RCEP框架下西部自貿區知識產權海關執法問題探析

何培育 李源信

摘 要：《區域全面經濟伙伴關系協定》為我國西部自貿試驗區帶來機遇的同時也帶來了挑戰，其中最嚴峻的考驗之一是在確保貿易便利化的前提下嚴格保護知識產權。但是，西部自貿試驗區現有知識產權海關執法體制存在執法范圍不明確不全面、執法程序待簡化、執法協作不成熟等問題，既不利于保護知識產權，也不利于貿易便利化。對此，西部自貿試驗區應當將知識產權海關執法的重心由查驗崗位轉移至風險分析和控制，建立全面防控、分級分類監控以及協同布控的知識產權侵權風險控制體系。

關鍵詞：RCEP;自由貿易試驗區;西部;知識產權;海關

基金項目：重慶市研究生科研創新項目“中國（重慶）自由貿易試驗區知識產權海關執法體制優化研究”（CYS20348）。

[中圖分類號] F752.52/D923.4 [文章編號] 1673-0186（2021）011-0041-012

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.011.004

一、引言

習近平總書記在《全面加強知識產權保護工作 激發創新活力推動構建新發展格局》一文中提出，要深化知識產權保護工作體制機制改革、研究實行差別化的產業和區域知識產權政策[1]。2020年11月15日，東盟十國和中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭共同簽署了《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）。RCEP各成員國之間大幅減免關稅及提高通關便利化程度的承諾，將推動各國商貿往來更為頻繁。為了實現追求貿易便利化的首要目標，加之考慮到東盟國家的經濟發展水平，RCEP并沒有要求成員國采取高于《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPs）標準的知識產權邊境措施。因此可以預見，RCEP可能使侵犯知識產權的貨物在各成員國之間更加自由地流通，為各國知識產權海關執法帶來更大壓力。其中，我國西部自貿試驗區面臨的知識產權海關執法壓力更為緊迫。因為東盟部分國家國內法律并未禁止侵犯知識產權的貨物出口，而我國西部自貿試驗區作為我國與東盟國家地理位置最接近、貿易互動最緊密的通商口岸，可能會成為多數知識產權侵權貨物的通關地和過境地。但是，在我國西部設立的自貿試驗區成立時間尚短，在知識產權海關執法體制的改革上也處于初級階段，在操作層面仍然適用普通的知識產權海關執法機制，因而在執法實踐中存在執法范圍不夠清晰、執法程序不夠完善、執法協作不足等問題，無法滿足RCEP背景下需要兼顧貿易便利化與高標準知識產權保護水平的需求。因此，本文將對RCEP背景下我國西部自貿試驗區知識產權海關執法面臨的問題進行剖析，并提出相應解決方案，為我國西部自貿試驗區充分發揮制度改革試驗田的功能、推動未來達成更高質量的區域貿易協定[2]、探索在更為開放的自貿協定下我國知識產權海關執法體制改革方向以及提升我國在國際貿易規則制定中的話語權[3]提供理論支撐。

二、RCEP為我國西部自貿試驗區知識產權海關保護帶來的挑戰

目前我國總共在西部地區設立了五個自貿試驗區，分別位于陜西、重慶、四川、廣西、云南。西部自貿區所在省市與東盟國家在地理位置上更為接近，其中廣西、云南均與東盟國家邊境接壤，而重慶、四川和陜西則是我國西部地區“一帶一路”倡議實施的重要戰略支點，與東盟國家同樣具有緊密聯系。RCEP正式實施之后，西部自貿試驗區既面臨著提升通關便利化程度的改革壓力，又面臨著與東盟國家貿易往來更頻繁之后的知識產權海關執法壓力。這對我國西部自貿試驗區而言，無疑是一場全新且嚴峻的考驗。

（一）進出口貨物侵犯知識產權風險增加

對進出口貨物進行知識產權海關執法的法理依據，是在邊境處一次性阻止侵權貨物流入市場，否則貨物將會被分銷至銷售地市場中，既增加了知識產權保護成本和難度，也將導致權利人利益受到無法挽回的損失。因此，知識產權海關執法在國際貿易規則和國家知識產權保護體系中具有重要地位，嚴格的知識產權海關執法是保護知識產權權利人利益的關鍵一環。

