數字農業高質量發展的財政支持機制

張太宇 王燕紅

摘要：農業的數字化轉型是實現脫貧攻堅成果鞏固與鄉村振興有效銜接的關鍵環節，財政支持數字農業高質量發展也是深入貫徹新發展理念的必然要求。基于政治經濟學研究視角對數字農業發展與財政支持的內在關聯機制進行理論分析，認為財政支持數字農業發展是供給側結構性改革的緊迫要求;能夠引導生產要素流入農業，加快傳統農業向現代農業轉變;財政支持是解決數字農業投資正外部性的必然選擇;財政支持數字農業發展能促進社會公平正義;財政支持數字農業發展有利于產業結構優化升級，促進城鄉數字化融合發展。其次，根據農業農村部數字農業發展現狀評價有關數據，經過系統分析與論證后，得出數字農業發展總體狀況：農業生產、經營數字化整體水平不高，省際差異明顯，數字農業發展的不充分、不平衡問題依然突出，財政支持數字農業高質量發展仍大有可為。再次，根據數字農業發展現狀，對財政政策支持數字農業發展的主要著力點進行多角度審視。筆者認為，加大數字農業發展的技術創新與應用、加快數字基礎設施建設步伐、進一步提升農業農村信息化管理水平和服務能力、促進農村居民提高數字技能水平和信息素養等方面須要財政給予大力支持。這些方面也是財政支持農業生產、經營、管理和服務數字化轉型的關鍵環節和著力點。最后，筆者建議充分發揮財政帶動作用，工商資本下鄉助力數字農業提質增效，實現共享發展，強化關鍵核心技術攻關財政支持機制，支持建立農業數據信息共享平臺，加強財政對人才隊伍建設的投入，支持育才、引才、留才，加大對農村電子商務發展的支持力度等措施，以期推動數字農業高質量發展，為實現鄉村全面振興、農業農村現代化蓄勢聚能。

關鍵詞：數字農業;財政支持;鄉村振興;農業現代化;支持機制

中圖分類號： F320.1? 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2021）22-0001-11

收稿日期：2021-04-20

基金項目：國家社會科學基金思政專項（編號：20VSZ133）。

作者簡介：張太宇（1977—），男，遼寧沈陽人，博士，副教授，主要從事勞動經濟、農業經濟和財務管理等方面的研究。E-mail：zty266@163.com。

通信作者：王燕紅，碩士，講師，主要從事農村經濟管理研究。E-mail：976516964@qq.com。

“三農”問題是關系國計民生的根本性問題，也始終是全黨工作的重中之重。2017年黨的十九大提出鄉村振興戰略，開啟了加快新時代“互聯網+三農”發展的新征程。以農村電商為例，作為鄉村振興的重要抓手，農村電子商務在助力產業轉型、創新鄉村商業、發展數字經濟、助推農民增收等方面提供了新的動能[1]。目前，脫貧攻堅目標已經如期完成，絕對貧困完全消除，但鞏固脫貧攻堅成果，推動脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接，實現鄉村振興戰略目標依舊是農業農村發展的硬任務。推動脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接要注重協調性和兼容性，在規劃、產業、政策、組織、人才等方面的具體實施中應該做到有效對接，而這其中數字技術能充分運用于各個方面，在數字技術的賦能下能提升銜接的效率和連貫性。農業的數字化轉型是實現脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的必然選擇。我國農業發展面臨著由農業大國向農業強國發展的挑戰。根據國家統計局數據，2020年國內生產總值為 1 015 986 億元，比上年增長2.3%。其中，第一產業增加值為77 754 億元，增長3.0%;第二產業增加值為384 255億元，增長2.6%;第三產業增加值為553 977億元，增長2.1%。第一產業增加值占國內生產總值的比重僅為7.7%，遠低于第二、第三產業增加值的比重[2]。而與此同時，科技進步對農業生產的貢獻率已經突破60%，要提高農業貢獻率，就要促進農業創新發展，提升農業的科技化水平，推動農業的數字化轉型。早在黨的十八屆五中全會上就明確提出了“實施國家大數據戰略，推進數據資源開放共享”，大數據已經成為國家的戰略資源，當前信息技術高度發展，信息資源被廣泛應用于各行各業，農業的發展必須抓住信息化發展的機遇，尋求創新。2019年黨中央、國務院出臺了《數字鄉村發展戰略綱要》[3]，對發展數字經濟、數字農業，建設數字鄉村提出了明確要求，積極推動農業的數字化轉型是自上而下推動農業戰略性發展的重大舉措。在大數據與鄉村振興戰略背景下，農業的數字化轉型是農業發展的根本途徑。

在農業的數字化轉型發展過程中，財政支持是必不可少的關鍵環節。農業數字化轉型要求農業全流程數字化建設，實現農業信息共建、共治、共享，農民與農企有足夠的數字素養，能夠精準種養、科學經營，從而全面提升農業經營效率，全面提升農產品安全。數字農業集合了大量先進的高科技生產要素，數字農業發展的整個流程，無論是數字化農業基礎設施，還是農民的數字化素養的培養、數字化經營、數字化管理等都需要大量資金投入、技術投入、人才投入，農村的資源、人才、技術相對匱乏，無法靠自身能力完成農業的數字化轉型。而且數字農業投資的風險性也大大高于傳統農業，農村的經濟基礎薄弱且具有脆弱性，農業抵御自然風險的能力較低，受氣候、生態等不確定性因素影響巨大，無法承擔要素投入所帶來的巨大風險，所以數字農業的高質量發展離不開財政的大力支持。政府財政支持農業的數字化轉型既是順應了時代發展趨勢，又符合農業自身發展的內部規律，這是農業發展的必然選擇。

