政策工具視角下我國優化營商環境高質量發展研究

馬冉 馬帥

摘 要：把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，是以習近平同志為核心的黨中央統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，與時俱進提升我國經濟發展水平、塑造我國國際經濟合作和競爭新優勢作出的重大戰略判斷和戰略抉擇。黨的十八大以來，國務院聚焦企業關切，為推動營商環境政策落實，更好地服務市場主體，相繼出臺了多項優化營商環境文件。文章總結了我國營商環境優化發展的實踐歷程，基于政策工具視角與內容分析法，借助NVivo 12軟件對我國31省（自治區、直轄市）相繼出臺的優化營商環境條例進行編碼分析，并歸納總結試點城市營商環境建設成效，最后提出進一步優化營商環境的政策建議。

關鍵詞：公共政策;營商環境;高質量發展;Nvivo 12

基金項目：中國社會科學評價研究院創新工程資助課題“高質量發展綜合評價研究”（casses202001）。

[中圖分類號] F723 [文章編號] 1673-0186（2021）011-0106-013

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.011.009

優化營商環境是把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的基礎性工作之一，這對于推動我國經濟社會高質量發展具有十分重要的指導意義。提供良好的營商環境保障是政府幫助企業擴大業務、增加企業利潤的最佳選擇。從經濟發展的視角看，政府之所以實施競爭政策、建立公平競爭的市場機制，一個基本的共識在于公平競爭是優化資源配置、激勵創新、促進產業發展、增進社會福利的最為重要的前提[1]。國務院2019年10月22日頒布了《優化營商環境條例》（以下簡稱條例），《條例》進一步推動建立全國統一的營商環境評價指標、評價體系和評價標準。因此，良好的營商環境已成為現代創新經濟發展的必由之路，只有商業環境的不斷改善，企業才能使自己的社會服務職能更充分地發揮出來，才能協助社會解決紛繁復雜的各類經濟問題。

一、我國營商環境優化發展的實踐概述

深化黨和國家機構改革，是建設現代化經濟體系，推動高質量發展這一時代命題的題中應有之義。營商環境是一項涉及經濟、社會和對外開放等眾多領域的系統改革工程，體制機制改革是營商環境改革的核心組成部分。中國特色社會主義進入新時代，我們必須著力解決營商環境建設在國家職能機構體系中的障礙和弊端，從政府管理的角度來看，優化營商環境也是國家治理體系和治理能力現代化的集中體現。

（一）中央高度重視優化營商環境

黨的十八大以來，從“風清氣正的商業環境”到“溫馨的就業創業環境”，從“寬松有序的投資環境”到“有利的國際貿易環境”，習近平總書記陸續發表了“營商環境是企業生存發展的土壤”“打造便捷高效、公平競爭、穩定透明的營商環境”“率先形成法治化、國際化、便利化的營商環境”等系列重要論述[2]。李克強總理在政府工作報告中多次提到營商環境，先后發表了“營造國際化法治化便利化營商環境”“必須進一步放寬準入”“中國開放的大門會越開越大，必將繼續成為最富吸引力的外商投資目的地”等重要論述[3]。這體現出中央領導人對優化營商環境的高度重視，也為當前和今后一段時間我國營商環境營造提供了重要指導。2017年7月17日，中央財經領導小組第十六次會議重點研究改善投資和市場環境，推動資源合理配置，促進市場化改革等問題。

國務院聚焦企業關切，為推動營商環境政策落實，更好地服務市場主體，相繼出臺了多項優化營商環境文件。如在國內貿易流通、跨境貿易便利化等方面，總結了部分地方優化營商環境典型做法，復制推廣借鑒工作。同時，圍繞推進納稅繳費便利化、推動和保障管理人在破產程序中依法履職方面出臺相關文件。政策體系由宏觀到微觀，由局部到整體，由淺入深，由表及里，全方位指導我國營商環境建設。

（二）我國營商環境試點城市成效顯著

2021年9月8日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，部署在部分城市開展營商環境創新試點，支持地方深化改革先行先試，并選擇北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳6個城市開展營商環境創新試點[4]。一方面因為這6個城市較為發達，市場主體集中;另一方面這6個城市的營商環境建設總體上走在全國前列，因此把它們作為試點城市能起到較好的示范帶動效應。

