儲蓄國債當前發展現狀和預期前景探索

國債在經濟建設的不同時期發揮了彌補財政赤字、平衡財政收支、籌集資金支持重點建設、調整產業結構等方面的重要作用。從2012年開始，僅面向個人投資者認購儲蓄國債。本文通過對貴州省2012—2020年期間儲蓄國債的發行、銷售情況以及匯集的2020年國債投資者問卷進行綜合分析，積極探索儲蓄國債對個人投資的影響以及未來發展前景，建議通過探索移動支付購買方式來拓寬國債投資渠道，創新“大數據+云計算”的宣傳營銷模式，精準定位潛在客戶和挖掘投資需求，建立以客戶需求為導向，定制和豐富儲蓄國債產品，探索以市場化和提升競爭力為導向的利率定價機制，探索以整合市場、平臺統一為基礎，建立國債制度監管體系和國債數據橫向共享機制，形成儲蓄國債下鄉支持鄉村振興戰略的相互促進雙向循環機制。

一、國債在不同經濟建設時期的重要作用

（一）1981年之前的國債

1950年發行的人民勝利折實公債（年內分期發行，計劃總額為2億分，該公債于1955年還清），對制止通貨膨脹、穩定市場物價和恢復國民經濟發揮了重要作用;“一五”時期（1954—1958年）發行的國家經濟建設公債（共發行金額35.39億元，該債券于1968年償還完畢），對社會主義改造、鞏固和加強社會主義經濟起到良好作用。

（二）1981年恢復國債發行

1981年，國務院決定恢復發行中華人民共和國國庫券（1981—1997年期間，實際發行金額3024.65億元），對彌補財政預算赤字、平衡收支起到重要作用;1987—1988年，發行了國家重點建設債券（計劃發行135億元），對壓縮預算外固定資產投資規模、調整產業結構、集中資金保證國家重點建設起到重要作用。

（三）國債品種豐富及儲蓄國債的誕生

國債恢復發行的40年期間，我國主要發行的是各種不同期限的國庫券（1995年后改稱無記名國債）、記賬式國債、憑證式國債，此外還包括實物公債、國家重點建設公債、特別國債等多個品種。分稅制改革之初，國債市場現有的籌資手段和工具相對落后，大多數以實物形態的無記名國庫券經營成本過高，不能滿足經濟發展的籌資規模和居民投資理財的需求。1994年，開始面向城鄉居民和社會各類投資者發行紙質債券憑證的儲蓄國債（憑證式國債）。2006年，正式推出儲蓄國債（電子式）3年期、5年期的品種。2012年，開始試點通過網上銀行銷售儲蓄國債，同年改為僅面向個人投資者認購儲蓄國債。2019年4月，實行儲蓄國債（電子式）隨到隨買試點工作。2021年5月，首次嘗試通過手機銀行銷售儲蓄國債。

二、貴州省儲蓄國債發行和銷售現狀

2012—2020年，國庫貴州省分庫共組織國債承銷機構順利發行67期憑證式國債和88期儲蓄國債（電子式），較好地完成了國債發行工作。近年的發行銷售呈現以下特點：

（一）儲蓄國債（憑證式）居民認購熱度逐年上升

2012—2020年，貴州省儲蓄國債（憑證式）共發行60.48億元，承銷機構被動持有7.52億元（見圖1）。其中，2020年，儲蓄國債（憑證式）的承銷機構被動持有額為0.06億元，承銷機構被動持有額占發行額比重為2.1%，均為自2012年以來的最低規模和最低占比，被動持有額和占比較2012年下降1.62億元、33%。可見，2012年以來貴州省的儲蓄國債（憑證式）的銷售情況整體呈現個人投資者持有國債比例增長，國債購買熱度逐年上升的總體態勢。

（二）儲蓄國債（電子式）銷售穩中略降

2012—2020年，貴州省儲蓄國債（電子式）實際發行71.72億元，2020年實際發行額占計劃發行額比重僅為2.3‰，較2012年下降2.9%（見圖2）。在此期間共銷售儲蓄國債（電子式）66266筆，年均銷售金額、筆數分別為7.97億元、7362筆。除2015年股市大幅波動分流居民資本、2020年新冠疫情影響國債發行期數減少，導致實際發售金額規模明顯下降外，其余年度銷售整體表現較為平穩。總體來看，貴州省儲蓄國債（電子式）整體銷售規模趨勢呈現穩中略降的態勢，電子式品種的宣傳和普及仍存有較大空間。