1 數字農業發展的主要趨勢

隨著數字技術的不斷進步與發展，物聯網、大數據、云計算、人工智能等技術逐步滲透到農業的生產、加工、管理、銷售和服務等各環節，推動著農業供給側結構性改革。數字農業是對傳統農業生產方式和生產結構的調整和變革，依托現代信息技術實現農業產前、產中和產后的智能化管理和控制，推動農業新的發展模式，促進農業供給側與需求側匹配，使農業發展實現生產集約化、加工精準化、管理精細化、銷售全流程可追溯及服務信息化。

1.1 生產集約化

數字農業可以利用各種先進的技術和設備，提高土地等生產資源的利用效率和生產效率，大規模提升農業的經濟效益，能有效實現現代農業的生態化發展，還可以促進社會主義新農業、新農村的建設，進一步實現社會效益。以大衛·李嘉圖為代表的古典經濟學家認為，勞動力的增加和資本的積累屬于集約的農業耕種方式，新古典經濟學家強調要利用現代農業技術促進農業的集約化發展。生產集約經歷了由勞動集約向資本集約，再向技術集約的發展過程。數字農業主要是技術的集約化階段，遙感、全球定位、傳感器、射頻識別等數據采集技術，遺傳學、生物化學、微生物學、細胞學等生物工程技術，智能種植、智能監控、智能灌溉、智能檢測等人工智能技術，這些技術應用于農業生產中能不斷提升農業的生產效率。例如，在中英合作建設的智慧農場中，利用人工智能技術進行種植規劃，利用土壤測試系統進行精準施肥，利用收割機器人進行作物收割等，都是數字農業技術應用于農業集約化生產的重要體現[4]。

1.2 加工精準化

數字農業可以利用現代信息技術對農產品需求市場進行深入分析預測，根據市場需求進行有效供給，實現加工精準化。農產品作為生活必需品，其需求彈性小，從前農產品的市場需求以解決溫飽需求為主，需求結構單一。但隨著人們對生活品質和生活質量的要求不斷提高，現在農產品需求的層次和結構發生了巨大變化，人們對農產品的創新需求、健康需求、綠色需求越來越高。只有進行精準的市場分析和預測，對農產品進行差異化、精準化深加工，減少同質化，同時加大個性化、生態化、高品質綠色有機農產品的生產，滿足市場日益變革的農產品需求，實現需求與供給的精準對接，才是數字農業加工的發展趨勢。數字農業加工精準化不僅要求供需有效銜接，在農產品深加工過程中原材料的智能化檢測、加工過程的智能化控制、產成品的智能化包裝與分配等，都要充分利用互聯網、大數據等現代技術，進行生產加工全過程的精準化、智能化管控，真正實現精準投入、精準產出。數字農業加工的精準化提高了農業勞動生產率，延長了農產品的價值鏈，增加了農產品的附加值，提升了農產品的生產質量，保障了食品安全。數字農業在農產品精準化加工的生產實踐中有諸多實際應用，例如利用互聯網、大數據技術發展訂單農業以實現供需的有效對接，引進先進的生產設備實現農產品生產加工全過程的自動化，利用無線射頻識別技術對農產品加工全過程實現智能化監控等。

1.3 管理精細化

數字農業精細化管理是通過有效運用互聯網、云計算、大數據、物聯網平臺、5G智慧農業平臺、質量追溯系統等新技術、新方法，將遙感系統（RS）、地理信息系統（GIS）、全球定位系統（GPS）、自動化技術等與農業、生態、植保、土壤、地理等基礎學科結合起來，對農業生產產前、產中、產后全流程進行數字化管理，實現農業粗放式管理方式向精細化管理方式轉變。數字農業管理的精細化還包含相關職能部門的宏觀調控與管理，建立完善的國家支農管理體系，加快行政管理體制改革，加強財政支農投入保障，實現精準扶持、精準補貼，不斷調整農業生產關系，以適應數字化背景下不斷發展的農業生產力水平。精細化管理是實現國家萬畝綠色高產優質高效農田、千畝養殖示范基地、千畝蔬菜果樹合作社產業園、創建中國馳名商標戰略目標的基礎性工作，也是實現鄉村振興的必由之路。精細化管理能夠更好地控制農業生產的投入產出，有效降低農業生產成本，提升各農業生產要素的利用效率，進而提高農業生產收益。精細化管理能夠有效保障農業規模化、集約化生產，提升農產品品質、保證產品質量、塑造農產品品牌形象。數字技術在農業精細化管理過程中有諸多實際應用，例如3S（GIS、RS、GPS）技術在美國已經廣泛用于土地資源的管理中，通過建立與3S系統配套的預測、預報與決策體系，促進了土地資源高效利用和精細化管理。在新疆建設兵團第八師，通過數字技術的充分利用，奶牛的喂養和發情鑒定等都能實現精準定位與監測，實現了智能化的精細管理[5]。

1.4 銷售可溯化

數字農業的全流程可追溯模式旨在運用物聯網、大數據、云計算等現代技術手段，把消費者、生產者以及管理者聯系起來，更好地滿足消費者對健康消費、綠色消費的需求，促進生產者進行綠色有機農產品的生產，協助管理者實現對農產品安全的有效監管，實現從生產到消費全流程的有效監管和可追溯[6]。現如今，人們的食品安全意識越來越強烈，雖然國家已經制定了一系列食品安全生產與檢測標準，第三方食品安全認證也越來越嚴格與規范，但食品安全檢驗檢測機制尚未成熟、體系也不夠完善，仍然不能完全滿足消費者對食品安全的需求。數字農業的發展可以為農產品安全提供新的思路，可以依托更加精準先進的設備，集成化、可視化、智能化的網絡環境，完善的法律制度約束對農產品安全認證體系進行升級改造。同時可以探索更多消費者與生產者直接對接的農產品溯及模式，利用計算機互聯網技術、遙感技術、衛星定位技術全流程參與，并通過云計算形成可追溯的產品信息，消費者只需掃一掃就能夠了解農產品從生產到餐桌的整個流程，管理者可以通過平臺快速有效地查看農產品生產全流程，如化肥使用量、農藥噴灑量、灌溉量等全流程記錄。新冠疫情推動了消費可溯化進程，疫情期間進口冷鏈食品是新冠肺炎病毒傳播的切口，為了防止病毒經由冷鏈食品輸入，對進口冷鏈食品進行商品溯源就尤為重要，通過掃描溯源二維碼，消費者就可以查看商品的原產國、冷鏈三證、食品名稱、生產批次等相關信息，實現對進口冷鏈食品的全流程管控和全鏈條可溯。

