推動農業合作化運動急速發展。高級社實行主要生產資料完全集體所有、社員的土地必須轉為合作社集體所有、取消土地報酬（土地分紅）。到1956年底，加入農業生產合作社的社員總戶數已達全國農戶總數的96.3%，其中初級社戶數占8.5%，高級社戶數占87.8%。僅在一年之內，我國就基本完成了高級形式的農業合作化。農業合作化運動的完成，標志著我國基本完成了對個體農業的社會主義改造，實現了中國農村土地的公有化即土地的集體所有制，在廣大農村普遍建立了集體經濟組織和集體所有制經濟。

二、農村人民公社時期

1958年開始的農村人民公社化運動，直接起因于大搞農田水利建設的需要，從而推動高級農業生產合作社由小社并成大社。1958年8月，中央政治局擴大會議作出《關于在農村建立人民公社的決議》，決定把各地成立不久的高級農業生產合作社，普遍升級為大規模、政社合一的人民公社。從1958年8月到1958年10月底，全國74萬個農業生產合作社合并成26000多個人民公社，入社農戶占農戶總數的99%以上。

“政社合一”是人民公社的體制安排。人民公社既是一級政權機構，又是一個經濟組織，將政權機構與經濟組織合二為一。到撤社建鄉前的1982年，全國共有人民公社 56331個、大隊75萬個、生產隊589萬個。

我國農村人民公社一般實行三級管理、三級所有制。公社內部實行統一領導、分級管理，生產隊是生產大隊這一級經濟組織的組成部分。“三級所有”是指農村生產資料分別屬于人民公社、生產大隊、生產隊三級組織所有。“隊為基礎”是指生產隊作為人民公社的基本核算單位。至此，我國農村三級集體經濟組織體系開始形成。

三、人民公社解體初期的農村集體經濟組織

農村人民公社自1958年正式建立到1984年基本結束，在我國存在了26年。1978年黨的十一屆三中全會之后，我國進入了改革開放的新時期。為解決人民公社的體制弊端，各地開始探索政社分開、撤社建鄉改革。到1984年底，全國共建鄉84340個，建制鎮7280多個，新建村民委員會82.2萬個。

在撤社建鄉中如何處理和發展農村集體經濟組織，1984年中央一號文件《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》提出，政社分設后，農村經濟組織應根據生產發展的需要，在群眾自愿的基礎上設置，形式與規模可以多種多樣，不要自上而下強制推行某一種模式；一般應設置以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織，這種組織可以叫農業合作社、經濟聯合社或群眾選定的其他名稱，可以以村（大隊或聯隊）為范圍設置；也可以以生產隊為單位設置，可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子。在實踐中，各地具體做法不同，致使集體經濟組織的形態、集體所有權的主體存在很大的差異。

由于認識不清等原因，一些地方在機構改革中撤銷了農村集體經濟組織。1998年我國開始以撤鄉并鎮和精簡機構為重點的鄉鎮機構改革，不少地方撤銷了鄉鎮集體經濟組織，由鄉鎮政府來直接管理全鄉鎮農民集體所有的資產和事務。例如北京市在鄉鎮政府內設置集體資產管理委員會。

據統計，2019年我國共有鄉鎮總數36082個；村集體經濟組織413370個，占總村數的70.8%；村委會代行村集體經濟組織職能的村共有170203個，占29.2%；村民小組集體經濟組織數為759321個，占全國村民小組總數的15.7%。

四、農村集體產權制度改革與新型集體經濟組織發展

隨著改革的不斷深入，特別是隨著工業化、城鎮化進程的不斷加快，我國特大城市郊區和東部沿海經濟發達地區開始率先探索以社區股份合作制為主要形式的農村集體經濟組織產權制度改革。自上世紀80年代中后期以來，我國農村集體產權制改革主要分為兩個方面推進，一方面是地方層面的率先改革探索，另一方面是國家層面的統一規范指導。

