從法律修改的角度探討“農地出讓”理論

賀有利，甘政法

（1.甘肅省高校區域循環經濟重點實驗室，甘肅蘭州730000；2.甘肅日報報業集團有限責任公司甘肅法制報分公司，甘肅蘭州730000）

中共中央黨校出版社出版的《“農地出讓”理論——我國農村土地改革的理論探討》認為，我國“三農”問題的根本是土地，是農村土地不能出讓及轉讓，是農村土地不能交易，是農村土地沒有市場化，是農業和農村最主要最重要的農村土地要素沒有市場化，是社會主義市場機制無法有效配置農村土地，是進城農民土地無法集中到農業大戶手中，導致我國農村無法建立農地產權清晰的現代化綠色農場[1]。農村土地成為市場唯一無法有效配置的生產要素，嚴重制約了農村、農業、農民的發展，解決辦法就是“農地出讓”，進而帶來“現代化綠色農場+縣域中心城鎮化”。

1 城鎮土地要素轉讓的法律修改

在改革開放前的計劃經濟時代，土地、勞動力、資本、技術、數據等要素都沒有市場化，生產要素市場化從無到有，從小到大，市場配置要素資源的能力逐步增強。原來我國《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第10 條相關條款規定，土地不允許非法轉讓。1987 年11 月，深圳市在全國率先進行了城鎮國有土地出讓的成功示范，全國各個城市紛紛推進了城鎮國有土地出讓的試點工作。1988 年4 月12日，經第七屆全國人民代表大會審議，將《憲法》相關條款進行了修改，規定任何組織、個人都不允許侵占、買賣或者以其他任何形式非法轉讓土地，土地的使用權可以依照我國法律依法轉讓。同年12 月29日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議根據憲法修正案和國務院關于提請修改《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）的議案，決定對《土地管理法》進行修改，新增加第2 條四、五兩條款：國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法進行轉讓，具體辦法由國務院另行規定。依法實行國有土地有償使用制度，具體辦法由國務院另行規定。

1990 年5 月，我國出臺了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，1994 年7 月5 日，第八屆全國人大又審議通過了《城市房地產管理法》。從此我國逐步開始并完善推進了城鎮土地要素市場化和資本化以及城鎮房地產市場化和資本化。

2 農村土地要素市場化的法律制度完善

我國1988 版《憲法》規定，土地的使用權可以依法進行轉讓。1988 年修改的《土地管理法》規定，國有土地和集體土地的使用權可以依法轉讓，具體辦法由國務院另行規定。但在《城鎮土地出讓和轉讓條例》中，僅明確了國有土地轉讓的用途是居住、工業、綜合或者其他等，包括商業、旅游、娛樂、教育、科技、文化、衛生和體育用地等，唯獨不包括農業土地。我國的《憲法》《土地管理法》《城鎮土地出讓和轉讓條例》都沒有明確國有農業土地可以轉讓，也沒有禁止國有農業土地的轉讓。《土地管理法》規定，集體土地的使用權（包括集體農業用地、集體建設用地、集體未利用地）可以依法轉讓，具體辦法由國務院另行規定。

《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》明確要求，要加快土地要素市場化改革，我國城鎮國有土地已經實現市場化制度改革，但在國有農業土地、集體農業土地、農村集體建設用地等領域卻無法實現市場化改革，如今急需農業土地市場化改革，急需農村集體建設用地市場化改革。

農業土地和農村建設用地市場化改革不需要修改《憲法》，也不需要修改《土地管理法》，僅需要國務院制定出臺符合我國國情的《農業土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《農業土地出讓和轉讓條例》），由農業農村部門負責；僅需要國務院制定頒布我國《農村建設用地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《農村建設用地出讓和轉讓條例》），由自然資源部門負責。

《農業土地出讓和轉讓條例》要堅持用途管制的原則，堅持鼓勵投資的原則，堅持農民自愿的原則，堅持共同富裕的原則，堅持自主經營的原則，堅持積極穩妥的原則，堅持循序漸進的原則，堅持農要管農的原則，切實做好農業土地使用權的出讓和轉讓，必須實施統一征收（收購）、出讓、回收、分配和管理。農業土地可以農村集體出讓，也可以轉為國家所有出讓，國有出讓能夠避免村集體受到各種干擾，保障投資者的合法權益，更受投資者的歡迎，從而構建統一的農業土地市場。農業土地國有出讓與集體出讓都要堅持不取不予的原則，所有出讓金全部補償自愿退地農民，國家、集體一分不取，一分不予，防止農業土地不合理漲價。

《農村建設用地出讓和轉讓條例》要堅決打破城鄉二元壁壘，構建城鄉統一建設用地市場。理論上講，農村集體所有的建設用地的使用權可以由農村集體依法出讓，也可以由農村集體所有轉為國家所有進行依法出讓，但建設用地國家出讓更能夠保障投資者的合法權益，避免村集體受到各種干擾，投資者更容易接受。應實行城鎮和農村建設用地制度統一的國有建設用地出讓，真正實現城鄉統一建設用地市場。同時，農村集體建設用地出讓與轉為國家所有建設用地出讓，農村集體所取得的土地利益要相同，堅決不能減少。