1.5 服務信息化

數字農業是現代農業發展的高級階段，在全球信息化的浪潮中，豐富的信息資源一方面對數字農業的發展具有巨大的推動作用，另一方面信息爆炸、信息過剩給農業生產運營帶來了巨大挑戰，如何在海量信息中過濾無效信息、獲取有效信息、提升信息效能是信息時代數字農業發展要面臨的全新課題。農業服務的信息化要求信息的質量可靠，信息的價值能夠得到充分挖掘，信息服務對象的差異化需求能夠得到滿足，這就需要標準化的信息服務體系的支撐，要建立起開放共享的信息服務系統、全面可靠的農業信息資源數據庫。信息進村入戶工程是黨中央服務信息化的重要戰略部署，是推動數字農業發展的重要舉措。建設好信息進村入戶工程，完善信息進村入戶綜合信息服務平臺基礎信息數據，切實讓信息服務農民，服務新興農業經營主體。做好農民的信息技術教育培訓，讓更多優質的公共教育資源向農村地區傾斜，完善和構建農村職業教育培訓體系，提升農民的信息素養，可以積極培育村級信息員，提升農民的手機應用技能，還可以引導新的運營商介入，有針對地開展農村電商培訓。增強服務的便民性和益農性，數字農業服務的信息化發展促進了農業新技術的推廣，為農村居民精準地推送相關政策信息，拓展了農民的便民咨詢渠道、便民代理、便民繳費、便民收取等信息化路徑。此外，已經開設的12316益農服務熱線極大地拓展了農民獲得信息化服務的路徑。

2 數字農業發展與財政支持的內在關聯機制

2.1 財政支持數字農業發展是供給側結構性改革的緊迫要求

順應產業數字化轉型新趨勢，激活數據要素潛能進而提升農業發展活力與韌性，有助于持續強化農業基礎地位，實現脫貧攻堅成果鞏固拓展與鄉村振興有效銜接，有助于提升農業產業鏈供應鏈現代化水平，有助于農業結構調整與多樣化、個性化消費需求之間形成更高水平動態平衡，這些充分體現了著力加強農業供給側結構性改革，實現農業優質供給、高效供給和可持續供給，必須立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局。

農業供給側結構性改革本身也是對社會主義市場經濟發展不斷適應的過程。一方面，隨著財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用凸顯，財政助力農業供給側結構性改革也取得了豐碩的成果，特別是在“十三五”時期，也是全面建成小康社會決勝階段，農業生產數字化、經營數字化與管理數字化使農業現代化水平穩步提升，以糧食產量為例，糧食年產量連續穩定在6.5億t以上，而從經營收入看，農產品增值空間不斷拓展，鄉村休閑旅游等新產業新業態蓬勃發展，家庭經營凈收入由2015年的4 504元增加到2020年的6 077元[7]。財政助力農業農村數字化發展的重要作用還體現在支持鄉村互聯網基礎設施建設與普及，加速電商扶貧進程，有效解決了縣域貧困地區農產品銷售難等問題，為貧困地區農民收入持續穩定增長、脫貧攻堅成果的取得與鄉村產業興旺構筑了堅實基礎。根據中華人民共和國商務部2019年商務工作年終綜述的有關數據[8]顯示，2019年1—11月，國家級貧困縣網絡零售額達到2 166.1億元，同比增長31.7%，其增長速度要比農村網絡零售額高12.7百分點，比全國網絡零售額高15.1百分點。可見，財政助力縣域貧困地區數字化基礎設施完善進而有效保障了電商扶貧項目落地與發揮積極效應。另一方面，農業全產業鏈數字化水平不高，數字農業發展地區間差異大，農業精準供給與市場多樣化需求之間銜接不暢，現有數字農業技術應用更多關注生產環節，而在品控、溯源、大數據分析、災害預警、營銷系統運行等方面還存在很多短板等問題，這些都須要在農業供給側結構性改革進程中有效進行制度設計、精準施策進而妥善解決。由此可見，只有財政有力支持農業供給側改革，發揮財政政策的產業結構調整功能及支持技術進步的激勵效果，以財政資金帶動社會資本支持農業產業數字化與數字鄉村發展，才能夠使農業弱質產業地位得到改變。

