創新和完善我國生活節水器具推廣的激勵政策

常紀文 武天琪 黎金玲

生活節水器具的推廣和使用對于節水型社會的建設具有重要意義。一些先行地區開展多元化宣傳，采取獎勵措施，推廣并引導單位和居戶廣泛使用節水器具；出臺激勵政策，促進節水器具的研發和推廣，取得了初步成效。同時也存在一些問題，如相關的立法欠缺，節水器具推廣的法制基礎薄弱；改水改廁等基礎設施建設和政策制定不足，節水器具的推廣缺乏應用條件；推廣力度不夠，節水器具的研發和推廣缺乏長效的資金投入機制；評價考核不足，示范推廣的效果難以保障。建議將自上而下的立法與自下而上的地方試點相結合；在鄉村改水改廁工作中統一推廣和使用節水器具；科學運用價格調節和財政支持機制，持續促進節水器具的研發和推廣；完善評價考核機制，逐步擴大節水器具推廣的區域，凝聚社會共識，形成全民節水的合力。

關鍵詞：節水器具 推廣 使用 改水改廁 評價考核

節水型龍頭、便器、淋浴器等生活節水器具的推廣和使用，對于節水型社會的建設具有重要意義。目前，我國節水器具推廣政策、立法和標準建設取得積極進展，先行地區已初見成效。為了分階段全面推廣節水器具的使用，有必要梳理現實問題，采取相應的政策創新和完善措施。

1 我國先行地區生活節水器具推廣使用的現狀

2019年，國家發改委、水利部聯合印發《國家節水行動方案》，進一步明確了我國節水型社會的建設路徑，明確了節水型社會建設的目標和重點。生活節水器具的使用是落實國家節水行動的重要舉措，一些先行地區因地制宜地開展了推廣活動。

一是開展多元化宣傳，大力推廣節水器具。為應對水資源短缺，深圳市近些年針對住宅和公共建筑綜合節水開展了節約用水宣傳和節水器具推廣活動，如拍攝節水專題宣傳片，對比介紹各種節水器具與傳統用水器具的工作原理和節水效果；以“全國城市節水宣傳周”“世界水日”“中國水周”等為契機，通過新聞媒體或在公共場所、公交運輸工具上布設節水器具公益廣告；策劃實施“節水器具宣傳進學校”“清源行動進社區”等大型活動，集中進行節水器具宣傳教育。上海市為了創建節水型小區，在樓門告示欄內張貼自查節水器具或幫助檢查的友情提醒，并發放一些節水器具。甘肅省慶陽市要求物業管理、產權單位分期分批制定非節水器具的更新改造計劃。這些舉措初步提升了節水器具的社會認可和支持度。

二是采取獎勵措施，引導單位和個人廣泛使用節水器具。為了鼓勵各單位和個人廣泛使用節水器具，2018年，《深圳市節約用水獎勵辦法》規定了節水獎勵標準：節水先進個人獎按照最高2000元/人給予獎勵；節水型居民小區獎按照最高50000元/個給予獎勵；節水型企業（單位）獎包括水量平衡測試獎勵和節水效益獎勵兩部分，后者按節水量確定，每噸節水量獎勵5元，最高獎勵為50萬元。2019年，廣州市水務局印發的《廣州市節約用水獎勵辦法（試行）》也開展了類似的獎勵，如對于節水先進單位，年用水量在1萬噸以下的獎勵10000元；年用水量在1萬噸以上的獎勵20000元。對于節水先進居戶，獎勵2000元。這些措施為節水器具的推廣奠定了良好的政策基礎。

三是出臺激勵政策，大力促進節水器具的研發和推廣。首先，建立節水器具名錄并給予財政補貼，支持居戶更換、使用節水器具。如2016年，北京市《關于全面推進節水型社會建設的意見》要求出臺高效節水型生活用水器具指導目錄，加大政府支持力度。目前，該市將坐便器、淋浴器兩類產品納入12類節能減排商品行列，按商品銷售價格的20%給予補貼，補貼涉及17家制造商的170個產品，單臺（個）最高補貼金額不超過800元。上海市自2002年開始，在老舊住宅小區為居民免費提供老式座便器水箱配件的節水改造，并從2013年開始為居民免費更換節水龍頭，將國家明令淘汰的螺旋式水龍頭更換成90度旋轉的陶瓷閥芯節水龍頭。其次，鼓勵節水技術的創新，如深圳市每年撥付財政內預算資金投入節水新技術、節水器具的研發、應用和推廣，明確節水技術隸屬資源環境類重點資助領域。深圳市節水辦每年組織節水新技術、節水器具示范項目申報和評選工作，對研究推廣節約用水技術、工藝、設備、器具等有突出貢獻的單位和個人給予獎勵，對確認為采用新技術、新工藝和新設備的示范項目給予資金補助。最后，政府優先采購節水產品。深圳市政府要求優先采購有利于節約能源、節約用水、節約用材和循環利用的產品和服務，優先采購示范企業和受表彰企業的產品和服務。

