共同富裕視域下鄉村振興重點幫扶縣治理轉型研究

【摘 要】歷史性解決絕對貧困，并不意味著反貧困治理的終結，重視和解決低收入人口的可持續發展問題，是扎實推進共同富裕亟待深入研究的重大問題。因此，西部地區必須結合我國社會主義現代化強國建設的時序目標，以解決地區差距、城鄉差距、收入差距問題為主攻方向，設計和優化不同發展階段相對貧困治理的戰略議程，統籌解決好重點幫扶縣多維貧困、轉型貧困和精神貧困等長期復雜因素的疊加挑戰。同時，應著眼于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的內在邏輯，從農村低收入人口識別、城鄉（區域）協調發展、富民強縣、貧困人口多維能力培育等方面，探索構建重點幫扶縣治理型新機制，推動重點幫扶縣在共同富裕目標上開拓新局面。

【關鍵詞】鄉村振興;重點幫扶縣;治理轉型研究

【作 者】劉東燕，廣西社會科學院農村發展研究所所長，副研究員。廣西南寧，530022

【中圖分類號】F127.8? 【文獻標識碼】A? 【文章編號】1004-454X（2021）05-0181-0008

一、全體人民共同富裕是中國式現代化的本質內涵

共同富裕，是中國特色社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征。共同富裕具有鮮明的時代特征和中國特色，實現共同富裕是一個遞進式上升、漸進式發展的奮斗過程，要堅持以人民為中心的發展思想，在高質量發展中促進共同富裕。

中國特色社會主義進入新時代后，以習近平同志為核心的黨中央團結帶領全國人民，對邁向共同富裕的宏偉目標制定了時間表和路線圖，由此開啟了更具豐富內涵、更高層次的共同富裕躍升階段。黨的十九大確定了決戰決勝脫貧攻堅的戰略部署，2020年，我國歷史性解決絕對貧困，實現了全面建成小康社會的目標，為扎實推進共同富裕奠定了堅實基礎。站在實現“兩個百年”奮斗目標的歷史交匯期的新起點上，我們黨提出了到2025年“脫貧攻堅成果鞏固拓展，鄉村振興戰略全面推進，全體人民共同富裕邁出堅實步伐”的階段性目標;同時，展望2035年遠景目標，對“城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小，全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”做出重大部署，明確到本世紀中葉，我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，全體人民共同富裕將基本實現，整體邁入現代化。[1]這一空前的、人口規模巨大的現代化，必然會產生更廣泛的世界性影響，也將成為人類文明發展史上新的壯舉。

由此可見，新時代共同富裕是時代表達，也是繼承發展;是經濟任務，也是重大政治任務;是理想愿景，也是現實任務。全面建設社會主義現代化強國的偉大奮斗歷程，是實現全體人民共同富裕的偉大奮斗歷程。在這一場深刻社會變革中，是通過對社會主義建設規律的總結，通過對“四個自信”不斷豐富發展的總結，持續推動了共同富裕理論的創新與升華。在全面建成小康社會后向更高級社會形態邁進中，我們對共同富裕的長期性、艱巨性、復雜性有充分估計，西部地區尤其是原有的深度貧困地區依然有規模龐大的農村低收入人口的存在，共同富裕要取得實質性進展，必須堅持貫徹讓全體人民生活幸福的理念，重視和解決低收入人口的可持續發展問題，以縮小區域、城鄉、收入“三大差距”為主攻方向，從而實現現階段低層次共同富裕向高層次共同富裕躍升、局部共同富裕向整體共同富裕拓展。

2021年4月，習近平視察廣西時，對廣西發展進步和脫貧攻堅成就給予了充分肯定，并強調“現在全中國56個民族都脫貧了，兌現了我們的莊嚴承諾。我們還不能停步，接下來要向著第二個百年奮斗目標新征程邁進，一個民族也不能少，加油、努力，再長征”[2]。同時強調“讓人民生活幸福是‘國之大者”“要提高人民生活品質”，指示廣西要在“推動邊疆民族地區高質量發展上闖出新路子，在服務和融入新發展格局上展現新作為，在推動綠色發展上邁出新步伐，在鞏固發展民族團結、社會穩定、邊疆安寧上彰顯新擔當，建設新時代中國特色社會主義壯美廣西”。[2]習近平的重要講話和重要指示，為廣西社會主義現代化建設新征程提供了行動綱領，也為廣西扎實推進共同富裕提供了科學指南。