2.2 財政支持數字農業發展引導生產要素流入農業，加快傳統農業向現代農業轉變

在市場經濟背景下，農業各生產要素要合理配置，實現有效流動，推動價值創造。根據平均利潤率規律，只有當農業由弱質產業向強勢產業成功轉變，農業領域投資的預期回報率高于社會平均資金利潤率時，資金等生產要素才會按經濟規律自然流向農業，資源也會向農業集中，進而使農業規模經營與現代化水平得到進一步提升。同時，農業規模經營與現代化發展又使涉農企業勞動生產率得到提升，縮短了農業產品生產所需要的必要勞動時間，最終會增加農業附加值和涉農企業利潤。數字化賦能農業全產業鏈將顯著提升農業技術水平和運營效率，降低農業生產經營所需信息的不對稱程度;同時，數字化農業對各崗位從業人員職業素質提出了新要求，須要進一步加大數字化技能人才的人力資本投資，增加農業領域的人力資本存量。由此可見，數字農業高質量發展本身就是不斷集中資金、技術、人才、信息等優質資源流向農業領域的過程。在數字農業發展初期，投資農業所獲得利潤的數字化因子貢獻率不高，農業產業數字化預期收益率無法超過資本成本率，絕大部分社會資本會采取觀望態度，此時，使用財政政策工具推動數字農業發展尤為必要，特別是支持數字農業發展所依賴的信息基礎設施。此外，要提高財稅政策對工商資本下鄉從事數字農業發展事業的支持力度，降低數字農業發展初期的企業運營成本，積極引導工商資本流向數字農業相關領域，實現城市對農業、農村和農民的反哺，加速城鄉數字化融合發展，從根本上助力城鄉之間、三次產業之間、不同社會階層之間、不同地區之間發展不平衡、不充分問題的有效解決。

馬克思認為“生產時間和勞動時間的差別在農業上特別顯著”[9]。同其他產業相比較，農業生產時間主要包括生產儲備時間、農作物自然生長時間、自然災害過后的生產修復時間、勞動時間等，生產時間通常比勞動時間要長，在很大程度上，農業領域投資周轉速度要比二、三產業低。例如，儲備時間和生長時間使農業資本周轉率下降，而周轉率下降帶來的后果是資金沉淀于農業領域時間過長，沒能很快通過流通環節將農產品所占用的資金快速回收。因此，投資農業將對資本實力和抗經營風險能力要求更高，傳統小農戶很難通過農業經營迅速積累資金。因此，小農戶不會對大規模農業基礎設施進行投資，在農業生產技術進步和現代農業加工設施更新改造等方面更是心有余而力不足。傳統農業投資收益率和利潤創造水平低于二、三產業的事實，也使工商資本不愿意介入農業領域。此外，按照馬克思主義經濟學原理，只有勞動力才能創造新增價值，資本只有和勞動力結合，才能創造新增價值，因此，當且僅當勞動時間在整個生產時間所占比重得到不斷提高的情況下，農業與非農產業有機融合，產業鏈拉長，才能使農業增效、農民增收、農村變強。為此，在數字農業發展初期，財政支持機制的設計與實施將對工商資本和經營主體產生引導、示范和激勵功能，使得數字農業發展具有良好開端，這種支持是農業發展的內在要求和必然結果。但值得一提的是，財政支持數字農業發展在產業發展初期的確非常重要，但數字農業發展的長效支持機制構建須要尊重平均利潤率規律的存在與作用，只有讓產業資本看到數字農業領域預期收益率高于其他產業，各種生產經營資源才會源源不斷流入農業領域，支持產業數字化發展。

2.3 財政支持是解決數字農業投資正外部性的必然選擇

“經濟外部性”概念最早由英國經濟學家庇古提出，其重要性和合理性在實踐中得到充分驗證。外部性最典型的例子是在沒有環保監管機制和環保稅收情況下，企業生產活動對環境污染產生的負面效應并沒有由該企業承擔，而污染對周邊環境造成的生態損失全部由排污企業外部主體承擔，社會成本遠大于排污企業自身承擔的經營成本，二者差額外溢給其他社會成員造成負擔，這就是負外部性。

數字農業投資具有較強的正外部性，體現在發展數字農業所需的信息基礎設施、網絡技術開發等都具有公共產品的屬性，具有非競爭性和非排他性。數字農業基礎設施投資將會帶來農業全產業鏈的新舊動能轉換，加入數字農業信息網絡的個體或單元將分享農業數字化轉型所帶來的信息資源和品牌效應，而在很大程度上不用承擔相應成本。數字農業利用數字技術會提高勞動生產率，提升農產品產量，大大豐富農產品種類。通過信息交互的方式，能有效將農產品供給與需求信息聯系起來，提升農產品轉化率。從這一系列改變中，農民的勞動價值得到轉化，能獲得更多的收入，改善并提高生活水平;市民也能因此獲益，全面提升生活品質，滿足個性需求。

此外，數字農業具有較高的技術壁壘，對資金、技術、高素質人力資源等具有較強的依賴性，而維護和運營數字農業基礎設施同樣也需要很大投入。進一步來看，數字農業高質量發展的過程就是現代信息技術、現代管理技術、現代農業生產技術等方面為傳統農業轉型進行賦能的過程。如果從事數字農業的勞動者存在受教育程度低、崗位技能不嫻熟、經驗欠缺等問題，數字農業領域相關單位必將面臨新技術推廣應用難、新產品更新換代步伐受阻、企業創新能力不足、市場份額下降等境遇，歸根結底，高素質人力資本賦能數字農業高質量發展是不可逾越的門檻，而提升數字農業從業人員的人力資本存量仍然須要不斷加大投入。那么，這里涉及到一個問題，人才流動是自由的，如果先進入數字農業領域的企業培養了一批從事該領域的高素質人才，他們很可能通過跳槽、遷移、創業等途徑離開原培養單位，為其他地區或同行業其他單位發展數字農業帶來經驗和技術，進而產生經濟效益和社會效益，相應地，產生了正外部性，而這種人才流動帶來的收益外溢效應無法由先進入數字農業的培養單位所內部化，也將影響從事數字農業企業人力資本投資的積極性。由此可見，對于數字農業發展所產生的正外部性，可以通過財政支持機制將其外部收益內部化，增強經營主體從事數字農業的積極性，引導工商資本下鄉，為數字農業發展注入新動能。同時，利用財政支持數字技能職業培訓的政策杠桿，例如，補貼政策、差別稅率政策等，激勵數字農業投資主體加大對從業人員技能培訓的投入程度，也可以有效抵消職業培訓的外溢效應。總之，財政支持機制對解決數字農業發展所面臨的外部性問題效果顯著，不可或缺。