2 我國生活節水器具推廣激勵政策存在的問題

因為各地發展基礎和條件不同，財政支持力度和評價考核方法不一，生活節水器具推廣激勵政策的制定和實施也存在一些問題。

一是相關的立法欠缺，節水器具標準化推廣的法制基礎薄弱。在國家層面，目前已實施《節水型生活用水器具》《陶瓷片密封水嘴》《水嘴水效限定值及水效等級》《智能坐便器能效水效果限定值及等級》《淋浴器水效限定值及水效等級》《蹬便器水效限定值及水效等級》《小便器水效限定值及水效等級》等國家和行業節水器具標準。在地方層面，一些省份發布了地方標準，如北京市實施了《節水器具應用技術標準》，但是這些標準的實施發展基礎不足：首先，在國家立法方面，為了保障標準的有效，國家發改委、水利部于2019年印發《國家節水行動方案》，但國務院關于節約用水的專門行政法規尚未出臺。其次，在地方立法層面，一些地方探索制定了節約用水的地方法規、規章或行動方案等規范性文件，如深圳市發布了《深圳市節約用水條例》《深圳市創建節水型城市專項行動方案》，部分條款引導和鼓勵用水單位和居民用戶使用節水型工藝、設備、器具；2020年5月，甘肅省慶陽市政府辦公室印發《關于印發慶陽市節水器具推廣使用辦法的通知》，要求不得生產、銷售不符合節水標準的用水器具，限期淘汰公共建筑中不符合節水標準的水嘴、便器水箱等生活用水器具；鼓勵居民家庭選用節水器具；新改擴公用建筑和民用建筑應將節水器具與主體工程同時設計、同時施工、同時投運。但總的來看，上述立法或文件缺乏節水器具推廣使用和管理的系統性規定，可操作性不夠，不利于節水器具在全國各地的規范和長效推廣。

二是改水改廁等基礎設施建設和政策制定不足，節水器具的推廣缺乏應用條件。首先，在供水方面，如北京市房山區楊戶屯村無法依靠城鎮自來水廠集中供水，只能依靠本村的井水集中供水。但該村的自來水水質硬，為了喝到高品質的飲用水，農戶要么自行安裝家用凈水設施，要么到村統一設置的大型水凈化設施購買飲用水，價格為1.8元/桶。飲用水處理設施的購買和運行電費支出較大，增加了村民的經濟負擔，且水在凈化處理中存在較大損耗。其次，在排水方面，如北京市房山區周莊村大約2/3的居戶使用蹲廁，1/3的居戶使用馬桶，均采用反沖式沖水。相對之下，天津、河北邯鄲市等地農村試點的負壓式真空廁所更為節水。楊戶屯村每戶均有化糞池，抽糞車每兩個月抽取一次，存在空氣污染和安全隱患問題。目前該村計劃建設負壓式真空廁所，但設計和施工須考慮預防性措施，否則會造成真空系統堵塞，增加維修困難。最后，尚未納入城鎮集中統一供水范圍的一些村集體，如北京市房山區周莊村和楊戶屯村，有的尚未向村民收取水費和污水處理費，村民節水意識淡薄，購買節水器具的意愿明顯不足，結果是生活用水不僅未減少，反而逐年增加。

三是推廣力度不夠，節水器具的研發和推廣缺乏長效的資金投入機制。首先，當前市場銷售的節水器具價格普遍高于非節水器具，居民購買意愿不足。以節水便器銷售為例，2000～4999元的節水便器市場占有率為47.3%，5000～19999元的市場占有率為34.1%。調研發現，消費者選擇區間在1000元以下的占19.1%，1000～1999元的占28.6%，2000～2999元的占19.6%，可見消費者更加傾向于選擇價格便宜的普通便器。其次，節水器具的前期推廣依靠財政資金支持不具有可持續性。如北京市2016年《關于全面推進節水型社會建設的意見》，要求采取財政補貼方式，在老舊小區、農村地區大力推廣使用節水器具。目前，該市每年利用財政資金支持大約5萬套節水器具的換裝，難以滿足社會需求。房山區周莊村經濟相對富裕，盡管每年的土地收益約為80萬元，但該村還是難以拿出資金支持安裝電子水表和節水器具的推廣。對于其他經濟基礎相對薄弱的鄉鎮和村集體，更是心有余而力不足。因此，有必要探索長效的資金投入機制，減少對財政資金和集體經濟的依賴。

四是評價考核不足，示范推廣的效果難以保障。2018年，住建部和國家發改委印發《國家節水型城市申報與考核辦法》《國家節水型城市考核標準》，規定了申報城市的節水考核指標體系，包括節水器具的市場覆蓋率和公共建筑節水器具普及率兩個100%的考核指標。一些地方和單位還制定了節水考核方面的措施和辦法，如2016年北京市人民政府為了實施《關于全面推進節水型社會建設的意見》，配套發布了《節水型區創建考核評定辦法》，考核指標包括城鎮節水器具的普及率，普及率大于等于98%得滿分。但是節水型城市的申報是自愿的，考核也是針對自愿申報的區域開展，大多不涉及家庭節水器具的換裝率和鄉村的普及率，從全國來看，考核的覆蓋區域及考核覆蓋單位和家庭需不斷拓展。

