青藏高原生態(tài)環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的法治保障

岳小花

【關(guān)鍵詞】青藏高原保護(hù)法;環(huán)境監(jiān)管;司法協(xié)作;環(huán)境公益訴訟

當(dāng)前，人類比任何時候都更需要應(yīng)對氣候變化，減少對生態(tài)環(huán)境的破壞。加強青藏高原生態(tài)環(huán)境保護(hù)、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展對于維護(hù)我國生態(tài)安全和生物多樣性、保護(hù)自然資源，推動我國乃至亞洲氣候變化應(yīng)對工作均具有戰(zhàn)略意義。近期，中共中央審議通過《青藏高原生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展方案》?（以下簡稱?《方案》）。有效落實《方案》中規(guī)定的各項制度措施，必須依靠法治的力量，完善相關(guān)立法、執(zhí)法、司法，推動公眾守法，為青藏高原生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展提供有力的法治保障。

完善青藏高原區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法及制度體系

青藏高原各生態(tài)環(huán)境要素如林木、草原、土地之間存在密切關(guān)聯(lián)性，加強對高原生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)具有重要意義。在法律體系上，我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定對重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域?qū)嵭袊?yán)格保護(hù)，相關(guān)立法如?《草原法》?《森林法》?《野生動物保護(hù)法》?《水土保持法》?注重單個環(huán)境要素的保護(hù)。青藏高原是“三江源”所在地，更需操作性強的區(qū)域保護(hù)立法。目前我國已出臺《長江保護(hù)法》，《黃河保護(hù)法（草案）》也正在制定過程中，而針對青藏高原生態(tài)環(huán)境保護(hù)尚未制定專門的法律法規(guī)，無法對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行整體性保護(hù)。建議今后適時出臺《青藏高原保護(hù)法》，統(tǒng)籌規(guī)范青藏高原地區(qū)的生態(tài)保護(hù)與合理開發(fā)活動。

在制度體系上，應(yīng)立足高原生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展全局，結(jié)合青藏高原地區(qū)少數(shù)民族傳統(tǒng)立法和習(xí)俗，以實現(xiàn)高原生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和推動應(yīng)對氣候變化為目標(biāo)，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳發(fā)展的原則，堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃、系統(tǒng)治理的基本方針。在立法中應(yīng)重點規(guī)定污染物總量控制、國土空間規(guī)劃、生態(tài)修復(fù)、分區(qū)管控和準(zhǔn)入清單等制度體系。同時，完善《環(huán)境保護(hù)法》?《森林法》?《草原法》等相關(guān)立法中與區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的條款。

健全青藏高原地區(qū)環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法機制

依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第20條，作為重點生態(tài)功能區(qū)，青藏高原地區(qū)應(yīng)建立環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。這就需要青藏高原區(qū)域內(nèi)不同地方政府之間打破部門和層級的限制，實現(xiàn)橫向、縱向“一盤棋”的共治共理。在自然資源開發(fā)利用監(jiān)管過程中，鑒于青藏高原地區(qū)自然生態(tài)空間的整體性及自然資源間的密切關(guān)聯(lián)性，應(yīng)打破長期以來以資源種類分別設(shè)定行政審批許可的方式，實施“山水林田湖草沙冰”一體化監(jiān)管以及綜合性審批許可機制，使高原地區(qū)生態(tài)保護(hù)從單個環(huán)境要素保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域綜合性環(huán)境要素保護(hù)，實現(xiàn)高原生態(tài)環(huán)境一體化保護(hù)。

青藏高原跨越六個省區(qū)，約占我國國土面積的四分之一，健全執(zhí)法協(xié)作和聯(lián)合執(zhí)法機制是青藏高原地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的必經(jīng)之路。當(dāng)前天空地人一體化大數(shù)據(jù)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)為地區(qū)間信息共享奠定了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)基礎(chǔ)，但在具體監(jiān)測點設(shè)置、案情信息共享、證據(jù)交接、執(zhí)法力量配合等方面還需加強協(xié)作。可依托生態(tài)環(huán)境部下屬的區(qū)域督察機構(gòu)，探索建立常態(tài)化的協(xié)作交流機制，通過定期召開環(huán)境執(zhí)法聯(lián)席會議、互派執(zhí)法人員等方式，推動高原區(qū)域環(huán)境執(zhí)法交流與協(xié)作。

推進(jìn)青藏高原地區(qū)環(huán)境司法協(xié)作及公益訴訟機制

有效打擊青藏高原環(huán)境污染或資源破壞等違法犯罪行為，需加強環(huán)境司法與行政執(zhí)法的銜接。在案件移送、調(diào)查取證、判決執(zhí)行等方面，加強環(huán)保部門、自然資源管理部門及司法部門間的銜接與協(xié)調(diào)。

青藏高原由于涉及諸多山脈、河流，地理連接密切，生態(tài)及氣候整體性較強，高原內(nèi)同一環(huán)境資源案件的損害后果、侵權(quán)主體、受害主體往往跨越不同行政區(qū)，如按照傳統(tǒng)地域管轄標(biāo)準(zhǔn)，多個不同法院均可能獲得管轄權(quán)，從而容易引發(fā)多頭、重復(fù)訴訟。自黨的十八屆四中全會以來，我國開始探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院，并已在個別地區(qū)設(shè)立巡回法庭試點。可在青藏高原區(qū)域推動與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度改革，明確管轄范圍、立案及收費標(biāo)準(zhǔn)、文書格式及司法裁判標(biāo)準(zhǔn)。如此，不僅使司法審判避免受地方保護(hù)主義的影響，也更加便民、高效。

現(xiàn)階段應(yīng)加強青藏高原區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)間的司法協(xié)作與聯(lián)動機制。可嘗試在高原區(qū)域不同司法機構(gòu)間建立統(tǒng)一的智能辦案系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫和溝通平臺，實現(xiàn)司法數(shù)據(jù)及時共享，并開展跨區(qū)域司法裁判結(jié)果的執(zhí)行協(xié)作。

此外，應(yīng)進(jìn)一步完善環(huán)境司法專門化機制，從擴大訴訟主體和訴訟案件范圍、延長訴訟時效、改變訴訟費支付方式等方面完善環(huán)境公益訴訟制度，在青藏高原地區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)破壞案件中探索適用懲罰性賠償制度。

推動青藏高原地區(qū)群眾守法及公眾參與機制

公眾參與是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要力量，青藏高原區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)亦不例外。青藏高原地區(qū)是多民族聚集地，具有悠久的宗教信仰歷史。應(yīng)針對青藏高原地區(qū)人口分布和民族特性，發(fā)揮宗教對保護(hù)自然環(huán)境及野生動植物資源的催化作用，推動公民在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中守法、用法和護(hù)法，發(fā)動群眾力量積極舉報高原地區(qū)污染生態(tài)環(huán)境或破壞自然資源的違法行為。

綠水青山就是金山銀山，冰天雪地也是金山銀山。在推動青藏高原地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的同時，應(yīng)結(jié)合青藏地區(qū)產(chǎn)業(yè)與資源優(yōu)勢，建立健全高原地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品的價值轉(zhuǎn)化機制。通過發(fā)展社區(qū)共管、生態(tài)補償?shù)葯C制，吸納高原地區(qū)群眾和社會組織積極參與高原地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，不斷探索實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟發(fā)展共贏的可持續(xù)發(fā)展之路。

（作者單位：中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所）

參考文獻(xiàn)：

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編輯：林燕

校對：任海軍、鐘鳴