2.4 財政支持數字農業發展能促進社會公平正義

2020年我國國內生產總值已經突破100萬億元，經濟發展取得了令人矚目的成績，人們的生活也總體達到了小康水平。然而，城鄉二元化的發展問題一直是制約我國經濟社會發展的瓶頸，農業、農村、農民問題依然是國家發展的重點、難點問題。我國是一個農業大國，我國農業資源短缺，耕地資源、水資源等遠遠低于世界水平，短期內資源對農業的制約局面很難改變。不僅如此，歷史上也存在對農業、農村、農民的剝奪，新中國成立后我國為完成現代化轉型，加速工業化建設進程，利用剪刀差政策大幅度壓低農產品價格，降低農業生產利潤，大量的農業剩余并沒有用于農業自身的積累與發展，而是轉移到了工業中，從而推動了工業化的發展、城鎮化的建設。直到現在，農業發展和現代化的速度水平依舊與工業服務業的發展存在巨大差距，農村的面貌改變依舊與城鎮的高速發展之間存在巨大差距，農民的收入和生活消費水平依然與城市居民之間存在較大差距。根據國家統計局數據，2020年我國城鎮居民人均可支配收入為43 834元，而農村居民僅為17 131元，城鎮居民人均消費支出為27 007元，而農村居民僅13 713元，城鄉居民收支絕對差距依然明顯，促進農民持續增收難度仍然很大。

財政本身而言就是發揮政府公共資源提供職能的重要手段，財政支出既要講究效率原則，又要注重公平原則。我國城鄉之間在各方面的差距都較大，反映在財政資源方面的差距也較明顯，這就導致城鄉的公共產品供給差異。為促進公共產品在城鄉之間、地區之間有效供給，政府的縱向與橫向的財政轉移支付就要進行均衡配比，以此促進社會再分配的公平。羅爾斯正義論提到2種作為公平的正義，他強調社會正義有兩大基本原則，平等自由原則是第1位的，在第2個原則中他強調機會平等與差別原則，差別原則就是要給予最少優惠者以最大的利益。從我國經濟社會發展的歷程來看，農業農村農民都始終處在弱勢和被剝奪的地位，政府財政政策向“三農”傾斜，符合羅爾斯的差別原則，具有正義性。所以，工業反哺農業，城市支持農村的進程必須大力推進，為了實現這一轉變，政府對“三農”發展進行財政政策優惠和資金扶持，也是縮小城鄉差距、工農差距，促進社會公平正義的必然選擇。

2.5 財政支持數字農業發展有利于產業結構優化升級，促進城鄉數字化融合發展

財政數字農業的高質量發展不僅能促進農業全產業鏈條的提質升級，還有利于我國經濟結構的優化升級，促進經濟社會全面協調可持續發展。首先，精準生產、精準經營、精準管理極大地節約了資源，降低了成本，促進了農業供給與需求的精準對接，實現了農業的產業化發展、生態化發展、智慧化發展。其次，數字農業的高質量發展，有利于我國經濟結構的優化升級。農業是第二產業、第三產業發展的基礎，農業現代化發展為工業和服務業高質量發展奠定基礎，又為三次產業的深入融合發展創造了條件。不僅如此，數字農業還帶動了一大批高新技術的進步與運用，催生了一大批新產業、新業態，推動了綠色、健康、可持續發展，提高了產業結構的科技化水平，促進了產業結構進一步升級。

發揮財政的支持效應，加快推動農業的數字化轉型，使數字農業發展盡快步入正軌，能進一步夯實城鄉一體化技術基礎，促進城鄉數字化融合發展，助力共同富裕目標的實現。數字技術催生了互聯網、大數據、云計算、人工智能等產業發展，互聯網能將農村和城市、農戶和市場有效聯系起來，從而實現農業信息的實時共享，運用大數據和云計算，能夠精準分析市場行情，形成全產業鏈條的農業服務體系。城市要素富集，而鄉村資源相對匱乏，基于信息化、網絡化、平臺化的數字農業發展起來之后，能打破信息壁壘，在信息流的帶動下，資金流、技術流、物資流、人才流進一步被激活，更有效地促進城鄉間要素自由流動。而要意識到要素流動是雙向的，現階段要確保實現要素更多由城市流向鄉村，單靠市場力量是無法進行調整的，政府進行宏觀調控，運用國家財政大力支持數字農業建設發展，完善數字農業發展的外部條件，推動高新技術生產要素的投入，是實現城鄉一體化發展的前提。

3 財政政策支持數字農業發展的主要著力點

根據《中國農村統計年鑒》數據（表1），近年來全國一般公共預算支出農林水所占的比重相對穩定，2015—2019年分別為9.9%、9.9%、9.4%、9.5%、9.6%，可以看出，公共財政對農業支出的比重，要比第一產業在國內生產總值中的比重高。2019年國家財政農林水事務支出22 862.80億元，僅次于教育支出、社會保障和就業支出、城鄉社區事務支出，可以看出國家財政對農業的支持力度較大。然而，從農業農村建設的財政投入結構來看，農業農村數字化轉型的財政支持力度明顯不足。據農業農村部市場與信息化司、農業農村部信息中心聯合發布的《全國縣域數字農業農村發展水平評價報告》數據顯示：2019年縣域數字農業農村建設的財政投入僅占全國農林水財政支出的0.8%，在納入評價的2 329個縣（市、區）中，農業農村信息化年財政投入不足1萬元的縣（市、區）高達310個，不足10萬元的縣（市、區）有536個[10]。在數字農業發展初期，財政支持農業數字化轉型與高質量發展是非常必要的，財政支持力度及支持方向在很大程度上影響著縣域數字農業發展水平、發展質量與發展效率，二者相關性顯著。因此，在“十四五”時期，財政支持數字農業高質量發展不僅要在規模上實現新突破，還要積極提升發展的能級水平，在數字農業發展的關鍵領域和環節給予重點支持，縮小城鄉數字鴻溝，加快推進城鄉數字一體化進程。

