基層央行預算績效管理定額標準運用優選

張淑珍

黨的十九大會議明確提出“全面實施預算績效管理”，規定了我國全面實施績效管理的方向，并要求建立健全規范透明的預算制度，隨著我國公共財政管理體制建設的推進，建立和完善績效管理制度已成為社會發展腳步的必經道路之一。預算績效管理是將單位預算管理和績效管理相互結合的一種方式，在明確預算績效管理的定額標準后，才能夠更好地規劃單位預算績效管理。

我國的中央銀行是政府的組成部門之一，具有發行的銀行、政府的銀行、銀行的銀行三大職能。中國人民銀行總行是公務員性質，其分支機構為參公性質，故基層央行的預算績效管理應納入財政部預算績效管理的范疇。根據相關規章制度規定，除了納入項目庫管理的支出，其他的公費支出都應制定預算定額標準，規定5年內正式發布預算定額的支出不低于30%;項目相關的配置標準體系制度，還需要通過專門負責的部門共同配合預算定額標準來建立，并逐漸將項目配置標準作為部門預算編制、采購項目審核、績效考評的重要依據。定額標準貫穿于整個預算績效管理的始終，而支出標準則可以理解為在事前預算編制的過程中，運用支出標準對績效進行控制。

一、預算定額標準的概念

預算定額標準是預算編制和分配的重要依據。定額是指規定范圍內的數量或者數額，在工業生產中泛指完成單位產品的消耗標準，在日常的生產運作過程中，所消耗的人力、物力及資金，都能夠作為社會平均必需的消耗數量（數額）標準。從工業生產的角度來看，在生產產品或完成工作任務的過程中，所投入的消耗等，這種消耗數量（數額）因受各種生產條件的限制，標準各不相同，即為個性的定額標準。簡單來說，定額標準就是按照各行業不同的工程特征，遵循預算標準，在預算績效管理中科學化制定定額、規范化執行標準，本文重點研究的是基層人民銀行財務預算管理定額標準。

二、央行制定預算績效管理定額標準的重要性和必要性

（一）定額標準是準確編制預算的基礎

在人民銀行部門預算改革的推進下，基層央行也逐漸開始預算編制的更新，在以往的運作管理過程中，通常是由基層行編制逐層向上匯報，然后由總行根據財政部門的預算批注在一步一步進行答復，在預算管理的運作體系中屬于從下到上，然后再從上到下的一個步驟。由于央行財務預算的總量和框架結構當中都有著嚴格的規章制度，自設立部門預算之后，方便了日常運作管理，取得了階段性的勝利，同時也為下一步預算管理體制的發展打下了堅實的基礎。開展部門預算編制其實是細化預算績效管理分類當中的一個分支，正常來說，當年的預算編制都是在上一年的7、8月份完成的，如有需要調整的部分，可在當年的第三季度進行。由于現階段定額標準尚未有一個統一的標準和規范，部分單位在預算編制的時候，為了確保單位資金充裕，在一定程度上編制的預算會整體偏多，而基礎的預算安排是為了保障正常運轉和完成常規工作的必需支出項目，如果預算數據出現偏差，不管過多還是過少都會對正常的運作管理造成不必要的困擾。定額標準在日常管理運作當中主要用于支出預算控制的編制，由此可見，設定預算定額標準尤為重要，只有根據基層央行實際，科學設定定額并使之標準化，既能為來年的預算進行精準編制，又能減少本年度的預算調整（特殊情況除外），為預算績效管理中的編制環節夯實基礎。

（二）定額標準是衡量預算執行結果的尺度

預算績效評價中最重要的一點就是預算的執行情況是否到位，是否按預算目標來執行，整個支出過程是否遵守定額標準，如果說預算執行僅限于將預算指標執行完就能說預算執行的效果好是不確切的，因為沒有衡量的標準和評判的尺度，只有運用定額標準，才能將預算績效評價結果數據量化、定性準確、公正評判。

（三）定額標準是預算績效管理努力的方向

要推進預算績效管理的高質量發展，提高預算資金的配置效率和使用效益，構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，一定離不開定額標準的制定和運用，從預算績效管理的全過程來看，事前預算績效的評估和預算績效目標的設定需要定額標準來編制、預算績效運行監控和預算支出績效評價需要定額標準來衡量和評價。故此，只有在預算績效管理中充分運用定額標準，才能實現真正意義上的預算績效管理。