但RCEP在知識產權海關執法上采取了與TRIPs相同的標準，即成員國有義務對涉嫌侵犯商標權或著作權的進口商品采取中止放行的邊境措施，但對于出口貨物并無此義務①。該標準顯著低于TRIPs后的一系列區域性自由貿易協定，例如歐盟與加拿大之間的綜合性經濟貿易協議（CETA）中規定了海關應當對出口貨物進行知識產權執法②，《美國-墨西哥-加拿大協定》（USMCA）中除規定貨物的知識產權海關保護之外，甚至規定了海關有權對過境貨物實施知識產權執法③。在東盟十國中，如緬甸④、文萊⑤等國家僅對涉嫌知識產權侵權的進口貨物進行海關執法，在RCEP并未要求成員國對出口環節進行知識產權執法的情況下，將可能導致部分東盟國家內生產制造的侵權貨物未經本國海關攔阻而得以出口。綜合考慮到運輸距離和通關便利程度、貿易壁壘限制，上述侵權貨物將更有可能運抵我國西部自貿試驗區并試圖進入我國市場，使進口貨物的知識產權侵權風險提高。

根據商務部在第17屆中國-東盟博覽會上發布的數據，2020年1月至8月，我國與東盟之間的貿易總額達到4 165.5億美元，互相成為第一大貿易伙伴。同時，我國在RCEP中承諾對大多數的東盟原產地貨物給予至少90%的關稅減免優惠，而東盟國家也大都承諾給予我國原產地貨物基本相同的關稅優惠，這將使雙方貿易緊密程度更上層樓，新業態的貿易往來也將更為頻繁，但同時也會加劇新樣態的知識產權侵權風險。例如，關稅優惠以及通關便利化將使我國與東盟地區的跨境電商貿易更加暢通無阻。但是，跨境電商具有匿名化、及時性、品類多、小單化、高頻次等特性，容易成為海關監管的漏網之魚[4]。在自貿試驗區采取“一線放開”監管措施的情況下，更容易成為侵權者利用跨境電商逃避知識產權海關執法的理想地。我國電商巨頭阿里巴巴的統計也顯示，近年來我國市場內的跨境電商渠道假貨主要是從東南亞國家流入[5]。因此，在受到關稅優惠和通關便利刺激的情況下，我國與東盟國家的跨境電商貨物將會更多地以我國西部自貿試驗區為口岸進出我國國境，使知識產權侵權風險進一步提高。而目前的海關監管措施尚不能有效解決跨境電商貨物侵犯知識產權的問題，在跨境電商貿易受到RCEP激勵的情況下，西部自貿試驗區海關將面臨更大的知識產權執法壓力。

（二）過境貨物侵犯知識產權風險增加

經濟合作與發展組織（OECD）[6]以及國際商會（ICC）[7]都曾發布報告指出自由貿易園區（Free Trade Zone，在我國為自由貿易試驗區和自由貿易港）內存在嚴重的知識產權侵權現象，各種侵權貨物借助自由貿易園區的寬松化監管模式逃避執法，從而在世界各地流通。盡管過境侵權貨物可能并不會給我國境內的知識產權權利人帶來直接的利益損失，但是擾亂了正常的市場秩序，不利于經濟增長[8]。我國《海關法》中規定的過境貨物是狹義的概念，即由境外啟運、通過中國境內陸路運輸繼續運往境外的貨物①。但國際上通常采用廣義的概念，即貨物從始發地運輸至目的地的行程中包含了經過第三國的部分，則稱為過境貨物（goods in transit）②，相應的第三國稱為過境國，而該種運輸方式稱為過境運輸。為表述方便，本文亦采用廣義的概念。