二、深嵌于共同富裕進程的重點幫扶縣治理轉型

（一）少數民族人口最多的省區歷史性告別絕對貧困

1.減貧成效顯著。黨的十八大以來，廣西始終把脫貧攻堅作為頭等大事和第一民生工程，構建了具有廣西特色的“四梁八柱”政策體系，形成了統攬謀劃、系統推進的良好局面。2020年11月20日，廣西壯族自治區政府批準融水等8個深度貧困縣退出貧困縣序列。至此，廣西106個有扶貧開發工作任務縣（市、區）的634萬建檔立卡貧困人口全部脫貧，5379個貧困村全部出列，54個貧困縣全部摘帽。這意味著，作為全國少數民族人口最多的省份，廣西如期奪取脫貧攻堅全面勝利，歷史性地告別了延續千百年的絕對貧困。同時，廣西在國家考核中連續5年獲得綜合評價“好”的等次，交出了一份高質量的脫貧攻堅廣西答卷，成為了廣西反貧困歷史上成效最顯著的時期。

2.脫貧群眾生活水平提高顯著1，收入持續穩定增長。黨的十八大以來，廣西不斷拓寬貧困地區就業空間和農民增收渠道，貧困地區（指廣西33個國家貧困監測縣）農民收入持續保持快速增長，2020年，廣西貧困地區農村居民人均可支配收入達13141元，是2013年的2.1倍，年均增長11.4%，年均增速比全區平均水平高出1.6個百分點;是全區平均水平（14815元）的88.7%，比2013年提高了8.5個百分點，與全區水平差距持續縮小（詳見圖1）。其中，2020年，廣西貧困地區農村居民人均工資性收入為3774元，較2019年增長11.8%，對可支配收入增長的貢獻率為33.6%，這主要得益于貧困人口發展能力的持續提升。

消費水平不斷提升。2020年廣西貧困地區農村居民人均生活消費支出11065.7元，是2013年的1.9倍，年均增長9.8%，其中，醫療保健、住房、教育文化娛樂、食品煙酒等消費增長較快。汽車、空調、熱水器、移動電話等耐用消費品每百戶擁有量持續增加，生活條件不斷改善。

3.脫貧地區面貌改觀顯著。重點攻克“三保障”突出問題，脫貧攻堅產業扶貧、易地扶貧搬遷、村級集體經濟發展、基礎設施建設和粵桂扶貧協作“五場硬仗”，義務教育保障、基本醫療保障、住房安全保障和飲水安全“四大戰役”取得決定性成就。創新發展縣級“5+2”、貧困村“3+1”特色產業，構建形成了“縣有扶貧支柱產業，村有扶貧主導產業，戶有增收致富產業”的扶貧產業體系，截至2020年，全區縣級“5+2”特色產業覆蓋97.03%的脫貧戶，94.41%的脫貧人口依靠發展產業實現增收脫貧。2019年11月底，全區“十三五”易地扶貧搬遷建設和入住任務提前一年完成，71萬貧困人口的搬遷安置和入住率實現100%。全區建制村通路率100%，過去3年累計建設鄉村道路3萬多公里，解決了100多萬建檔立卡貧困人口飲水安全問題，貧困村全部通動力電和寬帶網絡，貧困地區學校、衛生醫療等公共服務設施進一步健全，長期困擾群眾的出行難、飲水難、上學難、看病難等問題得到有效解決。

4.貧困治理能力提升顯著。一方面，繼續堅持發揮黨總攬全局、協調各方的制度優勢，推動全區經濟發展和社會進步，加強公共服務體系建設，編織兜牢群眾基本生活安全網，為從源頭上治理貧困、從根本上遏制貧困和從整體上解決貧困奠定了重要基礎，從而減輕了貧困治理的系統性壓力，加快了脫貧攻堅進程。另一方面，注重深化脫貧攻堅，把脫貧攻堅重心向深度貧困地區聚焦，不斷優化貧困治理結構，建立健全脫貧攻堅治理制度建設，堅決攻克最后的貧困堡壘，有力保障了貧困群眾獲得實惠，基層黨員更加活躍，基層黨組織更加強化，基層社區的能力得以加強，社會成員的協作得以推進，干部素質進一步提升，各種治理的體制機制得以完善，直接促進了廣西貧困治理能力的全面提升。