在協同發展上，北京立足本市實際，圍繞京津冀協同發展，提出協同推進優化營商環境工作。上海加強與長江三角洲區域相關省、市的交流合作，推動建立統一的市場準入和監管規則，提升長江三角洲區域整體營商環境水平。重慶構建了兩江新區，將充分發揮國家級新區、重慶自貿試驗區、中新示范項目“三區”疊加的開放型政策優勢，降低企業發展的制度成本，同時充分發揮內陸開放平臺和通道優勢，為企業提供全要素的保障。

在制度創新方面，北京在營商環境建設中進行了五大制度創新，即審批制度、監管制度、政務服務制度、數據共享和業務協同制度、政策保障制度。重慶落實審查制度及信用審批制度，推動川渝地區誠信記錄共享共用，建立重點領域跨區域聯合獎懲機制等。

在對知識產權的保護上，北京構建了知識產權保護平臺以及有關案件行政處理的快速通道，完善了各機關之間的案件移送和線索通報制度。杭州構建了知識產權糾紛多元化解機制，成立浙江（杭州）知識產權訴調中心和中國（杭州）知識產權國際商事調解云平臺，成為全國首批中小企業知識產權戰略推進試點城市和國家知識產權運營服務體系建設重點城市。

在數字化技術應用中，上海在全國率先實現電子營業執照和電子印章同步發放，通過串聯電子執照、電子印章、實體印章系統，打通企業登記和印章制作數據，這在全國率先走出了一條簡化開辦企業環節、降低企業成本的上海模式，為“無紙化”創業和經營開啟了無限可能。重慶積極深化商事制度改革，開辦企業實現線上“一網通辦”、線下“一窗綜辦”，材料一次提交，全流程“一日辦結”。杭州在全國首創“親清在線”平臺，該平臺通過數據共享改造業務流程，實現端對端“瞬間兌付”，推動政策資金直達地方、直達基層、直達民生。

在優化稅務服務、減輕企業負擔方面，杭州通過率先應用“稅小蜜”智能咨詢服務、推廣“非接觸式”辦稅模式等系列舉措優化企業辦稅服務，全面確保減稅降費政策紅利直達市場主體。深圳推動簡單管理審批事項集中辦、“無紙化”辦理事項擴圍至上百項等系列升級舉措，持續且高質量優化納稅人核心體驗指標。廣州國稅部門提供定制服務和“貼近式”政策輔導，通過加大“即時辦結、限時辦結”事項力度，開放“線上申請、線下領取”便捷方式和采取及時審批、優先退稅政策等措施。

在破解中小微企業融資難擔保難方面，杭州出臺系列金融扶持政策，深化政銀企合作，首創“政策性信保+銀行授信+政策風險擔保”模式，持續加大對中小微企業金融支持力度。重慶市通過完善多層次資本市場對接降低企業融資成本，同時探索推行惠企政策“免申即享”，簡化申報手續、減少申報環節。

綜上，這6個試點城市充分發揮各自優勢，走出了一條符合地方實際的高質量發展之路，也為我國其他城市營商環境建設提供了有利遵循。從實際出發，及時總結地方的創新做法和鮮活經驗，是繼續深入推進放管服改革、有效服務市場主體、打造一流營商環境的有效路徑[5]。

二、我國各省（自治區、直轄市）優化營商環境政策文本分析

政策文獻同時具備基本結構要素[6]。政策工具是組成政策體系的元素，是由政府所掌握的、可以運用的達成政策目標的手段和措施[7]。根據政策文件內容，本文采用了羅斯維爾和澤格維爾德的“供給型—環境型—需求型”政策工具分類法[8]，對我國各省（自治區、直轄市）優化營商環境條例進行分析。供給型政策工具是指政府通過各種方式的支持，推動營商環境建設的深度和廣度，通常包括公共服務、基礎設施、技術支持、人才支持、資金投入和組織領導支持。環境型政策工具是指政府為企業提供良性發展而營造的有利政策環境，通常包括法律法規、策略性措施、金融支持、目標規劃及輿論宣傳等。需求型政策工具是指充分調動社會各方力量參與企業發展，改善營商環境，通常包括服務外包、貿易管制、政府采購、消費端補貼、鼓勵激勵、試點示范等。

