城市更新“新玩法”

楊曉懌

國家將“城市更新”作為未來城市發展的重點工作后，城市更新模式開始廣受關注。同時，城市更新也成為許多地方政府的“新寵”。

隨著“十四五”政策的出臺落地，城市更新日漸成為熱門話題。各地政府、城投、金融機構、地產企業、建筑單位等都在密集籌備、參與城市更新項目。城市更新的爆紅有多方面因素。這是“十四五”規劃中全面提升城市品質的重要模式，也是踐行新型城鎮化的重要路徑，更是支撐地方進一步發展的可持續渠道。

在城市更新逐漸推進的過程中，可以看到城市更新早已不再局限于單純的基礎設施建設與城市建設，也不僅僅是保障性住房政策的延伸，而是與地方發展的各項訴求進行充分結合，形成各項“城市更新+”項目。

城市更新+新基建

自2020年國家提出新基建概念以來，基礎設施終于擺脫了“傳統產業”“落后產能”的帽子，標志著技術發展將使得基礎設施出現全面提升，不僅帶來新的投資空間，也將改變困擾基建與公共服務長期以來的運營難題。

雖然各地都普遍認識到新基建是未來的大方向，但是如何推動新基建項目？從哪些領域入手？這些問題對地方政府造成了不小的困擾，在推動實施的時候缺乏頭緒。但如果新基建與城市更新相結合，其建設思路、運作模式與資金來源，就變得非常明確了。

在地方政府實施城市更新行動時，可以根據地方實際情況，在整體更新時加入基礎設施與公共服務的信息化、數字化、智能化改造，推進城市信息模型（CIM）平臺建設，打造智慧城市的基礎操作平臺。通過推進智慧社區建設，實現社區智能化管理，提升公共服務的運維效率，拓展城市運營業務的潛在空間。

城市更新在區域內整體修繕、重建、升級的建設過程，是結合城市更新中的需求設計導入新基建的最佳機會，正呼應了“讓新基建成為配置傳統基建投資效率的最佳工具”。

城市更新+TOD模式

TOD模式是指transit-oriented development，即以公共交通為導向的開發。對于許多城市建成區來說，如何改善交通狀況、緩解交通擁堵、提升交通效率，同樣是城市更新的核心需求。因此，采用TOD的模式與理念來推動城市更新的開發與落地，同樣是一個非常好的辦法與途徑。

自2020年以來，國家發改委再次開始審批各地的軌道交通規劃，二三線城市又掀起一輪軌道交通建設熱潮。各地為了緩解城市建成區的交通擁堵，推動公共出行，也開始優化交通配置，配置BRT等新型公共交通工具。在這樣的背景下，多地具備了在城市更新的同時，推進公共交通及交通樞紐的建設，并綜合考慮用地效率、交通需求與項目產出，取得一個投資建設的相對平衡。

因此，未來五年是許多地區基于城市更新模式，改善交通狀況的最佳契機。城市更新模式也是在不增加政府債務的前提下，平衡公益性公共交通投資建設的最佳方案。

城市更新+EOD模式

EOD是指Ecology-Oriented Development，即生態環境導向的開發模式，是基于環保與可持續發展的理念，由自然資源部推動的一種新型片區開發理念與模式。當前的EOD，不僅與許多城市更新片區的生態修復和功能完善需求有相當高的匹配程度，也是許多地方政府完成環保任務的重點研究方式。

對于城市更新來說，將EOD模式要求的“堅持生態環境優先，踐行綠色發展理念，構建生態產業化、產業生態化的生態經濟體系，將生態環境優勢轉化為發展優勢”，融合到城市發展中去，也是一個非常好的總體要求與理念。不僅實現提升城市生態系統，也可以靈活運用、申請多項環境領域的專項資金支持。