我國西部自貿試驗區位于西部陸海新通道沿線，是該通道上重要的交通樞紐和集運中心。東盟國家的貨物進出口在很大程度上依賴于陸海新通道，因此我國西部自貿試驗區是東盟國家貨物進出口的主要過境地之一。RCEP正式生效后，將會有更多的貨物通過陸海新通道到達世界各國，而我國西部自貿試驗區將成為這些貨物的過境地。上述貨物除直接過境之外，還可能在自貿區內暫留或者經過加工后再運往目的地，而這將使侵權者更容易借助自貿試驗區實施更換商標、組裝產品等行為，可能使更多的侵權貨物借助自貿試驗區流向世界各地。如果我國西部自由貿易試驗區重蹈部分其他國家自貿園區的覆轍，成為假冒貨物的天堂，那將會對我國所建立的重視知識產權保護的國際形象造成影響。RCEP雖然沒有要求成員國對過境貨物進行知識產權執法，但也沒有禁止成員國采取措施。因此，如何應對過境貨物侵犯知識產權的問題，是RCEP背景下我國西部自貿試驗區建設面臨的重大議題之一。

（三）貿易便利化的要求進一步提高

在RCEP正式實施后，知識產權侵權風險的提升是西部自貿試驗區知識產權海關執法的壓力來源之一，更高的貿易便利化要求也成為給自貿試驗區知識產權海關執法制度帶來改革壓力的重要因素。追求貿易便利化是RCEP的主要目標之一，在此背景下，我國西部自貿試驗區知識產權海關保護制度必須作出相應改變，向著高效執法與準確執法的方向發展。

從RCEP第一章第三條規定的協議目標來看，RCEP的主要愿景是取消成員國之間的貿易壁壘，實現貿易的便利化與自由化，促進區域經濟發展。同時，在RCEP的序言部分也指出，該協議的各項措施需要顧及成員國之間發展水平的不均衡。知識產權海關執法的內容包括對涉嫌侵權的貨物予以檢查、暫緩放行、扣押等行為，即使最終認定涉案貨物不構成侵權，也會造成收發貨人時間被延誤，從而蒙受損失。因此，西部自貿試驗區一方面亟須加強知識產權海關執法的準確性，確保守法經營者不受到錯誤打擊;另一方面，西部自貿試驗區亟須提高知識產權海關執法的效率，縮短執法周期，即使出現錯誤執法，也能夠盡量減少收發貨人受到的損失。

三、RCEP框架下我國西部自貿試驗區知識產權海關執法體制存在的問題

RCEP將為我國西部自貿試驗區帶來更多提升國際影響力和經濟輻射能力的機遇，但前提是西部自貿試驗區能夠處理好知識產權風險增加與貿易便利化要求提高之間的矛盾，因此完善合理的知識產權海關執法體制尤為重要。但縱觀我國西部自貿試驗區的知識產權海關執法體制，其在執法范圍、執法程序和執法協作方面均存在一定問題，將造成知識產權海關執法疏漏或有礙于貿易便利化。

（一）執法范圍無法滿足現實需要

我國西部自貿試驗區作為與東盟以及其他“一帶一路”沿線國家的重要通商口岸，面臨著嚴峻的知識產權執法挑戰，而合理的執法范圍有助于明確西部自貿試驗區知識產權海關執法的邊界，對于當地海關開展高效、準確的知識產權執法工作具有重要意義。合理的知識產權海關執法范圍包含兩個層面的含義，一是執法范圍清晰，二是執法范圍合理。但是，根據當前我國知識產權海關執法有關法律的規定以及自由貿易試驗區本身的特殊性，可以發現西部自貿區知識產權海關執法范圍仍然存在著對象不夠明確以及執法范圍過小的問題。

1.執法范圍不夠明確

西部自貿試驗區知識產權海關執法范圍不明確問題的根源在于《海關法》第44條與《知識產權海關保護條例》第2條的沖突。其中，《海關法》第44條規定我國知識產權海關執法的范圍是“進出境貨物”，但在《知識產權海關保護條例》中卻將知識產權海關執法的范圍規定為“進出口貨物”。雖然字面上兩者僅有一字之差，但在法律意義上卻存在天壤之別：根據《海關法》第三章的內容，“進出境貨物”的概念等同于“海關監管貨物”[9]4-5，包括“進出口貨物，過境、轉運、通運貨物，特定減免稅貨物，以及暫時進出口貨物、保稅貨物和其他尚未辦結海關手續的進出境貨物”;而“進出口貨物”則指“自進境起到辦結海關手續止”的進口貨物和“自向海關申報起到出境止”的出口貨物。可見，總體而言《海關法》中規定的知識產權海關執法范圍相比《知識產權海關保護條例》中的范圍更寬，兩者存在立法沖突。雖然在理論上可以通過上位法優于下位法的原理確定在發生沖突時應當適用的法律，但是《海關法》的規定過于籠統，導致自貿試驗區海關欲對非進出口的海關監管貨物執法時缺乏明確的法律依據[10]，甚至有學者認為該條規定所采用的術語“進出境貨物”不具有法律意義[9]5。