（一）數據來源

本文數據主要來源于各省（自治區、直轄市）人民政府網站。分別在各省（自治區、直轄市）人民政府門戶網站以“優化營商環境”為關鍵詞進行搜索，原則是選取2019年10月22日之后最新發布的最具代表性的文件，即根據國務院出臺的《優化營商環境條例》而擬定的文件，最終篩選出31份政策文本。

（二）研究方法與步驟

本研究將扎根理論①與內容分析法②相結合，構建規劃本文分析框架。扎根理論特別強調從資料中提升理論，認為只有通過對資料的深入分析，才能逐步形成理論框架。該框架一定要可以追溯到其產生的原始資料，一定要有經驗事實作為依據[9]。扎根理論不受時間、地點和人物的限制。就研究成果的可推廣性來說，扎根理論既可以是本地的和實質的，又可以是延伸的和形式的理論成果[10]。

扎根理論的操作程序依次可概括為：從材料中提煉概念、對資料與概念多次比較、建立概念關系、對資料系統性編碼、構建理論。首先將31個省（自治區、直轄市）的優化營商環境條例文本導入軟件。其次，經過認真閱覽這30個文件文本，把具體的條例逐漸概括為小標題，再對可以合并的標題予以整合，最終上升到政策工具層面。再次，通過NVivo 12編碼功能對31個省（自治區、直轄市）的優化營商環境條例文本進行編碼[11]。最后根據需要運用軟件功能進行分析，如運用文本搜索查詢、編碼、詞頻分析等功能分析各省份制定優化營商環境條例的情況，最終得出研究結論和建議。

1.關鍵詞分析

用NVivo 12軟件對30篇條例文件進行詞頻統計，并對其中的無關詞語如一些無實質作用的動詞例如加強、實施、推動等建立停用詞表，最后生成詞云圖如圖1所示，詞云圖中的字號大小表示的是該詞或短語在規劃文本中出現的頻數，字號越大表示該詞或短語在文本中出現的頻次越多，反之亦然。

由圖1可知，頻率由高到低排序的前十位詞匯有：服務、市場、主體、企業、行政、環境、政務、監管、依法、機制。其中詞頻最高的是“服務”，主要是由于我國各省（自治區、直轄市）優化營商環境條例注重以各項政策工具營造產業發展的良好環境。其次是“市場”和“主體”，一方面，市場主體在各個文件中都是連續出現的，另一方面，政府提供的各項服務都是圍繞市場主體進行的。因為我國在不斷推行放管服改革的過程中已經不直接參與資源配置，把權力交給了市場，因此都是從市場主體利益出發，即堅持市場化原則。畢竟營商環境優不優，市場主體最有發言權[12]。再次是“環境”一詞，“環境”一詞由于是各省文件的主題詞因此會占有一定數量，同時在更具體的措施中也會緊扣“環境”這個主題，因此詞頻有所提高，接下來的“監管、依法、機制”等強調了條例施行中的保障作用。由此可見，政府優化營商環境，就是要運用各種機制為各類企業等市場主體提供有益于其發展的因素和條件[13]。

2.政策工具分析

政策工具是一項政策中政策主體為實現預期目標而采取的手段，也是政策目標與政策應用環境間的橋梁，是政策制定者將產業發展的目標及理念轉變為現實的途徑，通過對政策工具的分析可以發現政府在實現特定目標時所采取手段或路徑的偏好[14]。政策工具的類型多樣，應用最廣泛的是按照工具對產業發展產生影響力角度的不同分為供給型、需求型、環境型三個大類。研讀政策文件后劃分出的最終政策工具分類如表2所示。

（三）研究發現

經過編碼分析后得出各省政策工具數量，具體如表3所示。

由表3可知，全國31個省（自治區、直轄市）《優化營商環境條例》中共有1169個政策工具，其中供給型政策工具有439個，占比約38%;環境型政策工具有559個，占比約47%;需求型政策工具有171個，占比約15%。目前我國主要依靠環境型政策工具推動營商環境建設。基于對政策文本的量化分析以及對政策工具的編碼解讀，可以看到各類政策工具比例結構不夠均衡，三類政策工具所占比重如圖2所示。

