宅基地資格權認定及實現的思考
——以浙江省龍港市為例

張卿梅 葉蘇達 袁連光

（作者單位：中南大學公共管理學院、浙江省溫州市農業農村局、龍港市宅基地改革專班）

浙江省龍港市常住人口46.5萬人，共有農村集體建設用地28416.44畝，其中宅基地面積18097.55畝，占集體建設用地的63.69%。1983年龍港建鎮之初，鼓勵先富起來的農民自理口糧到龍港市購地建房、投資經商，并簡化農民進城審批手續，方便農民進城建房。2020年，龍港市入選全國新一輪農村宅基地制度改革試點地區。2021年，龍港市在全市范圍完成村改社區改革，實現全域城市化、農村社區化、就地市民化。在此背景下，農民宅基地資格權如何認定和實現就成了龍港市深化新一輪農村宅基地制度改革的重要內容。

農村宅基地資格權的認定

農村集體經濟組織成員資格是認定宅基地資格權的前提，宅基地資格權是集體經濟組織成員權的必要組成部分，其確認過程是對農民和集體關系的厘清與調整，首先體現為保障農村集體經濟組織成員的基本居住權利。從龍港市試點實踐來看，宅基地資格權應視為具有集體經濟組織成員資格（基本條件為具有當地農村集體經濟組織在籍戶口）的自然人依據法律政策規定和村民自治原則獲得的權利。龍港市按照“資格到人、不重不漏、按戶實現、戶有所居”的原則，通過分類認定的形式，將宅基地資格權人分為“享有”“保留”“取消”“不享有”“特殊情形”等五種類型。

一是“享有”類型。保障本集體經濟組織成員的基本權利，維護婦女的住房保障權利，充分照顧退伍軍人、烈士家屬。

二是“保留”類型。保障本集體經濟組織的軍人、學生、服刑人員的宅基地資格權，保留因歷史原因在龍港市外無宅基地的地方城鎮居民戶口、自理口糧戶口（自理口糧戶是特殊的歷史背景下為解決進城經商農民的實際困難，形成的一種不享受國家供應糧，由自己解決口糧的臨時性戶口政策）、藍印戶口（介于正式戶口與暫住戶口之間的戶籍，因公安機關加蓋的藍色印章，而稱為藍印戶口）等原小城鎮戶籍人員的宅基地資格權。這有利于實現對進城落戶農民宅基地資格權的保障。

三是“取消”類型。主要包括死亡人員、戶籍已轉出并不遷回原籍人員以及國有單位人員。這有利于緩解人多地少的矛盾，體現政策的強制性。

四是“不享有”類型。指戶口已合法遷入，但在其他集體經濟組織已取得宅基地且尚未退還原集體經濟組織的人員，此類人員不享有本集體經濟組織的宅基地資格權。這有利于保障宅基地資格權取得的公平性，杜絕產生“一戶多宅”。

五是“特殊情形”類型。龍港市落實資金進鄉村、科技進鄉村、青年回農村、鄉賢回農村的“兩進兩回”政策，將原籍為本集體經濟組織，且返鄉創業對龍港市有重大貢獻的杰出人士或者獲得有關榮譽及稱號的人員，以及回鄉定居的華僑、港澳臺同胞、外籍華人列入保障范圍。如何認定“特殊情形”類型需要充分發揮集體經濟組織的作用，可以通過召開集體經濟組織成員代表大會綜合考慮其對所在集體經濟組織的貢獻以及集體經濟組織成員的認可度等因素，決定其是否為宅基地資格權人，實現集體經濟組織對宅基地資格權的自主管理。

農村宅基地資格權的實現形式

宅基地資格權作為一種“身份權利”并非均等分配，會因農村中戶籍、婚姻關系等情況存在差異。因此，明確分戶條件以及控制戶內可享面積是宅基地資格權實現的基礎，科學有效的管理則是宅基地資格權認定及實現的保障。

一是明確分戶條件。依據政策規定，農村居民以戶為單位向集體經濟組織申請取得宅基地，一戶只能擁有一處宅基地。雖然宅基地是按“一戶一宅”申請取得，但只要承認房屋所有權的繼承和合法分戶的情況，“一戶多宅”的情況就很難避免。因此，為杜絕宅基地體量無限擴張，應該對分戶條件進行限定。明確父母必須與一位子女合并為一戶，與父母或祖父母為一戶的獨生子女、未滿25周歲的未婚子女以及60周歲以上老人不可分戶。同時，為杜絕夫妻間以非正規手段獲取新宅基地的行為，可將分戶條件限定為夫妻離婚滿兩年，或者離婚后一方再婚的，可認定為分戶。在此基礎上，為保障農戶舒適的人居環境，允許人均建筑面積未達到30平方米的宅基地資格權人進行分戶。農戶有兩個及以上子女的，已婚子女或年滿25周歲的未婚子女可申請分戶。

二是控制面積指標。村民擁有的宅基地面積不應超過所在省（自治區、直轄市）規定的標準。因此，在宅基地資格權認定與實現的過程中，要注重控制宅基地面積指標。龍港市根據戶內成員宅基地資格權認定類型，規定可享受宅基地面積的人數，以此為標準進行宅基地面積指標分配。參照婚姻情況和分戶情況，將“享有”類型和“保留”類型的成員計算為按成本價獲取套式農房面積的人數，合計戶內可享受的保障面積。對于戶內非“享有”類型且非“保留”類型成員可按市場價獲取套式農房面積。

三是開展數字化管理。龍港市探索建立了宅基地資格權數字化管理機制。宅基地資格權首次認定由申請農戶所在的農村集體經濟組織進行初審，經成員代表大會討論通過并公示，公示無異議后由市農業農村局審核并建立電子檔案，產生唯一標識碼。農業農村局結合土地承包權人登記信息，通過系統提供的自動審核比對功能來進行再次審核。信息一致的自動審核通過，不一致的信息由人工核實確認，大幅提高了審核效率和準確性。電子檔案建立后，產生新增分戶以及戶成員信息變更情況，由農村集體經濟組織審核并報市農業農村局備案，農業農村部門按照“不重不漏”的原則對宅基地資格權人新立分戶等情況進行動態管理，保證數據長期有效。

思考與建議

一是保障特殊人群宅基地資格權利。在優先保障農民宅基地資格權和本集體經濟組織成員合法權利的前提下，可以通過制定農村宅基地資格權認定辦法保障特殊人群的資格權利。一是充分分析地區特殊人群形成原因，保障新型城鎮戶籍人員的宅基地權益。二是依據本地鄉賢認定方案，保障鄉賢的居住權益，促進鄉村發展。

二是堅持“一戶一宅、戶有所居”原則，因地制宜保障農戶的住房需求。在宅基地資格權的實現過程中，必須堅持“一戶一宅、戶有所居”原則，結合地區宅基地資源與人口比例等實際情況，因地制宜確定人均宅基地面積標準。在人均土地少，不能保證一戶擁有一處宅基地的地區，可在充分尊重農村居民意愿的前提下，探索通過建設套式農房的形式保障農民“戶有所居”。

三是探索數字管理方式，促進管理科學有效化。農業農村部門應對宅基地資格權認定與實現進行數字化管理，做到數據透明化，直觀反映宅基地資格權的認定、申請實現、變更、消亡等過程，提高宅基地管理效率，推動農村宅基地制度改革。