民生實事代表票決制：人大踐行全過程人民民主的浙江“金名片”

賀偉軍

習近平總書記關于全過程人民民主的重大理念，為推進新時代中國特色社會主義民主政治提供了根本遵循。近年來，浙江在市縣鄉層面全面推行“民生實事項目人大代表票決制”，追根溯源，就是發端于習近平總書記在浙江工作時提出的“為民辦實事”長效機制。“票決制”借助人民代表大會制度平臺的載體優勢，抓住了群眾關切的“關鍵小事”，使民生實事項目由原先“政府部門自己定自己辦”轉變為“群眾提、代表決、政府辦、人大評”，實現政府決策與群眾需求的精準對接、高度融合、全過程貫通，真正把人民群眾所需、所盼、所憂之事辦實辦好。“票決制”就是“為民辦實事”長效機制的升級版，是以人民為中心發展思想的具體實踐，是發展全過程人民民主的最好詮釋和鮮活載體。

注重依法行權，提高民主議決的法定性

習近平總書記指出，“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐”。全過程人民民主是中國特色社會主義民主政治區別于西方形形色色資產階級民主的顯著特征，它是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。就民主實踐各環節的連續性而言，全過程人民民主保障人民依法實現民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督的權利。從“票決制”貫穿整個民主實踐的過程看，它涵蓋了民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等各個要素，即使沒有民主選舉的內容，但在形式上采取差額票決的形式實現人大議決的結果，具有類選舉特質，契合了新時代對人民民主的現實操作需求。從“票決制”工作的本質屬性看，它首先是人大行使重大事項討論決定權的一種形式，使其更加具體化，對政府擬實施的重大民生實事以票決形成決議決定的方式予以確認，賦予相應的法定效力，具有政府和社會一體遵循、確保項目全面實施的強制性和約束力。也就是說，“票決制”以人大行使決定權的方式賦予民生實事項目以法定效力。經過人大票決的項目，就產生了法律意義上的強制力，政府及有關部門在相應時限內（一般為本年度）實施到位。這種通過票決賦予民生實事項目法定效力的方式，集中體現了人大行權的法定性，也彰顯了人大議決的強制性。

注重多方醞釀，提高民主協商的柔韌性

馬克思和恩格斯指出，“民主是什么呢？它必須具備一定的意義，否則它就不能存在。因此全部問題在于確定民主的真正意義”。習近平總書記提出“四個要看、四個更要看”，尤其強調“如果人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，只有競選時聆聽天花亂墜的口號、競選后就毫無發言權，只有拉票時受寵、選舉后就被冷落，這樣的民主不是真正的民主。”。“票決制”的程序設計，為人民群眾參與公共決策和監督公共事務提供了制度載體，為民意介入公共決策提供了可行路徑。這種制度設計，既有國家權力機關實行票決民主的內涵，又兼容社會主義協商民主的優勢，把票決結果的剛性與協商過程的柔性很好地結合起來，改變了以往政府民生實事項目由政府單方拍板決定的狀況，充分體現了民情民意，實現了多元利益的權衡和整合。從目前各地的做法來看，“票決制”充分體現了民主協商的真諦。票決項目的甄選，經“幾上幾下”的過程，把群眾真正急需解決的民生問題反映上來，“有事好商量，眾人的事由眾人商量”，特別是借助互聯網渠道采取無議題、海選式的征集方式，最大程度匯聚民意，真正把群眾急難愁盼的問題擺在優先辦理的位置，為實現民主全鏈條化奠定堅實基礎。同時，人大代表自始至終參與其中，人民群眾可以通過人大代表會前走訪、公告票決結果、公示項目進展等方式，加強與有關方面協商共建，推進了對民生實事的落實。

注重程序設計，提高民主決策的科學性

馬克思在《黑格爾法哲學批判》中指出，“在民主制中，國家制度本身只表現為一種規定，即人民的自我規定”。人民是國家制度的主體性力量，這就是以人民為中心發展思想的理論源泉。而實現以人民為中心這一根本目的、確認人民當家作主這一根本保證的國家根本政治制度，就是人民代表大會制度。“票決制”集中體現了人民代表大會制度的全過程人民民主價值，巧妙地將民生實事項目的選定、決議、監督、評價等諸多環節引入到人民代表大會制度軌道上來，是對人民民主而不是其他民主制度的一種具體演繹，契合馬克思所講的“民主的價值屬性”，回應了人民主體對參與決策的現實需求。這對于充分發揮人民代表大會這一民主主渠道作用，以“看得見、摸得著、可參與”的方式，詮釋最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主真諦，具有十分重要的實踐意義。“票決制”的核心理念在于“還權于民”，政府民生實事項目的征集和篩選由全民參與、實施項目由代表票決確定、實施過程由代表跟蹤監督、完成結果由代表民主評議，從而擴大公民有序政治參與，實現由“為民作主”向“由民作主”轉變。實踐中，通過人代會前后的意見征詢會、論證會或辯論會，人代會期間的代表集中審議，使政府意見與代表呼聲形成最大公約數。這種由人民選出的人大代表對民生實事項目進行票決的方式，最大程度體現了以民為本的執政理念，也最大程度集中匯聚了民意。“票決制”最為明顯的特征，就是通過人大職權的綜合行使最大程度保障公共決策的科學性。它是在人大制度框架內，在遵循既有相關法律和制度規定基礎上進行的增量變革，是對現行地方組織法、監督法、代表法等法律要求的制度性補充和程序性完善，應當作為一個相對獨立的載體予以確認。“票決制”始終立足于人大法定職能，把行使決定權和監督權有機結合起來，充分發揮人大代表作用，真正把人大決定工作做實、把人大監督工作做深、把人大代表工作做活，形成了人大綜合行權的集成效應。