3.1 財政支持農業生產數字化

任何形式農業的發展都離不開農業基礎設施的保障，對于基礎設施這樣的公共物品或者準公共物品的供給，必須依靠政府的公共財政補貼。對于各種高新技術，各種先進的技術含量高的生產要素，財政須要加大補貼力度，只有價格低至農民可接受的范圍，先進的生產要素才能被農民廣泛用于數字農業的生產過程中。數字農業是高新技術集合的農業，財政支持數字農業高質量發展首先就要解決數字農業發展的技術創新與應用問題。數字農業生產的全流程都離不開高科技的支撐，產前的農業資源管理、作物品種選擇需要傳感器技術、各種土壤、氣候測量儀器，產中的精細化作業、農情狀況監測需要各種自動化設施和完善的作物信息采集分析處理設施，產后的機械化收割、精準化銷售需要先進的農機設備和系統的市場分析系統，財政要加大對高科技農機設備設施應用與相關農業技術開發的支持。2020年全國農業科教系統繼續加強農業的科技創新、成果推廣工作，農業的科技進步貢獻率超過了60%，具備高素質的現代農民數量已經達到了1 700萬人，極大地支撐了數字農業的發展，推動了鄉村振興。此外，財政要對農民進行信貸支持，采取多種手段發展農村金融，拓寬農民的信貸范圍，增加農民的信貸規模，有利于農民多渠道籌措資金發展數字農業，農民在前期投入階段資金問題的解決將有效促進數字農業的發展。無論是推動數字農業技術的創新和突破，還是促進技術轉換成生產力，切實運用到數字農業的建設中，都需要財政資金的大力支持。從2019年數字農業發展情況（表2、表3）來看，農業生產數字化水平省際差異明顯，農業生產分行業的數字化水平也存在差異，數字農業發展的不充分、不平衡問題依然突出，財政支持數字農業高質量發展仍大有可為。

3.2 財政支持農業經營數字化

黨中央明確提出了數字鄉村戰略，完善農村寬帶網絡，建設農村數據資源庫，推動農村電商發展等都是實現經營數字化的有效途徑。2019年全國縣域農產品網絡零售額為6 087.1億元，占農產品交易總額的10.0%。從縣域農產品網絡零售額占農產品交易總額的比重來分析，浙江省農產品網絡零售額占全省農產品交易總額的比重最高（27.6%），還有9個省份的占比超過10.0%的全國平均水平，具體情況見表4。2019年，行政村電子商務站點覆蓋率達到74.0%，有力支撐了農業經營數字化轉型，農村電商在拉動農民增收和農業增效、助力脫貧攻堅與鄉村振興戰略實施有機銜接、落實就業優先戰略等多個方面產生了積極效果。

信息時代已經到來，數字農業的發展也要適應信息化的時代背景，但是農業的數字化轉型和產業化經營如果僅僅依靠單個的小農經營很難完成，這就須要依靠自上而下的組織帶動，這也為財政支持農業高質量發展找準了著力點。首先，農業龍頭企業是農業經營產業化的核心帶動主體，也為經營數字化目標的實現提供有力支撐。財政通過扶持農業龍頭企業發展，能拓展數字農業發展的深度與廣度，依托龍頭企業的信息資源和技術基礎，可以形成完整的覆蓋市場、企業、農戶的產業鏈條，從而降低市場風險，增強農業競爭力。其次，新型農業經營主體的信息化建設，可以有效帶動農業的經營數字化。以農業專業合作社為例，農業專業合作社是與農民具有緊密聯系的組織，具有較強的組織能力、帶動能力，能夠迅速影響農業經營。財政對各地農業專業合作社進行稅收優惠和財政資金扶持，農業專業合作社組織農民進行數字化能力和新技術培訓，農民是數字農業的經營主體，數字農業對農民的數字素養要求更高，財政要加強對數字型農民的培育支持，完善教育培訓基礎設施建設，改善農村辦學條件，提升農村師資的待遇，吸引更多人才投身于農村教育事業，從而使農民能獲得更優質的教學資源，促進農民的數字技術素養提升。如此形成發展合力，促進農業經營數字化目標的實現，推動數字農業高質量發展。

3.3 財政支持農業管理數字化

支持農業管理的數字化，推動農業系統、平臺的建設是財政投入的重點領域和方向。2019年全國設立農業農村信息化管理服務機構的縣（市、區）達到75.5%，分區域看，東部地區農業農村信息化管理服務機構總體覆蓋率為85.7%，中部地區為79.7%，西部地區為66.9%。同期，全國縣域農業農村信息化建設的財政投入為182.1億元。以縣域農產品質量安全追溯信息化水平為例，全國質量安全追溯的農產品占比達到17.2%，而從分區域進一步分析，東部地區縣域農產品質量安全追溯信息化水平達到26.4%，中部地區為14.6%，西部地區為12.4%[10]。可見，應繼續發揮財政支持效應，促進技術瓶頸的進一步突破和農業管理數字化的進一步發展。 此外，農產品供需分析系統、農輿情監測管理平臺、全國農業農村地理信息服務平臺等不斷運用在數字農業發展過程中，推動了農業管理的數字化。