1.供給型政策工具作用顯著

良好的營商環境建設的推進工作主要需政府部門自上而下推動，包括財政支持、機構支持、基礎設施、科技支持、人才支持、人員培訓、融資支持、信息支持等。根據數據統計發現，各省（自治區、直轄市）在營商環境建設的過程中，供給型政策工具使用數量占比接近38%，貫穿于各省（自治區、直轄市）優化營商環境條例的方方面面。比如，科學技術發展成果使辦理業務的方式也在發生著變化，辦理流程縮減，申請材料簡潔，最多跑一次甚至一次也不用跑。不僅如此，為提高辦事效率，還有許多舉措如多規合一、多審合一、多證合一;辦事窗口也分門別類、多管齊下，有通辦窗口、主題窗口、專業窗口，為市場主體提供無差別服務和精準服務。

雖然各項供給型政策工具比例分配相對平均，但是人才支持和人員培訓同為供給型政策工具的相對弱項。實際上，這與對良好的營商環境的認識有很大關系，良好的營商環境的發展不僅需要政府的主導供給型力量，也需要其他主體的廣泛參與。在社會活動中，人的作用是非常重要的，人才更是稀有資源，在后期營商環境建設中要加強對人才的重視[15]。

2.環境型政策工具支持力度最大

環境型政策工具在良好的營商環境建設中，主要通過規范辦事程序、法規管制、監管措施、救助措施、簡化審批程序、稅收優惠、知識產權保障、制度建設和組織保障等體現，對良好的營商環境建設產生直接或間接的規范性影響。根據數據統計發現，各省（自治區、直轄市）在營商環境建設的過程中，環境型政策工具使用數量占比接近50%。首先，某些政策工具如制度、監管等非常多，但這些制度能不能全部實行，能不能切實起到保障作用，監管能不能達到規范的效果等，這仍需要時間的檢驗。當然制度多也不是壞事，拋開執行情況看，起碼制度已形成體系，意味著營商環境建設已走上規范化道路。我們應該注意的是不要讓制度過于冗雜，讓制度束縛住手腳，任何一項簡單的辦事程序都要形成制度是不可取的[16]。

其次，救助措施作為“最后一道保護網”，只有很少幾個省（自治區、直轄市）在條例中出現，雖然在救助過程中會耗費大量人力物力財力，但是，要體現出一切為市場主體利益出發，就必須要有救助措施，通過不斷完善形成制度和機制，這樣才能使市場主體拋卻雜念，更加全心投入生產與經營中。

3.需求型政策工具相對匱乏

該部分政策工具主要由政府采購、推廣鼓勵、示范工程、對外貿易、招商引資等構成。由餅狀圖可知，在各種政策工具中，需求型政策工具缺位嚴重，所占比例僅有15%，對營商環境的拉動作用較小。為更精確地測出需求型政策工具在各省（自治區、直轄市）所占的比重，運用Nvivo 12軟件制作了各省（自治區、直轄市）各項政策工具的占比情況，如圖3所示。

由此可得：需求型政策工具不僅在政策工具總體的比重中較低，而且具體到各個省，需求型政策工具比重中仍然較少。只有一些少數沿海地區如浙江、福建、海南等需求型政策工具比重較大。鑒于放管服改革的實施及市場的主導地位，需求型政策工具也注定其很難成為主導性政策工具，但可以最大化地提高其在各個政策工具中的相對比重，畢竟需求拉動力是一個非常大的力量。不求政府面面俱到的保姆式服務，況且根據數據顯示各省（自治區、直轄市）已加大了政府采購的力度。因此，只需在繼續加大政府采購力度的同時，在推廣試點和服務外包等方面多下功夫即可。

三、政策建議

我國在營商環境建設方面缺少話語權，多年來一直跟隨世界銀行的標準進行營商環境探索。2021年9月16日，世界銀行發表聲明稱，將暫停發布2020年營商環境報告[17]，我們一直跟隨的“標桿”也已不再為我們提供方向。因此，要想實現經濟高質量發展，我國必須在營商環境的道路上自力更生，根據我國營商環境建設過程中遇到的問題采取針對性建議，并及時更新評價體系，積累適合我國自身發展特點的營商環境建設經驗。