除了法律規定的缺漏所致，自貿試驗區知識產權海關執法范圍模糊也是知識產權制度發展過程中未解決問題之產物。長期以來，關于商標平行進口、定牌加工的案件在我國學術界、司法界都尚無定論，立法者也沒有作出回應。因此，自貿試驗區海關在遇到此類案件時將難以決定是否采取扣留措施，即使扣留了相關貨物，也難以進行認定、調查。而自貿試驗區作為綜合保稅區，在區內能夠進行商品展銷、制造、拆裝、改裝、加標簽等各類活動。在RCEP正式實施后，西部自貿試驗區內上述活動將更為頻繁，會給當地海關的知識產權執法活動帶來更大挑戰。因此，對涉及商標平行進口、定牌加工等爭議問題作出立法回應以明確執法范圍，是加強RCEP背景下西部自貿試驗區知識產權海關執法能力建設的重要一環。

首先，西部自貿試驗區海關應當建立企業知識產權信用等級評價機制，對出入區收發貨人、生產制造商的知識產權信用情況進行評估。其次，根據信用評估狀況，西部自貿試驗區海關可以對不同等級的企業采取不同的監管措施。對于知識產權信用狀況較差的企業，海關應當要求其在貨物進出關口之前一段時間內申報知識產權狀況，并且在貨物抵達關口時進行查驗;而對沒有不良信用記錄的企業，則按照現行法律的規定，在海關發現具有侵犯備案知識產權可能或者經權利人申請后要求其申報知識產權狀況。再次，除了根據收發貨人的信用狀況進行監控之外，西部自貿試驗區海關還需要根據貨物類別、起運國及運抵國知識產權保護狀況、過境地知識產權保護狀況、貨物運輸過程中的被執法記錄和通關過程等信息評估不同批次貨物的知識產權侵權風險。最后，要實現上述分級分類監控機制，需要西部自貿試驗區海關盡快推進大數據技術、區塊鏈技術等在知識產權風險監控方面的應用。

3.建立針對知識產權侵權風險的協同布控體系

加強知識產權海關執法的協同性也是西部自貿試驗區知識產權海關執法體制優化的重要一環。首先，自貿試驗區海關的執法區域僅限于海關監管區域，但自貿區除了海關監管區之外，還包括非海關監管區，因此需要區內其他各部門的協助。其次，海關備案知識產權不能囊括所有知識產權，海關除了審查貨物是否侵犯備案知識產權之外，還需要根據權利人的申請才能實現知識產權的全面保護。最后，西部自貿試驗區海關要高效、準確地發現知識產權侵權貨物的信息，提前發現風險，需要與境內其他海關以及境外海關加強執法協作。但是，在西部自貿試驗區，區內其他執法部門的知識產權執法權力相對分散，與知識產權權利人的合作也僅限于激勵權利人向海關備案知識產權，不同海關之間所掌握的知識產權信息相互孤立等現狀仍然存在，對知識產權侵權風險協同布控體系的建立造成了阻礙。

因此，為了構建知識產權侵權風險協同布控體系，西部自貿試驗區需要作出以下改革措施：

第一，進一步深化自貿區內的行政執法管理體制改革，首先需要加強各片區在知識產權執法方面的協同合作，隨后逐漸探索成立統一的區內知識產權執法隊伍。具體而言，可以先行借鑒陜西自貿試驗區的做法，通過指導意見等文件建立成熟的知識產權執法協調機制，對區內知識產權行政管理部門與海關之間的執法協作進行詳細規定。待協調機制成熟后，可以借鑒上海自貿試驗區的經驗，逐步推進在自貿試驗區內建立統一的知識產權局，構建集中統一的市場監管執法體系，方便與試驗區海關展開更為高效的執法協作。第二，西部自貿試驗區海關需要完善信息發布和共享機制。具體而言，海關在收到知識產權信用級別較低的收發貨人提前申報的知識產權狀況后，應當向社會公眾公布，而當知識產權權利人在向海關申請扣留涉嫌侵權的貨物時便不再需要提供貨物通關口岸、時間等信息，而可以集中精力準備侵權嫌疑貨物侵犯知識產權的證明文件，從而提高海關認定侵權狀況的準確性和效率，這既有利于充分保護知識產權，又有利于快速處理知識產權侵權糾紛。第三，自貿試驗區海關應當加強與“一帶一路”沿線國家，尤其是東盟國家之間在通關、過境貨物知識產權信息上的共享。具體而言，需要各國海關加強備案知識產權信息共享、過境貨物知識產權狀況信息共享、個案信息共享，實現過境貨物知識產權狀況的接力式監控，并積極開展知識產權聯合執法行動。