3.4 財政支持農業服務數字化

在互聯網、大數據日益發展的時代背景下，財政要加強對農業服務數字化的支持力度，數字農業的高質量發展需要完善的農村信息服務體系，農業農村的信息服務體系也呈現數字化發展的態勢（圖1）。強化農業的信息服務，通過服務促進技術的落地，建好農業綜合信息服務平臺，推動數字化服務惠及農業、農村、農民[11]。首先，發展農業數字化服務，財政要支持農村網絡基礎設施建設，2019年已經建有電子商務服務站點的行政村共33.6萬個，共有電商服務站點44.2萬個，行政村覆蓋率達到74.0%。2019年全國縣域互聯網普及率繼續提高，達到68.9%，但這樣的發展水平仍然不能滿足數字農業的發展要求，須要財政進一步進行扶持。其次，農業數字化服務的發展須要財政支持手機移動端農業信息服務平臺建設，各種惠農信息、涉農業務辦理、市場行情分析、新技術推廣等都可以通過手機端傳遞到農民手中，相對于電腦等電子產品，手機更容易被農民接受。再次，農業數字化服務的發展還需要財政支持實體農業信息服務機構建設。益農信息社能為農民提供各種公益服務、便民服務、電子商務等服務，截至2019年8月，全國共建成益農信息社29萬個，培訓村級信息員62.5萬人次，推動了農業信息化的建設，促進了信息進村入戶，助力了數字農業的高質量發展。

4 現階段財政支持數字農業高質量發展面臨的挑戰及政策建議

4.1 加大財政支持力度，實行多元化投入方式

財政支持農業發展的投入力度不夠，扶持方式也存在缺陷。農業農村部信息中心監測數據[10]顯示，2019年全國縣域農業農村信息化建設的財政縣均投入781.8萬元，鄉村人均投入25.6元。從縣域看，縣域農業農村信息化財政投入低于全國平均水平的縣（市、區）有1 904個，占比為81.8%。而同期縣域農業農村信息化社會資本縣均投入 2 054.6 萬元，鄉村人均投入67.2元。可見，財政投入支持數字農業與農村發展的力度明顯不足，財政資金與社會資本協同支持數字農業發展的積極效果有待進一步深入挖掘。

國家對數字農業的財政投入沒有具體考慮到不同區域和省份的農業發展實際，沒有系統分析農業發展的財政需求，多以項目形式，通過以獎代補的形式補助項目實施主體，這種“大水漫灌”式的扶持方式無異于杯水車薪，遠遠不能夠滿足當前數字農業發展的需要。加大財政投入力度，撬動金融“活水”助力數字農業發展（圖2）。要進一步加大數字農業財政支持力度，通過實施政府購買服務、與社會資本合作、貸款再貼息等途徑，爭取社會資本注入，引導工商資本、金融資本下鄉，投入數字農業發展[12]。2021年中央一號文件《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》指出：“發揮財政投入龍頭帶動作用，支持設立鄉村振興基金，以市場化方式運作，撬動金融資本、社會力量積極參與，重點扶持鄉村產業發展。運用支農支小再貸款、再貼現等金融政策工具，實施最優惠的存款準備金率。”一方面，對發展數字農業項目所需用地優先安排，對符合條件的發展數字農業的專用設備、物聯網設備根據有關規定享受一定比例補貼。推進農業農村領域政府服務“放管服”改革，優化管理服務流程，打造良好發展氛圍。積極支持和培育發展壯大農業農村數字產業化聯合體。如山東省農業發展信貸擔保有限責任公司，2020年在新冠肺炎疫情期間，省農擔公司在農業信貸擔保方面出臺了多項優惠政策，包括擔保費減半，政策內業務財政貼息3.175%，貼息后平均貸款成本年化率為1.675%～1.925%，糧食種植大戶不用抵押直接獲得擔保貸款，放寬條件扶持黨支部領創辦合作社等。另一方面，通過財政獎補、項目扶持、貸款貼息、示范社獎勵等方式加大對農民合作社的扶持。特別是注重發揮好保險托底作用，探索對農民合作社進行商業保險補貼（商業保險 270元/hm2），解決農民合作社發展的后顧之憂。

4.2 加強財政對關鍵核心技術攻關的支持，助力農業技術瓶頸突破

農業核心技術的突破是數字農業發展需要攻克的難題，而財政在農業科技投入上比重偏低，地方農業科研單位獲取財政支持的渠道也較為單一，大大限制了農業核心科研技術的攻關。分專用傳感器、農機導航及自動作業、精準作業和農機智能運營維護管理等關鍵裝備技術國產化后，導致在精準度、集成度、抗逆性等方面都存在不足，專用智能芯片的研發也處于瓶頸狀態，農業種質資源研究與推廣利用、種源“卡脖子”技術攻關發展滯后，這些都在技術層面嚴重阻礙了數字農業前進的步伐，需要進一步進行財政支持。

財政要加強對關鍵核心技術攻關的支持。針對農業農村現代化與鄉村振興戰略發展需要，在高品質、高精度、高可靠、低功耗的專用傳感器發展方面進行重點攻關，加大財政專項支持力度。在農機裝備方面，積極研發關鍵裝備，推動農機與現代信息技術有效融合，全面實現農機作業數字化。在現代種業發展方面，充分發揮農業科研機構、院校和育種企業作用，聯合開展育種“ 卡脖子” 技術攻關，要培育壯大種業龍頭企業。 加大招才引智力度，培育壯大一批種業龍頭企業，發揮國家農作物區域試驗站作用，健全市、縣、鄉新品種展示評價推廣體系，全域開展品種展示示范工作。強化良種繁育基地建設，增強供種保障能力，打造成為優質良種示范推廣基地。