（一）確保各項政策平衡發展

政策工具豐富完整，需求型政策工具缺乏。雖然涵蓋所有政策工具類型，但不同類型政策工具比例差異較大，仍需完善不同政策工具的比例結構，提高政策體系的科學性，補齊短板。多政策工具有機結合，優化各省（自治區、直轄市）營商環境條例體系。適度調整政策工具使用比例，重視需求型政策工具，強化市場主導作用。政策工具使用的配比沒有固定的要求，一切要以市場主體利益最大化為宗旨，政府需要摸著石頭過河，及時發現問題進而改正。根據本文研究發現，良好的營商環境政策中，以政府為主導的供給型政策工具使用過多，分別就科技創新發展、基礎設施建設等方面提出諸多實踐措施。但需求型政策工具比重低帶來的結果就是市場積極性不夠，這與放管服改革的大環境不相稱。雖然在各省（自治區、直轄市）的營商環境條例都在強調市場的作用，但是具體政策還會面臨很多阻礙。即使推出新型應用與產品并加入政府采購，但如果仍缺乏其他政策工具的強力拉動，需求型政策工具的有效性仍然發揮不出來。因此，適度調整政策工具比例，尤其是要擴大需求型政策工具的使用比例。

1.供給型政策工具方面

一是要重視人才在優化營商環境中的作用。各省（自治區、直轄市）要不斷加大人才方面的財政投入，積極推動發揮人才對優化營商環境的重要作用。通過增加人才專項經費的投入，為引進人才和人才工作開展提供強有力的經費保障。另外，采取人才津貼、科研補助、人才獎勵等多種形式，對關鍵領域和重點支持方向予以重點保障，優化發展平臺，充分保障各類人才在創業創新、產業轉型等方面發揮引領作用。同時要切實做好人才服務工作。堅持用事業聚集人才，積極支持為人才干事創業提供平臺，著力改善人才的工作和生活條件，充分發揮人才智力效應，提升發展競爭力。在各省（自治區、直轄市）《優化營商環境條例》中，許多省（自治區、直轄市）在文件中沒有提到人才這個重要的因素，有些省（自治區、直轄市）只有一處或兩處一筆帶過，這勢必對營商環境的優化不利。

二是要繼續加大財政投入。政府運用好財政資金的撬動作用，對為經濟發展做出突出貢獻的企業進行獎補，對具有示范帶動作用的項目加大財政支持[18]。持續加大財政資金獎補力度，切實加快資金支出進度，不斷調整優化支出結構，為持續優化營商環境提供有力支持。充分發揮財政資金引導帶動社會資本投入的作用，發揮財政資金使用效益，大幅減輕企業負擔，更大程度激發市場主體活力，增強發展內生動力。

三是做好相關人員的培訓。培訓是幫助企業家與時俱進，趕上時代潮流的必由之路，是增加企業內生動力的必要舉措。通過培訓學習，企業人員對本地營商環境建設工作會有更全面系統的了解。既有信心投入未來的生產經營活動，也會找到存在的問題并進行整改，為認真扎實做好營商環境工作奠定堅實基礎。市場主體辦事方便有效，就能合理控制制度成本，從而打造便利化的營商環境[19]。

2.需求型政策工具方面

一是要繼續加大政府采購。首先，堅持在法律允許的范圍內應采盡采，擴大采購范圍的廣度。其次，要完善監管和運行機制，提高采購的規范性、采購效率和采購質量。再次，充分利用互聯網技術，推進電子化政府采購。最后，要加強政府采購隊伍建設，定期進行考核培訓，從而達到政府采購常態化，讓政府采購成為需求型政策工具中的重要一極[20]。我國大部分地區的政府采購已非常到位，但仍有一定的提升空間。

二是深入推進招商引資。招商引資、擴大開放是加快經濟社會發展的重要手段，政府要在科學發展規劃的指導下，仔細研究招商引資規律，利用當地資源優勢并結合當地產業特點制定招商引資規劃，不斷擴大引資規模，切實把招商引資當成重點工作來抓，充分利用好國際國內兩種資源、兩個市場。在大力加強招商引資工作的基礎建設的同時，逐步實現招商引資工作常態化，努力規范招商引資行為，并切實做好促進服務工作。招商引資在各個地區都有很大的提升空間，也是需求型政策工具中少有的可以大幅提高的一個部分。