一方面，在地方層面率先改革探索。20世紀80年代末90年代初，廣東省廣州市天河區沙河鎮揚箕村、登峰村，上海市普陀區長征鎮紅旗村、閔行區虹橋鎮虹五村等地，在全國率先實行了村級集體經濟股份合作制改革，將集體資產以股權形式量化到人，按股權進行收益分配，建立完善的現代企業治理結構。1992年，廣東省佛山市南海區掀起了農民變股東、辦工廠的新浪潮，南海地區村民將土地交給村集體成立的經濟合作社或經濟合作聯社，利用區位優勢將土地集中對外出租獲取租金。1991年1月22日，中共北京市委、市政府印發《關于加強鄉村合作社建設，鞏固發展農村集體經濟的決定》，提出村級集體經濟組織為村合作社，鄉鎮集體經濟組織為鄉鎮合作經濟聯合社，簡稱“鄉（鎮）聯社”。當時北京市有293個鄉鎮經濟聯合社（同時保留農工商聯合總公司的牌子），村經濟合作社4159個（同時保留農工商聯合公司的牌子），村合作社內部以原生產隊為基礎組建分社（農工商分公司）3080個。1993年北京市豐臺區南苑鄉果園村、東羅園村和右安門村啟動了社區股份合作制改革試點，積極探索走“撤村不撤社、資產變股權、農民當股東”的農村集體產權改革之路。到2019年底，北京市完成3952個農村集體經濟組織產權制度改革任務，其中鄉鎮級27個，村級3925個；全市335.7萬農民當上新型農村集體經濟組織的股東，全年股金分紅57.8億元。

另一方面，在國家層面統一規范指導。2007年10月9日，農業部印發《關于穩步推進農村集體經濟組織產權制度改革試點的指導意見》，強調改革要以股份合作為主要形式，以清產核資、資產量化、股權設置、股權界定、股權管理為主要內容。2014年11月22日，農業部、中農辦、國家林業局印發《積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案》，重點圍繞保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，在賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權等方面開展試點。2016年12月26日，中共中央、國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，強調“以推進集體經營性資產改革為重點任務”，提出“有集體統一經營資產的村（組），特別是城中村、城郊村、經濟發達村等，應建立健全農村集體經濟組織”。2017年3月通過的《民法總則》，首次將農村集體經濟組織確定為“特別法人”。2018年十三屆全國人大常委會立法規劃將農村集體經濟組織方面的立法列為第三類項目。2018年中央組織部、財政部、農業農村部聯合印發《關于堅持和加強農村基層黨組織領導扶持壯大村級集體經濟的通知》，計劃到2022年在全國范圍內扶持約10萬個行政村發展壯大集體經濟。2020年5月通過的《民法典》第96條進一步明確農村集體經濟組織為“特別法人”，第99條規定農村集體經濟組織依法取得法人資格。2020年11月4日，農業農村部印發《農村集體經濟組織示范章程（試行）》，對農村集體經濟組織名稱、集體經濟組織職能、成員及成員權利、資產經營和財務管理、變更及注銷等相關事宜作了明確規定。

2015年至2019年，全國組織開展了四批農村集體產權制度改革試點，共有15個省、89個地市、442個縣整建制開展試點，覆蓋全國73%左右的縣級單位。通過農村集體產權制度改革，2019年全國共確認集體經濟組織成員6.06億人，其中鎮級成員592.8萬人，村級集體經濟組織成員5.64億人，組級集體經濟組織成員3677.3萬人。2019年全國共有46.5萬個完成農村集體產權制度改革的單位取得登記證書，占完成農村集體產權制度改革單位的78.1%，其中，在農業農村部門登記賦碼單位共有45.2萬個，包括鎮級集體經濟組織有257個，村集體經濟組織共有33.6萬個，組級集體經濟組織有11.6萬個；在市場監督管理部門登記的單位數有12668個，包括鄉鎮級集體經濟組織126個，村集體經濟組織10029個，組級集體經濟組織2513個。中央明確要求到2021年底基本完成農村集體產權制度改革試點任務。從各地改革試點來看，大規模清產核資工作基本結束，已進入建立集體經濟組織、深化股份合作制改革的攻堅期。