（二）完善海關執法階段的知識產權侵權糾紛快速化解機制

上述措施主要針對知識產權侵權風險的有效識別和防范，但是當知識產權海關執法程序啟動之后，仍然需要西部自貿試驗區海關具備快速解決侵權問題的能力，才能在加強知識產權保護的同時兼顧貿易便利化。

1.擴大知識產權海關執法反擔保制度的適用范圍

在現有的知識產權海關執法程序中，反擔保制度是有利于糾紛快速化解以及減輕執法錯誤對貿易便利化影響程度的重要制度。但是，當前反擔保制度僅限于專利侵權案件中，發揮的作用有限。因此，西部自貿試驗區海關可以探索將反擔保制度擴張至商標權領域。因為商標近似的判斷以及大量平行進口和定牌加工的案件處理同樣具有難度，海關要在短時間內作出認定也比較困難，而將反擔保制度運用在商標權領域，收發貨人就能夠通過提供擔保得以及時向市場投入商品，減小因錯誤執法或權利人故意刁難而受到的損失;對于權利人而言，也有收發貨人提供的擔保作為權利被侵犯時可以獲得的賠償。因此，將反擔保制度擴張至商標權領域有利于自貿試驗區協調知識產權海關保護與貿易便利化之間的沖突。然而，隨著反擔保制度適用情況的擴張，西部自貿試驗區還需要在擔保金額認定、擔保方式增加等方面做出相應調整，以確保反擔保制度的有效運行。

2.優化知識產權海關執法過程中的信息披露制度

海關在知識產權執法過程中及時向權利人披露案件相關信息有利于權利人更好地配合海關認定有關貨物侵權情況。歐盟608/2013（EU）號條例就作出規定：海關在扣留貨物后，就應當將貨物的數量、性質、圖像、原產地、來源地、目的地、收發貨人名稱等告知權利人，還應當給予權利人檢查被扣留貨物的機會，并應權利人請求提供被扣留貨物的樣本。對此，我國西部自貿試驗區海關可以借鑒歐盟的規定，在知識產權執法過程中向權利人提供有利于快速認定貨物侵權狀況的信息。同時，西部自貿試驗區海關還應當建立案件信息傳遞的電子管理系統，通過電子管理系統向權利人快速傳達有關信息，并接收權利人提交的各類證據和申請，從而留給權利人更多應對時間，提高知識產權海關執法的效率。

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Analysis on Customs Enforcement of Intellectual Property Rights in Western Free Trade Zone under the Framework of RCEP

He Peiyu? ?Li Yuanxin

（Chongqing Intellectual Property School， Chongqing University of Technology， Chongqing 400054）

Abstract： The Regional Comprehensive Economic Partnership（RCEP） has brought challenges as well as opportunities to China's West Pilot Free Trade Zone， among which one of the most serious tests is the strict protection of intellectual property rights in the premise of ensuring trade facilitation.However， the existing IPR customs enforcement system in the China's West Pilot Free Trade Zone has some problems， such as unclear and incomplete enforcement scope， simplified enforcement procedures and immature enforcement coordination， which are not conducive to IPR protection or trade facilitation.In this regard， the China's West Pilot Free Trade Zone should shift the focus of intellectual property customs enforcement from inspection to risk analysis and control， and establish an intellectual property infringement risk control system with comprehensive prevention and control， hierarchical and classified monitoring， and collaborative control.

Key Word： RCEP; free trade zone; western China; intellectual property; customs

（責任編輯：易曉艷）