注重閉環管理，提高民主監督的實效性

習近平總書記指出，“人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督”。“票決制”名為票決，然而票決出民生實事只是程序上完成項目確定，要真正落地見效必須發揮好人大的監督職能作用，重中之重是做好“實施篇”的文章。因此，必須堅持“把好事辦實、把實事辦好”的目標導向，堅持“督要督準、督有力度”的效果導向，強調全過程監督、閉環式管理，正視現有人大力量難以覆蓋所有政府性投資項目的現實，把握好人大監督覆蓋面廣與監督力量有限的矛盾，選取重大民生實事開展監督以縮小監督管徑，以小博大，精準發力，強化人大依法監督、精準監督、有效監督，賦予人大監督更加豐富的法治內涵、更加務實的運行價值和更加廣泛的社會效應，從而達到“四兩撥千斤”的功效，避免那些華而不實、勞民傷財的“形象工程”“政績工程”。人大代表是人民代表大會的主體，也是推動“票決制”的主體力量。“票決制”的實施，只有有效激發了人大代表依法履職、主動履職、常態化履職的熱情，才具有持久的生命力。從監督環節上來說，無論是方案制定、活動組織，還是建議提出、整改反饋等等，都具有很強的過程性，代表全程參與其中。同時，“票決制”也為代表閉會期間有效履職搭建了平臺，使代表活動有了實質性載體，實現項目“事事有監督”，進度“步步有標準”，代表“人人有任務”，使人大監督變“事后跟進”為“全程參與”，監督實效更上一個層次。

注重跟蹤問效，提高民主評價的權威性

習近平總書記指出，“檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權益是否真正得到了保障”，要“把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為衡量一切工作得失的根本標準”。人大履職行權的成效，最終體現在人民群眾對黨和政府工作的滿意程度。“票決制”貫穿了黨委決策、人大決定、政府執行、公眾參與的權力運行設計理念，用法治思維構建新型的基層治理體系，用法治方式規范基層治理主體關系，使黨委、人大、政府的角色定位更加明確，職責邊界和事權劃分更加清晰。實踐證明，“票決制”實施情況的評價，必須與現行的領導體制機制、提升基層治理現代化的現實需要相適應并深度嵌入，才能更加有效管用。黨委加強對“票決制”工作的集中統一領導，把黨的領導貫徹落實到“票決制”實施的全過程各方面，是做好票決制工作的根本保證。黨委要把“票決制”工作納入重要議事日程，經常聽取人大、政府及有關部門實施情況匯報，全面統籌、全程把關、全維指導，及時解決“票決制”實施中遇到的重大問題。對于滿意度測評結果的運用，人大須報同級黨委，并納入黨政年度工作考核，從而提高結果運用的疊加效應。對未能如期完成的民生實事項目，政府應向人大代表作出解釋與說明。對執行不力造成嚴重后果的，人大應當通過詢問、質詢、特定問題調查等方式強化監督，還可引入第三方評估，以數據監督、以事實說話，提高民主評價的客觀性、權威性。

注重綜合集成，提高民主溝通的系統性

當前，浙江正以數字化改革為牽引撬動各領域全面深化改革。各級人大要緊跟數字化改革步伐，運用數字化技術、數字化思維、數字化認知，對“票決制”工作進行制度機制、方式流程、手段工具的全方位、系統性重塑。緊扣人大核心業務和人大代表依法履職兩大核心，依托全省統一的基礎設施、應用支撐平臺和公共數據資源體系，建立和完善人大公共數據資源庫、多跨應用場景和工作運行機制，以“票決制”的數字化革新成果為打造“數字賦能、高效協同、整體智治”的數字人大2.0版提供樣板。建立“票決制”信息化應用系統，在試點工作基礎上，探索開展全省應用系統建設，為“票決制”三個階段六個環節的工作提供數字化支撐，建立全省民生實事項目庫，實現項目全周期的規范化管理，推進全省項目數據歸集共享，通過連年滾動實施，積極回應群眾訴求。加快推進民生實事項目征集初定、審議票決、監督評價等各個環節工作數字化、網絡化、場景化，人大代表可通過系統實時了解項目進展情況、開展在線監督、提出監督意見，人民群眾可以快捷反映民生實事實施過程中遇到的問題，項目實施部門可以在線反饋意見處理情況，形成線上全流程管理閉環，全維度暢通民主溝通渠道。

注重總結提升，提高民主管理的法治性

經過近年來的全面推行和探索實踐，各地在民生實事項目票決制工作上都形成了一些較為成熟的運行機制，應適時進行全面系統的迭代升級。一方面，建議省市級人大從立法角度把這些經驗成果予以固化，為“票決制”工作提供堅強法制保障，更好地保障“票決制”工作成效。目前這項立法已經納入浙江省十三屆人大及其常委會立法調研庫，期待法規的出臺對于進一步全面規范提升我省各級人大民生實事項目票決制工作起到很好的規范引領作用。另一方面，要提升人大代表和人民群眾對“票決制”工作的參與感和體驗度，從“用戶體驗”的角度來優化民生實事項目的征集系統和終端設計，讓更多人大代表尤其是人民群眾參與到對實事項目的征集篩選中來，最大限度體現民意訴求。同時，適當延伸“票決制”的運用，不僅局限于通過人代會票決的方式來辦民生實事，而是堅持發散性思維，充分運用大數據、云計算技術，把甄選、監督、評價民生實事這一系統方法逐步集約化、模塊化、常態化，短平快擴大深入到更多的政府治理、社區治理、鄉村治理的具體實踐中，提高治理法治化水平。

（作者系浙江省人大常委會辦公廳會議處處長、浙江省人大工作研究會理事）