三、基層央行預算績效管理中定額標準運用的不足

（一）定額標準的運用未實現全口徑

當前除了項目支出中部分子項目設置了定額標準，而其余類似人員支出、對個人和家庭的補助支出、公用經費支出的基礎支出，絕大部分明細子目是沒有設置定額標準的，這個板塊中有26個支出預算是基層央行編制和執行預標的主要內容之一，可見，定額標準管理在基層央行的運用空間非常大，也是加強預標績效管理的重要手段。

（二）定額標準的制定缺乏足夠的現實支撐

目前運用的定額標準基本上是人總行制定的統一標準，而運行到基層央行有些標準是不適合的，比如說電子設備購置費中績效目標執行監控的指標設定基本等同于定額標準的制定，人總行設定的支出、效益、社會滿意度雖然有三項劃分，但年度指標值的設定就未充分考慮基層央行的實際，像三級指標中的設備及系統故障修復時間只能控制在≤4小時，但有些電子設備是總行采集項目，到了基層要100%完成此項目標是有一定難度的，但如果沒完成，來年在預算績效考核中又會受到影響，故應充分考慮基層實際制定出更細化的標準，而不是一刀切。

四、基層央行預算績效管理定額標準運用的最佳路徑

從各個發達國家中央銀行的財務預算管理運作當中可以看出來，符合日常管理需求，且能夠有效管控財務體質需要具備四個方面：第一，把握預算的規范性和準確性;第二，獨立的財務來源;第三，執行的嚴肅性和靈活性;第四，審計監督的有效性。預算績效管理中的定額標準正好能滿足上述幾個方面的需要。

（一）定額標準的準則

定額標準是為了滿足項目支出預算管理需求所存在的一個項目，在對預算項目綜合分類的前提條件下，根據經濟社會的發展腳步，結合以往項目經驗中的資產配置量，以及在維持資產運作中所消耗的業務內容，對項目所需要達成的預算進行管理。在此過程中，需要預算的項目包括資產配置標準、項目支出范圍、資產耗費標準、取費標準、以及業務工作內容標準等各個類目，都需要一一的進行核實并反復確認，確保工作的準確性。定額標準作為評價績效結果的重要工具，其體系建設的完善程度、取值的合理性，很大程度上影響到評價結果的科學性，并進而影響績效評價以及績效管理過程的公平性與準確性;支出標準為預算編制和執行奠定了重要基礎，不斷健全完善支出標準體系，能夠增強預算剛性約束，對完善現代預算制度具有重要價值。考量定額標準的準則，應把握好以下幾點：一是把握預算編制的準確性。定額標準在制定過程中要符合政策性、原則性以及規范性三項中心思想，這樣才能夠讓預算編制更為精準地反映出管理運作當中的財務需求，做到符合高質量管理、科學化安排預算的原則;二是把握財務來源的獨立性。定額標準的設定和運用一定是基于可供支配獨立的財務來源之上，能夠獨立自主的自行制定且實施年度預算，不會因他國干擾而打亂財政預算;三是把握預算執行的規范性。通過定額標準來約束預算執行的規范性，從而讓支出控制能夠更好的應對宏觀經濟環境和政策方向的變更，并在不斷變化的過程中適度調整，使預算執行的靈活性和嚴肅性統一抑制;四是把握審計監督的有效性。審計結果是否有效在很大程度上依賴是否有個科學、完整、實用的定額標準，否則審計監督將形同虛設，不能很好地發揮制衡作用。