5.國際反貧困交流合作成效顯著。在消除自身貧困的同時，廣西深入落實習近平同志“共建一個沒有貧困、共同發展的人類命運共同體”的重要論述，正日益成為提出中國方案、貢獻中國智慧的窗口。2015年以來，積極開展國際反貧困領域交流合作，將廣西脫貧攻堅實踐經驗運用到中國援老撾減貧示范合作項目等與東盟國家的合作當中，并先后組織了70多個國家的600多名反貧困官員到廣西考察重點扶貧項目。

（二）重點幫扶縣治理轉型的邏輯起點與時代要求

奪取脫貧攻堅全面勝利后，西部地區脫貧縣特別是原來的深度貧困縣作為我國多輪扶貧攻堅最后才啃下來的“硬骨頭”，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的任務十分艱巨，是我國扎實推進共同富裕取得實質性進展的突出短板。[3]為此，黨中央國務院決定在西部地區脫貧縣中集中支持一批鄉村振興重點幫扶縣，并根據人均地區生產總值、人均一般公共預算、農民人均可支配收入等經濟社會指標，兼顧考慮脫貧摘帽時序、返貧致貧風險等因素，在10個西部省（區、市）確定了160個國家鄉村振興重點幫扶縣。2021年7月，經中央農村工作領導小組批準，廣西確定了都安瑤族自治縣等20個國家鄉村振興重點幫扶縣;同時，經原自治區扶貧開發領導小組批準，確定了融安縣等20個自治區鄉村振興重點幫扶縣，以及寧明縣、龍州縣、東興市、憑祥市等4個在基礎設施、產業發展、易地搬遷后續扶持、鄉村建設、公共服務等方面參照自治區鄉村振興重點幫扶縣相關政策給與支持縣。[4]

站在新起點上，絕對貧困的“全面清零”，并不意味著貧困的消失，全面小康之后我國的反貧困治理將轉入新發展階段，相對貧困問題長期存在仍將是我國發展的主要突出問題。國際反貧困治理領域豐富的理論成果和實踐經驗，對我國相對貧困治理戰略的轉型調整提供了有益借鑒。[5]而作為世界減貧理論的學習者、受益者和創新者，我國基于本國國情進行的大規模減貧實踐和對減貧規律的理論探索，不僅實現了數億人的脫貧，而且為其他國家和地區提供了“中國智慧”。[6]那么，在消除農村絕對貧困、實現全面小康目標后，標志著我國進入高質量發展、現代化建設與共同富裕互促共進、螺旋上升的更高層次的社會形態，以相對貧困治理為主理所當然成為其中重要的議題之一。這意味著，一方面，重點幫扶縣的轉型發展不能全部照搬脫貧攻堅既有的經驗，既要充分吸收脫貧攻堅的寶貴經驗，又要立足于新的貧困性質及治理要求進行創新探索;另一方面，由于東西方國情不一樣，重點幫扶縣的相對貧困治理不能直接照抄“西方答案”，既要堅持制度自信，充分彰顯我國的制度優勢，又要厘清“相對貧困”治理問題深嵌于我國加速建設現代化、扎實推進共同富裕的時代要求，有別于西方發達國家的相對貧困治理。[7]

順應新發展階段重點幫扶縣相對貧困治理的長期趨勢及規律，推動相對貧困治理戰略和工作體系平穩轉型，處理好長短結合與標本兼治相輔相成的關系，處理好穩成果與提成色互促共進的關系，處理好精準賦能與兜底保障雙輪驅動的關系，著重在關鍵領域推動“五個轉向”。

一是制度安排從決勝脫貧攻堅轉向鞏固拓展脫貧成果同鄉村振興有效銜接。一方面，要以重點幫扶縣決勝脫貧攻堅在產業、生態、組織、人才等領域取得的決定性成果和有益經驗為基礎，加大要素配置、產業發展、基礎設施、公共服務等向農業農村傾斜的力度，推動鄉村振興穩步實施;[8]另一方面，要充分考慮不同區域發展階段和鄉村差異性，梯次有序推進重點幫扶縣的“兩大戰略”有效銜接，全面統籌解決好局部與整體、特惠與普惠、福利與效率的相互關系，形成各具特色的治理路徑和發展模式。[9]