4.3 財政支持建立農業數據信息共享平臺，暢通資源獲取渠道

農業數據信息資源共享是暢通數字農業信息渠道的基礎，財政資金在建設數據信息系統上的專項扶持不夠。當前政府部門機構改革，數字政府建設要求越來越迫切，各項權限進一步下放，政務服務信息不斷實現共享，但也應看到，當前各部門、各系統之間仍然存在著進入壁壘，缺少全國性、統一的數據共享信息平臺，導致“讓數據多跑路、讓群眾辦事更順暢”“一次辦好”等口號仍然落實不到位。這就需要財政資金的介入，打通農業數據信息資源共享的渠道。

財政要大力支持建立以鄉村振興為基礎，堅持問題牽引、需求導向、應用推廣導向，做好頂層設計，加快構建國家級、省級農業數字資源平臺，加快推進現有數據資源整合使用，盡快明確數據歸屬，建立健全全國性的數據共享機制[13]。發展智慧農業也離不開數字農業基礎設施、數字產品有效供給、技術推廣人才建設、高素質農民培育以及政府政策、資金的支持，這些必然需要投入大量的資金及相應的政策實施，因此，智慧農業發展具有顯著的資本技術密集性和規模經濟性[14]，促進智慧農業、數字農業高質量發展的制度保障體系建設尤為必要。以山東省為例，山東省政府辦公廳2018年8月印發《關于加快全省智慧農業發展的意見》提出：“通過智慧農業大數據應用工程、智慧農業應用工程、智慧營銷工程、農產品智慧物流工程、信息進村入戶工程、智慧人才培育工程等六大工程加快全省智慧農業發展，到2022年，實現數據互聯互通、產業融合發展、服務高效便捷的智慧農業發展目標，確保山東省在農業現代化進程中繼續走在全國前列。”要進一步加快發展休閑農業、鄉村旅游、智慧農業、數字農業、農村電商等新產業新業態，集中力量、集聚優勢創建地方性特色優勢品牌。依托各類規模經營主體，市、縣同步規劃建設智慧農業大數據中心，力爭“十四五”末，實現智慧農業大數據中心市縣縱向聯網、資源信息共享和互聯互通。推進政務信息系統整合共享，助力“放管服”改革。

4.4 加強財政對專業技術人才的扶持，確保“引進來”“留得住”

數字農業發展離不開人才，高素質人才隊伍的建設與培養需要財政的大力支持，而目前財政雖然給予了一定支持，但是總體經費投入仍然不足，并且經費不能及時到位。數字農業的發展也離不開人才的支撐，高端農業機械設備更需要有專業知識背景的人才來操作，才能發揮其真正效果。發展數字農業的過程，就是落實新發展理念、推進和實現農業高質量發展的過程[15]，是實現農業高質量發展的關鍵環節之一，而創新發展是數字農業高質量發展的第一動力，因此，農業技術創新和人才素質提升協同保障數字農業高質量發展的速度和層次，事關農業新舊動能轉換的實際績效。

財政要用于鄉村振興人才隊伍建設實行多方支持。首先，改善駐村干部和基層管理人員的生活條件，加大干部人才隊伍培訓項目的財政支持力度，并強化財政資金績效管理，提高財政資金的使用效率。積極培養一批新型職業農民和農村黨支部帶頭人，特別是對經營管理人員進行定向培養，提升其管理水平，增強帶動能力。如江西省財政廳用于2021年度“一村一名大學生工程”的專項資金投入達到1 028萬元，財政資金安排上，充分考慮學員人數、經費標準以及地方財政承擔比例，實行省財政集中統一撥付，相關單位進行績效管理的方式。其次，要加強對新型職業農民的培育工作。數字農業的發展對農業從業者提出了更高要求，新型職業農民不僅要有知識，還要有技術、懂經營。所以要開通針對新型職業農民的線上加線下混合式培訓渠道，促進農民的職業化發展。此外，還要在留住人才上下功夫，用好的環境、好的待遇吸引人才、留住人才。如山東省德州市平原縣采用政府購買服務的方式統一招聘28名財務專業大學生到鄉鎮工作，專門負責指導合作社賬目資金管理，有效解決了合作社財務管理問題。

4.5 加強財政對農村電子商務發展的支持力度

財政在農村電子商務發展上的投入不夠，由于農業生產的特性，所涉及的信息主要包括自然環境、經濟社會發展等內容，在農業領域開展電子商務風險較低、前景廣闊。但用戶對物流、冷鏈包裝、信息等環節的滿意度仍處于較低水平，缺少統一的物流配送市場和專業營銷人員，電子商務交易法律規定方面還不完善，網絡誠信和安全建設等問題仍有待進一步加強，農村地區互聯網普及率仍然處于較低水平[16]。

在農村電子商務發展上要繼續增加財政資金投入，積極改善其內外部環境。一方面，加大財政對農村網絡、物流、冷鏈運輸、道路交通等基礎設施的補貼，支持農村電子商務網點的建設，改善農村電子商務發展的外部環境。另一方面，要在人才、宣傳等軟實力方面加大補貼，完善農村電子商務發展的內部根基。根據農村發展現狀，多種渠道培養農村電子商務人才。當前我國互聯網經濟發展迅速，而我國很多農村地區居民互聯網技能水平不高，亟待通過學習、培訓和創業實踐等途徑加以提升，這些都是加快農村電商發展、促進農民增收和涉農產業興旺以及提升農民消費水平的有利舉措之一[17]，因此，加快農村電商發展步伐，積極推進電商培訓、互聯網培訓等同步展開，全面提升農民的信息素養。定期組織村民進行技術培訓，通過微信群、QQ等提供在線咨詢。同時要在電子商務交易法律推廣上、政策宣傳上加強財政支持，引導農民群眾適應電子商務發展的趨勢，并依法經營、做誠信電商。

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