（二）設定定額標準的思路

一是全方位考量原則。全方位統籌規劃才是正確的開端，全方位是就各地區、各部門業務規模、職能活動、預算級次、以及生活水平等各方面綜合進行分析設定，全方位是綜合考量當地實際狀況和各部門之間開展定額標準管理之間的特征，合理確定和分配定額標準，它不但需要關注標準體系的完整性，更是需要注重整體統籌規劃的結構性。央行的全方位統籌首先需要考慮到央行預算績效管理所涵蓋的方方面面，在此基礎上制定好定額標準體系的整體方案，合理的制定好支出結構，并詳細規劃好日常運作管理中的細節以便管理。考慮到央行的預算級次、管理水平、以及職能活動等，在推進定額標準實踐的過程中還需要確定好體系建立的步驟，并按順序依次開展。二是行業性考量原則。定額標準的設定不但需要借鑒部門預算通用定額標準進行參考，還要充分考慮基層央行運作過程中的履職要求定額標準的設計思路展開分析，對于央行履職需求度高、編制難度大的項目在定額標準設定上更是需要保持高度的重視，由于基層央行預算定額標準體系建設是一個龐大的系統工程，其預算指標之多，涉及面之廣，在設定過程中還會受到政策等因素的影響，且各單位的資產占比、地區差異等均不同，因此，定額標準的設定應該是在全方位考慮的基礎上先粗后細、先簡后繁，進而逐步實現全口徑設定、運用定額標準;三是數據化考量原則。想要科學合理地設定定額標準，還需要通過數據的收集和統計，才能夠更好的為定額標準的實施提供基礎保障。以定額標準作為基礎的核定預算，由于定額標準的確立綜合分析了國家的系列方針、政策、以及財力各方面狀況，還觀察了社會物價水準和單位業務性質、人員、工作量、以及資產等數據資料，綜合資產占有的詳細狀況。對比實際費用定額標準等各角度出發，全方位根據當地及大環境狀態下設立相應的標準，讓數據設立更加符合單位實際需求，讓各單位都能夠做到按需開支，并最終通過數值和橫向對比總結出相應的結果，更好地實現規范化管理;四是綜合性考量原則。在定額預算管理的過程中，因涉及的范圍較為寬泛，故需要定額標準的制定人員具有超強的專業能力，最好是專業的組織機構構來進行，通過各部門的專家隊伍和專業人才，并巧妙應用社會專業咨詢機構，對每一項預算指標合理設定定額標準。在開展定額標準的工作中，還需要明確定額標準建立的原則，在推進過程中需要整體統籌的事項，設定合理的規劃管理結構，分類制定相關的管理體系，分步驟有序開展。

（三）定額標準運用優選

為了增強預算管理的整體運作質量，2009年頒發的《中央本級項目支出定額標準管理暫行辦法》中提出了支出定額標準在運作管理當中的一系列管理措施，一直到2020年開始，經過十幾年的實踐和推廣，才逐步建立起完整的與公共財政相適應的管理運作體系，明確規定了每一步驟運行過程中的規章制度，從此步入科學化、規范化管理軌道。 隨著定員定額、預算績效等運作體系發生變化的同時，公共財政的理念真正走入到日常運作當中。央行的重中之重就是財務預算工作，自2016年以來，頒發了《中國人民銀行會計財務工作轉型規劃（2016-2020）年》制度中，明確規定了“建立適應現代央行履職需要和預算特點的財務預算管理制度”，其中將定額標準和績效考核兩點作為重點對象進行分析，實施全過程預算績效管理措施。現如今，定額標準的運用在基層央行預算管理工作中尚且處于探索階段，要發揮定額標準在基層央行預算績效管理中的積極作用，真正實現定額標準的全口徑運用，首先是發揮好定額標準在預算績效管理中的核心作用。預算績效管理分事前預算績效評估、預算目標績效管理、預算績效運行監控、預算支出績效評價四個環節，每個環節都離不開定額標準的運用，可見定額標準在預算績效管理中具有非常重要的位置，為此，應根據定額標準設定的思路科學制定出符合現實需求的定額標準，如人員費用以及公用經費需要遵循定額標準制度的原則，在設定過程中綜合考慮年度新增人員、退休人員的流動狀態，并按照具體的工作職務及性質，編制人員工資、津貼及獎金等。同時，還需結合當地的保險繳納比例，將職工需購買的醫療保險、養老保險、以及住房公積金等各項費用詳細列出;而公用經費則需要考慮國家政策，購買服務、貨物及工程的成本等而進行設定，由此產生的問卷調查費、走訪費、以及咨詢費等都必須充分考慮其中，以便設定的標準能準確反映業務支出類目。其次是發揮好各機構的職能作用。基層央行的黨委或黨組這一決策機構、預算管理委員會及其下設的辦公室這一執行機構應將日常運作管理當中的工作內容布置下去，規范業務部門在預算編制、執行以及績效管理等方面所發揮的作用，為全面預算管理提供基礎的保障措施。再次是發揮好績效評價的考核作用。除審計監督外，會計財務部門還應對照設定的績效目標，運用定額標準，對當前預算績效的完成現狀進行分析、綜合考核，并將預算管理中的定額標準錄入到信息管理系統當中，實時跟蹤績效目標的進展速度，對于運作過程中出現的偏差及時進行糾正、整改執行中的薄弱環節，不斷提升基層央行預算績效管理水平。

五、小結

預算績效管理能否執行到位不但需要規范化日常運作管理措施，還需要合理運用科學的定額標準，只有這樣才能夠精準有效的對當前的預標績效的編制和完成情況進行分析，對執行偏差進行糾正，對執行效果進行評價，從而不斷促進基礎央行財會計劃工作的高質量發展。

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作者單位：中國人民銀行景德鎮市中心支行