（三）國債投資者單筆購買份額普遍低于10萬元，受疫情影響購債需求承壓反彈

2012—2020年，貴州省儲蓄國債憑證式及電子式合計發售132.21億元，憑證式銷售占比45.7%，電子式銷售占比54.3%。2020年，儲蓄國債（電子式）的銷售規模占比降至48.6%，占比較2012年下降16.3%，國債投資者的認購習慣仍偏向于以傳統的柜面購買紙質債券國債。從儲蓄國債購買者的分布來看，貴州各年儲蓄國債（電子式）10萬元以下（不含10萬元）的投資者占比達65.1%;各年儲蓄國債（憑證式）前100名投資者平均投資額的年均值為10.42萬元，個人投資者投資國債的金額整體水平偏低，單筆購買金額的均值為9.66萬元。2020年，受疫情影響，國債發行時間晚、期數少，投資者需求未能有效滿足，單筆購買金額均值為15.27萬元，較2019年和2012年分別提高7.4萬元、9.07萬元。

（四）儲蓄國債的銷售相對于快速增長的個人儲蓄存款仍有寬廣的拓展空間

2012—2020年，貴州省儲蓄國債發售規模僅132.21億元，年均14.69億元。2020年年末，我國個人非保本理財存續規模①估計為21.61萬億元，同比增長3.55%，受金融機構的基金、保險和理財產品等業務的增長，雖然引流了較大規模的居民資產，但數據顯示2020年末末，我國城鄉居民儲蓄存款（住戶存款）達93.44億元，較2012年年均增長6.69萬億元，較2019年增長11.3億元，住戶存款規模在新冠疫情之后呈現增量提速趨勢。鑒于我國的儲蓄國債每年的發行期數多，起購門檻不高，固定收益具有相對優勢，儲蓄國債的銷售市場仍有廣闊的拓展空間。

三、從經濟發展視角看儲蓄國債面臨的問題與機遇

（一）新時期居民財富管理意識的提高

財富意識的提高正向強化了投資理財需求和資產配置必要，儲蓄國債面臨銀行、保險、基金等多元化理財產品的競爭。一是居民所具備的理財知識、產品購買經驗、家庭和職業背景等內在因素正向強化了投資理財需求。調查顯示，擁有政府機關、金融商貿領域職業背景，家庭凈資產規模及資產流動性高等特征的居民或家庭具有較高投資儲蓄國債的意愿。二是投資者所處的經濟環境、媒體信息導向、金融機構推介等外生因素正向強化了資產配置的必要性。隨著可支配收入增長、理財觀念升級的時代背景下，居民可選擇的金融資產配置趨于多元化，從單一的儲蓄存款和房地產投資逐步向股票、基金等產品轉變。

（二）新時期理財行為趨向于年輕化

客戶需求處于變化發展的過程，儲蓄國債產品結構的設計應主動契合新生代群體。當前儲蓄國債仍能滿足中老年人在子女教育、養老、儲蓄方面的需求，但隨著財富在代際之間傳遞、繼承，逐漸向不斷成長的青年階層這一群體集聚。一是青年階層希望加快獲得財富增值。調查顯示，48.2%的投資者希望提高國債收益率，但儲蓄國債的利率逐年走低，不能滿足年輕人的預期收益。如2020年發行的儲蓄國債三年期、五年期利率為3.8%、3.97%，環比2019年下降0.2%、0.3%;較2012年下降1.78%、2.18%。二是青年階層希望配置流動性強的資產。調查顯示，59.9%的投資者會選擇購買1年內定期存款，50.6%購買6個月內的理財產品，47.9%購買6個月內的基金。三是青年階層希望獲得更現代化的理財服務，更愿意通過互聯網、智能手機來獲取投資信息，獲得便捷、迅速、專業的優質服務。調查顯示，64.7%的投資者仍通過銀行網點柜面購買儲蓄國債。

（三）新時期農村青壯年人口外輸，鄉村農業呈兼業化經營現象已久，儲蓄國債下鄉應更貼合農村勞動力季節性流動的實情

一是精耕細作的山區農業不具備規模化、機械化條件，農村家庭青壯年向發達地區及中心城市流動以獲取務工收入。例如2020年，貴州省外出務工人口約九百萬人，約為農村常住人口的1/2，家庭農業則由老年人耕種或者直接流轉給承包人。二是國債下鄉宣傳和銷售的時間與農村青壯年人口返鄉時間錯開。青壯年掌握了農村地區家庭的財產支配權，其返鄉時間一般為農忙季節時點和春節過年期間。如2020年，貴州省春節期間返鄉勞動力總數達251.79萬人，其中省外返鄉勞動力人數為199萬人。三是傳統觀念、文化水平低等因素制約理財行為的發生。農村青壯年受生活環境影響普遍缺乏理財的基礎知識和投資信心，加之農村人蓋房子的傳統觀念較為強烈，對儲蓄國債資產保值和收益穩定的價值觀念尚未形成認知或轉變投資行為。