三是采取針對性措施推廣產品。國務院總理李克強于2021年9月8日主持召開國務院常務會議，部署在部分城市開展營商環境創新試點，支持地方深化改革先行先試、更大力度利企便民，以示范工程為依托，在重點領域先試先行，進一步加快新產品的推廣應用，積極構建具有地方特色優勢的產業體系。對高質量產品主要運用市場手段加以推廣，對處于技術初創期、市場培育期的產品要多途徑進行推廣應用。尤其是鼓勵國有投資項目和國有企業先試先用，為新材料產品的大規模推廣應用提供初始動力，從而拓展產品的市場空間。同時，產品生產企業要加強對產品的質量監管，強化售后服務，滿足市場對優質產品的需求。產品推廣措施在我國各省（自治區、直轄市）還稍顯薄弱，也是需求型政策工具中少有的可以大幅提高的一個部分。

3.環境型政策工具方面

一是保證各項制度落地，讓制度發揮實效。數據顯示，各省（自治區、直轄市）關于營商環境的制度措施非常多，體現在政務環境、市場環境、法治環境各方面。制度的生命力在于執行，有效執行才能將制度的保障作用發揮到最大化，否則再好的制度也會形同虛設。同時，建立制度執行考核獎懲機制。制度考核是檢驗制度執行的重要手段，要保證制度落實，必須把制度考核納入績效考核體系，建立制度執行考核獎懲機制，對制度執行好的單位和個人進行表彰獎勵，執行差的給予經濟處罰。同時，也要不斷進行制度改革，以期對營商環境優化提供更堅固保障。

二是建立并完善關于市場主體的救助方案。首先，要建立突發事件應對機制和應急管理體制。防患于未然是應對突發事件帶來損失的最好方法，不論什么突發災害，都是有預兆的，突發事件的演變一般也是需要過程的，只要措施得力、方法得當，就能減輕或消除突發事件引起的災難。因此，我們要對突發事件做好預防、監測、預警等工作。其次，如果災害已經發生，就必須要賦予政府必要的處置權力，充分發揮政府的主導作用，以有效整合各種資源，協調指揮各主體把傷害降到最低。突發事件往往具有強大的破壞力，應對突發事件不能光靠政府，也需要公民、法人和其他組織積極參與。因此，在災害已經發生的情況下，為確保市場主體的最大化利益，對因發生突發事件的（如自然災害、公共衛生事件）造成市場主體普遍性生產經營困難的，政府應當根據市場主體損失情況，制定救助、補償、安置等措施。

（二）關于加強營商環境建設還需注意的幾方面內容

1.進一步細分各省（自治區、直轄市）優化營商環境條例責任主體

縱覽各項文件，只有少數幾個省份在條例后邊注明了實施主體。由于每項條款會涉及多個內容，因此也會涉及不同的部門，這些部門會在業務上有重合的區域，為防止各部門之間相互推諉，踢皮球。因此要細化落實，直接明文規定出部門負責的事務，保證實施效率。同時，優化營商環境條例的有效實施離不開各部門之間的協調合作，需要統籌各部門資源以提升政策執行力，因為各省（自治區、直轄市）優化營商環境條例內容覆蓋各行各業，也具有一定復雜性，編碼時往往一項條款會在多個政策工具中出現便體現了這一點。因此，單一部門在執行綜合性政策時難以完全解決問題，應加強部門間的橫向合作，如財政、建設、司法、信息化等，充分調動和協調各部門資源，形成促進各省（自治區、直轄市）優化營商環境條例服務產業發展的合力。