未來我們即將邁入“碳達峰、碳中和”的雙碳時代，如何將城市的總體碳排放量降下來，實現低碳城市、可持續發展城市的目標，同樣是城市更新中所需要思考的重要板塊。

城市更新+產業升級

對于城市建成區來說，不僅居住環境需要進行改善，既有產業也走到了需要轉型升級的轉折點。傳統生產型的企業早已應當搬遷，傳統商貿商戶正在面臨互聯網沖擊，文旅產業也正急速更新迭代。

因此，對于許多城市來說，城市更新還是一個產業升級的機會。以城市更新為契機，培育、引導地方現有產業進行改造升級，孵化本地產業進行發展。

同時，對于企業擁有的土地與既有建筑物，還可以共同發展，進行低效用地再開發以及在符合規劃的情況下調整用途，共享城市更新收益。

并且，在產業升級的過程中，對當地的就業與消費都有極大的促進，是建立地方經濟內循環、培育新消費的最佳動能來源。

城市更新中常見的“坑”

雖然模式很多，看起來很美，但城市更新其實并沒那么簡單。

特別是以片區為單位的城市更新項目，投資規模相對較大，總是能吸引大量的目光。在誘人的利潤與收益背后，城市更新項目中的復雜操作與繁多細節，造就了許多常見的“坑”。各地在創新模式的同時，也要注意避免掉入這些“坑”。

其一，城市更新需求與規劃沖突。

相比過去的棚戶區改造，城市更新由單個地塊擴大到整個片區，且除了拆舊建新之外，還同時存在修繕改造、功能提升等建設內容。尤其是還常常含有低效用地再開發的內容，對現狀的改動較大。

因此，以片區為單位的城市更新項目，往往與現有的規劃存在較大的沖突。需要政府配合對規劃進行調整修編，又或者編制專項的城市更新規劃，從頂層設計的角度重新思考城市功能的開發與利用。

但是，無論是調整現有規劃還是編制新的專項規劃，所要花費的時間是漫長的，流程是繁復的，常常導致項目運作時間超出各方預期。這也是許多片區開發項目需要共同克服的難點，特別是涉及大量現狀用地的項目更為復雜。

其二，征拆周期與成本的不可控。

拆舊建新仍然是城市更新項目中不可或缺的一環，也是實現項目收益的重要組成部分。

雖然住建部對城市更新項目中的拆舊建新面積比例做出了規定，但是，對人口密度高、貨值大的老舊城區來說，其中的征拆成本與征拆周期很難控制。很容易導致項目周期與成本超預期，使得項目收益受損。

并且，在嚴控隱性債務的背景下，征地拆遷的資金問題較難解決。地方政府缺乏相應的可用財力，企業參與也同樣將面臨資金周期與成本等各方面壓力，使得城市更新項目并沒有看起來的“那么美”。

其三，項目收益無法得到保障。

城市更新項目中，仍然含有一二級聯動開發的內容。其中，土地出讓收益的分享與返還、聯動開發，將是項目收益中的重要部分，也是項目收回投資的關鍵。

在現行機制下，無論是一二級聯動開發，還是土地出讓收益的分享與返還，都將不可避免地遇到許多行政與操作上的限制，以及預算管理、防范隱性債務的諸多要求，導致“看起來容易做起來難”。

尤其是在城投公司本身償債壓力較大的背景下，雖然項目公司能夠建立一套費用結算的流程，但依然可能遭遇城投對費用的截流與挪用。獲取聯動開發的土地也將存在不確定性，使得項目收益變得無法保障。

第四，投融資與收益的管理困難。

以市場化模式運作的城市更新需要大量融資，才能幫助規模如此之大的項目實現穩定運轉，但許多操作流程節點上的不穩定、難以管理，不僅會影響項目的綜合收益，也會使得投融資工作變得更為困難。

這就使得城市更新項目的融資工作，不能以常規項目模式進行思考，不能單純以信用貸款或者固定資產投資融資的思路生搬硬套，而是需要根據具體項目的情況進行分解與組合，以“一項目一策”的方式進行精細化的管理與投融資工作。

（作者為北京明樹數據科技有限公司高級研究員）