（四）聚焦新時期理財服務需求，應進一步創新儲蓄國債宣傳的內容、傳播渠道以及受眾群體

一是從宣傳內容的創新度不足。按照人民銀行的國債文件②要求，對承銷機構網點的國債宣傳只明確有1類4項考核項目，主要涉及紙質和電子宣傳資料、網點咨詢員等固定內容，應加強人民銀行引導承銷機構的主動創作，豐富宣傳內容。二是以網點為依托的定點輻射型宣傳渠道，受眾群體且易形成重復宣傳。隨著移動支付的普及和電子貨幣的試點，理財信息透明化，到網點辦理存取款、理財等業務的人群逐漸固化為中老年人為主。三是借助普惠性金融平臺宣傳的活動形成的投資轉化率不高。如3·15、國債知識進校園、國債下鄉等宣傳活動具有較強的普惠性，但同時也因宣傳的群體局限在中小學生、留守老人或隨機性大的高人流量場所，難以轉化為有效投資。

（五）聚焦新時期監督服務要求，明確和豐富儲蓄國債監管主體職能，應進一步向數據化、實時化的監管方式轉型

一是上位法沒有明確規定監督的職責權限。《中華人民共和國中國人民銀行法》第二十五條中，明確了人民銀行“代理國務院財政部門向各金融機構組織發行、兌付國債……”的職責，但未提及國債的監督管理。二是基層國庫的監督檢查能力不足。一方面，由于查處分離改革試點即執法檢查權上收市州中心支行，人民銀行縣支行不可獨立開展執法檢查，對國債的專項業務檢查弱化。另一方面，國債現場巡查易受人員、時間、交通、執法依據等因素限制，無法達到全面覆蓋、有效監管的預期。三是基層國庫指導服務能力不足。目前，基層人民銀行通過匯總各承銷機構報送的發行、兌付數據后向上級人行報告當期情況，無法實時掌握發行期間的額度分配、發售兌付的實時情況，更無法對數據的真實性、有效性進行比照核查，對承銷機構的指導服務職能不足。

四、政策建議

（一）探索“柜臺+移動支付”購買方式，拓寬國債投資多渠道

一方面，在成熟的柜臺和網上銀行兩種購買渠道的基礎上，試點、推廣符合當前中輕年人使用習慣的移動支付購買方式，通過開發手機銀行、微信公眾號等，更具生活化、便捷化和現代化的APP應用、小程序，完善國債認購、個人國債賬戶開戶和查詢業務等功能，為投資者購買國債創造良好環境。例如，2021年5月10日發行的第三期、第四期儲蓄國債（電子式），工商銀行、招商銀行、郵儲銀行、江蘇銀行4家銀行首次嘗試通過手機銀行客戶端來進行銷售，吸引了許多年輕群體購買。另一方面，在拓寬購買渠道的同時，也要兼顧中老年客戶的購買體驗感，鼓勵其學習使用更為先進和便捷的渠道，通過為其專設一些具有智能提示和指引功能的購買通道，逐步引導客戶的使用習慣。

（二）探索“大數據+云計算”宣傳營銷模式，精準定位潛在客戶和挖掘投資需求

依托現有承銷機構中的海量歷史數據，從客戶的基本信息、資產信息、行為習慣等，多維度提取和塑造客戶畫像，篩選出符合購買國債的投資人群體，結合外部環境（國內外股市、經濟形勢情況等），推送內容畫像（國債理財故事、產品介紹等）和服務畫像（投資渠道、購買指引等），引導潛在客戶通過購買符合投資需求的國債產品或取代原來低收益的儲蓄和理財行為，在儲蓄保值方面擴大預期收益。

（三）探索城鄉“區域+戶籍”全覆蓋的額度分配機制

在不斷優化城鄉區域額度分配，滿足農村地區人口購債需求的前提下，考慮到我國各地區間存在大量的農村青壯年勞動力轉移和季節性流動，國債下鄉應探索在覆蓋農村地區農村人口的基礎上，進一步覆蓋城市地區的農村流動人口，通過形式多樣的金融普惠平臺和系列宣傳活動將國債知識逐步滲透、融入城市郊區制造業、建筑業等集聚了大量農村人口的行業，并將額度切塊管理讓企業內的農村青壯年勞動力有渠道了解和購買國債。