2.在實踐中進一步完善政策體系

政策條例不是一成不變的，政策在實施過程中也會出現新的情況，遇到新的問題，需要我們因地制宜、趨利避害，充分發揮政策的作用。習近平總書記在內蒙古考察并指導開展“不忘初心、牢記使命”主題教育作講話時指出：“改善營商環境不是出幾條優惠政策、抓幾項便民措施那么簡單，關鍵要在準入、成本、稅費、融資、基礎設施、產業配套、產權保護、人力資源、公共服務、社會治理等方面綜合施策，激發企業和企業家創新創業激情。”[21]雖然我國各省優化營商環境條例覆蓋面廣，且力度越來越高，尤其是企業家對我們優化營商環境的評價較高[22]，但在瞬息萬變的市場環境下，若想不斷趕上時代潮流與發展脈絡，政策內容也要與時俱進，進一步橫向完善政策體系，而且也要進一步縱向深化政策建設，努力構建以政府投入和政策引領為導向，以企業和公眾參與為主體，能廣泛調動各界積極性的各省（自治區、直轄市）優化營商環境條例服務產業發展機制。

3.加強營商環境建設省際合作交流

應加強各省（自治區、直轄市）優化營商環境相關條例等方面的協調，如營商環境評價標準，強化相互關聯的政策之間的溝通和銜接，建立各有側重又相互關聯、相互補充的各省優化營商環境條例發展政策體系。在條例實施過程中，加強與其他省、自治區、直轄市交流合作，尤其是加強省內毗鄰地區交流合作，形成要素自由流動的統一開放市場，以良好的營商環境生態促進區域創業活躍度，持續優化區域整體營商環境[23]。如四川省優化營商環境條例中第一章第六條中指出了要在成渝地區雙城經濟圈建設國家戰略下，與重慶市協同推進以下優化營商環境工作：如共建區域發展功能平臺、政務服務標準統一、加強公共法律服務協作、執法協作及司法協作等。我國其他省份也要找到與其他省份的協作點，根據相關政策把合作效率最大化，形成營商環境協作帶，促進區域性良好營商環境的形成。

4.構建適合我國實際的營商環境評價體系

世界銀行關于營商環境的評價指標的缺陷已經很明顯。一是以對一個國家中幾個最大的商業城市的評估來推論一個國家的營商環境。這不僅使得評價樣本少，而且涵蓋的指標也不全面，說服力低。二是社會制度對營商環境有著重大影響，將資本主義制度框架下的評價指標用來評估我國的城市無法得出最有效的對策建議。因此，我們在全面優化中國特色營商環境的過程中要構建具有中國特色的營商環境評價體系。比如我們在評估時，不能簡單地將“少作為”的政府就簡單地評價為“好作為”的政府，對于打著“簡政放權”幌子的偷懶行為要堅決予以杜絕。同時，在中國特色營商環境評價指標的設計上要有理有據，要保障指標的全面性和科學性。評價隊伍的建設上要清正廉潔，堅持操守，不為任何利益所干擾，做最公正的“指揮棒”。

四、結語

習近平總書記對把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的重大意義、豐富內涵和實踐要求等進行了深刻闡述，明確了我國發展的歷史方位、現代化建設的指導原則、經濟現代化的路徑選擇，也為我國深化營商環境建設提供了理論指導。總體來看，目前我國各省優化營商環境條例體系的政策工具選擇傾向于供給型和環境型，但對于促進產業發展的需求型要素重視度不夠。因此在政策工具使用中尤其應加強政府采購、推廣試點、對外貿易等因素的拉動。只有平衡和豐富政策工具結構，各個政策工具所占比例達到相對穩定平衡，再加之符合我國實際的評價指標體系的指引，我國的營商環境之路將越走越寬廣。

參考文獻

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Research on high quality development of optimizing business environment in China from the perspective of policy tools

Ma Ran? ?Ma Shuai

（Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732）

Abstract：Grasping the new development stage， carrying out the new development concept and constructing the new development pattern are the strategic strategic decisions and strategic decisions made by the Central Committee of the CPC Central Committee with the core of general secretary Xi Jinping as the overall strategy for the great rejuvenation of the Chinese nation and the great changes in the world in the past century. Since the 18th CPC National Congress， the State Council has focused on the concerns of enterprises. In order to promote the implementation of business environment policies and better serve market players， a number of documents on optimizing business environment have been issued one after another. Based on the perspective of policy tools and content analysis method， with the help of nvivo12 software， this paper encodes and analyzes the regulations on optimizing the business environment successively issued in 31 provinces of China， summarizes the results of pilot cities， and finally puts forward policy suggestions on further optimizing the business environment.

Key Words： public policy; Business environment ;High quality development; Nvivo12

（責任編輯：丁忠兵）