鄱陽湖重點堤防風險管理決策研究

李寧 付建國 張紅欣

摘要：目前堤防工程失事風險研究大多局限于滲透破壞和堤坡失穩模式，較少綜合考慮堤防洪水漫溢、漫頂失事破壞模式，堤防安全性評價方法大多局限于基于單一安全系數的確定性分析方法，忽略了水文及材料參數等不確定性對堤防失事風險的影響。提出堤防工程失事風險率計算的非侵入式分析方法，以滲透破壞風險率計算為例給出了與軟件接口的計算步驟。研究成果可為制定堤防工程風險管理決策提供重要的理論依據和技術支持。

關鍵詞：堤防工程失事;風險管理

目前我國沒有建立復雜環境條件下基于風險的堤防工程標準化管理模式，即在進行堤防工程管理時充分考慮風險作用，這種現狀致使我們無法利用現在技術來對堤防在汛期進行分析和評價，在抗洪搶險時處于被動局面，因此開展基于風險的堤防工程標準化管理研究是迫切需要進行的一項工作。風險管理[1]（Risk Management）是針對風險進行識別、分析、估計和處理的過程，從狹義上說是指對一個存在風險狀況的管理過程，從廣義上說它包含了系統規劃在內，即降低系統風險的措施。堤防風險管理[2]（Levee Risk Management）是分析、評價、預防和處理堤防失事風險的一項復雜的系統工程，包含著風險分析、風險評價和風險處理3個方面內容，是對風險和承受者的脆弱度進行分析并做出相應決策的綜合體系。

一.鄱陽湖區堤防管理模式現狀存在的問題及原因分析

在鄱陽湖堤防治理工程運行管理方面，存在的問題分別體現在以下5個方面。

1.管理理念不進取。近期對鄱陽湖區堤防工程管理單位調研，普遍反映缺人、缺經費、缺政策，其實最主要的還是不少地方缺觀念、缺乏進取精神。我省一些河道堤防存在濫采亂挖、亂搶亂占、亂搭亂建、亂堆亂放現象，堤容堤貌較差，這是一些地方長期疏于管理所造成。有些地方一提到河道堤防管理，就矛盾上交，強調要錢要物要人。

2.人員結構不合理，職工工作積極性不高。管理單位職工隊伍整體素質不高，人員老化、結構不合理，缺少水利專業技術人才和管理人才。且由于經費緊張，人心不穩，部分職工因生計所迫不得不謀求第二職業，單位招聘的外地戶籍及高學歷專業人員也想方設法離開。

3.體制機制不完善。體制不順、機制不活是我省河道堤防工程管理滯后的根本原因。在管理體制上，1993年我省已成立江西省河道湖泊管理局，但目前的職能主要是鄱陽湖區重點圩堤建設，尚未承擔河道堤防管理工作。九江、宜春市設立了河道湖泊管理局，鄱陽、樂平、湖口、九江等為數很少的縣（市）設立了河道湖泊管理局，多數設區市、縣（市、區）沒有建立河道堤防專管機構。即使已經建立的河道堤防專管機構，職能不清，權責不明，管建設不管管理，管堤防不管河道，管事不管錢不管人。

4.經費管理方面，重點圩堤管理單位人員工資、福利均統一由政府財政支出，維修和養護經費來源主要是縣（市）財政預算資金和上級（中央及省級）維修養護補助資金，主要用于雜草垃圾的清理、護坡的修復、閘門的維修和養護等。維養經費除贛東大堤新干段、唱凱堤、康山大堤等圩堤達到每公里萬元之外，其他圩堤標準都比較低，每公里只有幾千元，豐城大聯圩甚至無維養經費。

5.確權劃界未到位，管理范圍不明確。除信瑞聯圩、肖江堤、贛撫大堤等少數圩堤進行了確權劃界外，其他堤防均沒有明確的邊界。管理范圍不明確，權屬不明晰，導致堤防管理難以有效開展。甚至在唱凱堤，農業部門把堤腳30米管理范圍分劃給了老百姓，這勢必給日后的管理帶來難處。

二.提高堤防防范風險的措施

1.加強標準化建設

針對工作管理、責任明細、人員結構和經費預算四個指標如何提高其評分，建立或完善日常工作制度、調度運行制度、觀測維養制度和管理考核制度等，并且落實相關制度;如前所述，目前江西省湖泊管理局等機構體制機制不完善的問題，重建輕管問題突出，這就需要明確管理單位的性質、隸屬關系，并且合理設置崗位和制定相應的崗位職責，以此來完善管理機構自身的問題，及時發現問題，及時處理，加強崗位建設，明確堤防工程安全責任人并明確工作管理范圍，防止堤防出事后找不到負責人，做到每條堤防都有人管理;引進水利專業技術人才和管理人才，并組織技術培訓，解決人員整體素質不高，人員老化、結構不合理等問題，可以組織人員培訓班組，對員工進行專業知識、技能的培訓，讓員工明確工作流程，操作流程，此外還要加強對本崗位的職責認識，這樣做可以減少因工作上的失誤造成一些不必要的損失;針對管理經費不到位、濫用亂用、閑置等問題，制定相關管理維養制度，對管養經費進行測算，編制預算，并納入財政，以及測算各項工作所需人員、經費和工程維修養護工作量，經費列入當地財政預算，并足額到位。

為了提高運行安全、環境美觀、活動日常和過程信息化的建設，主要從工程措施和非工程措施來考慮，一類是工程措施，常用的堤防工程系統安全防護工程措施及主要目的如表1所示。需要指出的是，堤防出現險情是多種因素的共同作用結果，表1中工程措施的制定是根據風險因子包括工程病害情況、加固要求、工程費用及材料等因素設置的，其主要目的可能是多重的。

2.降低堤防風險

考慮到由于風險因子過小導致標準化管理不達標，這里就需要降低堤防的風險。降低風險的措施這里主要分為兩個方面，一是應急預案的建立與完善，為了提高江西省湖區堤防防洪減災能力，在深入調查分析江西省重點堤防防洪減災現狀及存在問題的基礎上，結合堤防洪災特點及防洪標準，編制堤防防洪搶險應急預案。通過劃分預警級別、確定防御洪水方案，制定相應的應急響應措施，與江西省的相關預案銜接，確保堤防防汛搶險工作有效運行，從而達到降低堤防潰決造成的生命損失、經濟損失和環境損失;二是提高堤防潰決的標準。三是適當提高堤防穩定性，比如提高建筑物的等級或相應的標準，對關鍵部位除險加固，加大科技手段投入到堤防的安全分析等，以此也可以提高堤防防汛搶險的能力。

除此之外，還要提高潰堤機理研究、潰口洪水數值模擬、洪水演進模擬和洪水可視化技術等方面的研究。下一節詳細介紹如何對堤防風險進行管理，包括建立防汛搶險應急預案，提高堤防建筑物等級等。

參考文獻

[1]Wood E. An analysis of flood levee reliability[J]. Water Resources Research，1977，13（3）：665-671.

[2]Tung Y K，Mays L W. Risk models for flood levee design[J]. Water Resources Research，1981，17（4）：833-841.

作者簡介：李寧1988.3，男，漢，江西上高，研究生，講師，水利工程方向。