（四）探索以服務客戶儲蓄需求為導向，定制和豐富國債產品的期限

一方面，儲蓄國債產品的期限設計“兩頭梳，中間密”，產品結構單一且兌付時間較為集中，通過結合后臺數據主動分析不同收入、年齡、風險偏好的客戶畫像，有針對性地定制短期、中長期的儲蓄國債產品，優化產品結構和緩解集中兌付壓力。例如，1年內、5～10年、10年以上的產品或專項儲蓄國債，甚至可根據客戶需求自動展期，享受更長期限產品的收益率。另一方面，產品的客戶指向性可進一步細分。例如，英國面向不同的目標客戶，設置有固定利率的儲蓄國債、收入型債券、子女獎金債券、養老債券、有獎儲蓄國債等產品，設置不同的購買門檻篩選客戶。

（五）探索以市場化和提升競爭力為導向，合理設計儲蓄國債利率定價機制

我國儲蓄國債的實際收益高于理財產品的平均收益③，但吸儲能力遠不及理財產品，主要是基金等理財產品的高浮動上限與居民非理性理財的綜合選擇。而我國儲蓄國債采用的是固定利率定價方法，即在央行存款基準利率的基礎上適當上浮。可綜合考慮市場資金供求、通貨膨脹（與消費價格指數CPI關聯）、產品收益率（與周期內的市場理財產品平均預期年收益率關聯）、利率浮動區間、客戶偏好等因素，創新設計儲蓄國債的利率定價機制。

（六）探索以整合市場、平臺統一為基礎，建立國債制度監管體系和國債數據橫向共享機制

從現有條件看，可探索將人行國庫的TIMS國債子系統，與商業銀行債券柜臺交易系統、中央國債公司的柜臺交易中心處理系統實現連通，開放用戶層接口，實現儲蓄國債的信息交換和數據實時共享，避免信息不對稱造成的監管缺位和人工填報的錯誤。從大框架下看，可探索將場內外市場和相應的系統平臺④進行整合，將現行的各項國債管理條例、規定、辦法等融合，進一步明確國債市場的監管主體、職能、范圍等內容，形成具有法律層面意義的制度，更好地規范和監管國債市場秩序。

（七）探索形成儲蓄國債下鄉與支持鄉村振興戰略相互促進的雙向循環機制

6月29日，人民銀行與農村農業部、鄉村振興局等部門聯合發布銀發〔2021〕171號文⑤，《意見》中明確要求“五、持續完善農村基礎金融服務……（三）推動儲蓄國債下鄉”。目前，在人行國庫部門和承銷機構多方協同努力下，國債下鄉活動已逐步深入和覆蓋農村地區，可適時探索將農村認購儲蓄國債的資金籌集起來，用于支持鄉村振興戰略的實施，制定相應的規則來合理分配已籌集的資金，并納入地方政府性基金預算管理，用于定向支持建設農村基礎設施和公益性項目，以及布局農村地區的特色產業。通過不斷挖掘農村地區閑置的儲蓄存款，解決鄉村振興戰略實施的資金需求，同時改善了農村的基礎設施、農業特色產業結構以及農村居民的就業機會和投資環境，從而實現資金雙向循環、局部三方獲利的目標。

注釋：

①數據來源：普益標準·銀行理財能力排名報告（2020年）。

②《關于下發中國人民銀行國債業務巡查、檢查工作手冊的通知》（銀國庫〔2020〕2號）。

③數據來源：普益標準·銀行理財市場指數報告。2021年6月全國銀行理財收益率為3.46%，較2021年第三期、第四期儲蓄國債（憑證式）利率低34個BP、51個BP。

④我國的債券市場體系包括場內和場外市場，分別擁有各自不同的托管、交易和清算系統以及市場制度。其中，儲蓄國債則被分割至場外商業銀行柜臺交易，依托于商業銀行柜臺交易系統來實現儲蓄國債發行等業務。

⑤銀發〔2021〕171號，《關于金融支持鞏固拓展脫貧攻堅成果 全面推進鄉村振興的意見》。

參考文獻：

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中國人民銀行貴陽中心支行課題組成員：令狐兵 高琦瑾尹發雁 李英祥 姚登巨