3 創新和完善我國生活節水器推廣激勵政策的建議

為了在全國穩步推進節水型社會建設及其生活節水器具推廣活動，需要以上述問題為導向，參考一些地方的經驗建設，針對性地創新和完善推廣激勵政策。

一是將自上而下的立法與自下而上的地方試點相結合。首先，全方位開展節水宣傳和節水器具對比效果宣傳，充分發揮消費者在綠色消費中的能動性。其次，為了提升節約用水的立法地位，建議國務院盡快出臺《節約用水條例》或《節約用水管理條例》，系統地對城鄉節水器具的示范推廣分類作出規定，禁止銷售列入國家明令銷售的用水設備，市場銷售的節水器具必須符合標準，節水設施的建設須符合“三同時”的要求；各地方人民政府根據本地實際制定節水行動方案，按期實現城鄉節水器具安裝和換裝的目標。最后，建議住建部、國家發改委出臺《節水器具推廣使用辦法》，使節水器具標準的普遍施行具備條件和基礎，使節水器具的示范推廣具有法律效力。各地方特別是缺水地區可以出臺本地的節水器具推廣使用試點規范性文件，在地方試點具有一定的規模和基礎后，再在全國強制推廣。

二是結合鄉村改水改廁工作統一部署節水器具的推廣和使用。對于難以納入城鎮集中統一供水范圍的鄉村，建議統籌完善節水改造工程，打通取水-供水-用水-排水-水處理的管網體系，在系統工程中推進節水器具的使用。首先，推廣北京市房山區楊戶屯村2021年在村集中供水處安裝消毒處理設施的做法，一體化集中解決一般生活用水和飲用水供應的問題，既減少村集體的電費支出和村民的經濟負擔，也防止飲用水單獨處理的水資源浪費。其次，建議中央財政、地方財政、村集體和農戶分攤電子水表的安裝和更換費用，實行生活和農業生產用水電子計量裝備的全覆蓋與實時監控，實行城鄉生活用水梯級收費制度，為節水器具的普及奠定基礎。最后，在人口相對集中居住的缺水鄉村，建議參考天津市和邯鄲市的試點經驗，在運轉和維修安全可靠的前提下建設替代傳統污水管道的負壓式真空下水系統及替代反沖式馬桶、蹲便器的負壓式真空廁所。如有困難，可以考慮建設下水道系統和節水的反沖式馬桶或蹲便器。

三是科學運用價格調節、政府采購和財稅支持機制，持續地促進節水器具的研發和推廣。首先，制定在城鄉分階段推廣節水器具的行動方案，不斷攤薄節水器具的研發和推廣成本，逐步降低其市場銷售價格；在深入調研的基礎上，分析單位和居戶對節水器具的價格彈性系數，研究節水器具定價的合理區間，從銷售端進一步規范節水器具的價格調整機制。其次，不斷擴大節水器具名錄范圍，鼓勵金融機構加大對節水技術研發和示范推廣的信貸支持；探索政府先期投入與居民付費助力的資金投入模式，通過政府補貼降低購買成本，擴大銷售和使用范圍；修訂《環境保護、節能節水項目企業所得稅優惠目錄》《節能節水和環境保護專用設備企業所得稅優惠目錄》等文件，減輕企業的器具生產和銷售成本；將第三方節水服務納入財政獎補和稅收優惠范圍，實施企業所得稅“三免三減半”優惠政策；政府采購和財政資金支持的項目須優先采購節水器具。最后，充分調研，精準把握各類用水主體的價格敏感閾值，合理調整水價，倒逼單位和居戶購買、安裝或換裝節水器具。

四是完善評價考核機制，逐步擴大節水器具推廣的區域，提升推廣的效果。首先，建議國家今后制定全國節水行動方案時，明確各類地區節水器具銷售和使用的考核指標，分階段提高節水器具的使用率；以節水型區創建為契機構建城鄉節水考核體系，細化各縣區、街道鄉鎮、社區和居戶的節水責任，推行梯級收費等價格激勵和懲罰機制；針對企事業單位、高校等人員密集單位實施節水獎懲機制，引導全面安裝或換裝節水器具。其次，開展單位、社區和住戶節水評比，對節水成績突出的予以獎勵，對節水不達標的予以處罰或警示，凝聚社會共識，形成全民節水的合力。

（本文得到國家重點研發計劃資助，“節水型社會建設激勵機制與政策研究”，項目編號2019YFC0408700。作者常紀文為國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員；武天琪為昆山杜克大學環境政策專業研究生；黎金玲為南京大學環境學院博士生）