二是戰略重點從消除絕對貧困轉向注重持續穩定脫貧防貧。在原發型積累性絕對貧困全面“清零”后，重點幫扶縣治理目標面臨著戰略性的轉型與重塑，貧困群體已由絕對貧困存量（農村絕對貧困人口）轉向相對貧困增量（未來可能陷入貧困的低收入群體），扶貧模式已由動員式集中幫扶轉向常態化制度化治貧，政策靶向已由事后貧困援助為主轉向事前貧困干預為主。[10]為此，能力型貧困或沖擊型風險導致的次生型新增性相對貧困，將成為“后扶貧時代”重點幫扶縣治理轉型的主要矛盾，而脫貧不穩定人口、邊緣人口以及“老、弱、病、殘”等特殊困難群體，乃至受沖擊性風險重創滑入低收入邊緣的普通農戶，都極可能成為返貧或面臨致貧新風險的重點對象，需要重點幫扶縣建立健全科學全面的綜合治理及預警機制，給予銜續解決。[11]

三是治理維度從解決單一的物質貧困轉向滿足全面多維需求。脫貧攻堅期內，盡管脫貧摘帽標準已從單純的收入性貧困，拓展到了以“兩不愁三保障”為重點的多維標準，但仍未能充分滿足脫貧人口的多樣化需求，尤其是對受能力貧困制約的發展需求關注不夠。為此，重點幫扶縣治理轉型不僅要側重于收入短缺、資源不足等經濟層面，更應進一步延伸到獲取收入的能力受損或機會剝奪等領域，拓展到社會、人文和心理等綜合維度，不僅要關注貧困對象的收入狀況和生活質量，也要更加注重其地位尊嚴、公平權利、均等機會、能力素質、精神面貌和心理狀態。[12]

四是舉措完善從外在扶持為主轉向強化志智雙扶為主。當前，一些脫貧戶仍缺乏自力更生精神，甚至呈現出“富口袋”與“富腦袋”相背離的矛盾。這就要求在積極引導社會力量進行“外援式”幫扶的同時，要進一步激發重點幫扶縣的內生動力，發揮其主體意識，提升其能力和素質。[13]

五是路徑聯動從側重農村逐步轉向統籌推進城鄉相對貧困治理。長期以來，我國的反貧困治理戰略是建立在城鄉分治、以農村地區為主的架構上。隨著農村絕對貧困的全面消除，城鄉空間分隔的治貧邏輯已無法很好適應新發展階段反貧治理的時代需求，尤其在城鄉融合加快發展的機制下，“鄉—城”之間、“城—鄉”之間的人口流動更趨頻繁，城鄉兩個標準分治、不同機構分立的反貧困系統容易使困境農民工等一些特殊貧困群體發生漏出。因此，重點幫扶縣的治理轉型必須逐步打破城鄉二元貧困治理格局，以低收入人口的持續發展開啟城鄉統籌貧困治理的新階段，尤其通過推進生產要素、公共服務在城鄉之間合理流動和優化組合，逐步破解城鄉差距明顯、區域發展不協調、產業布局不均衡、勞動力流動性貧困等易致貧因素的影響。[14][15]

三、廣西重點幫扶縣治理轉型面臨的困難和挑戰

（一）富民鄉村產業可持續發展仍不夠堅實

一是富民鄉村產業亟待提檔升級。2020年廣西社會科學院抽樣調查數據顯示，脫貧農戶對自然災害（56.2%）、相關技術缺乏（45.1%）、產品滯銷（54.9%）、產業基礎設施跟不上（13.8%）、化肥農藥價格貴（17.3%）等問題仍存在較大的擔憂。產業發展層次低、產業鏈條短、科技服務薄弱等短板依然突出，如果簡單移植產業扶貧項目模式，難以打破長期以來重點幫扶縣外部發展機會不足和內在可行路徑狹窄的“雙向抑制”困境。二是帶貧新型經營主體發展不足。帶貧主體數量少、能力弱、帶貧機制不健全等問題仍較突出，分別有21.5%、10.5%的脫貧農戶認為自家產業發展最薄弱的環節是缺乏企業帶動、能人帶動。三是農產品產銷脫節較為突出。“同質化”與“規模化”中間，相隔的就是市場。一方面，由于重點幫扶縣產業發展條件的高相似性，帶來了產業選擇的高趨同性，從客觀上加劇了產業的同質化;另一方面，由于產銷對接不暢，扶貧產業同質化帶來的規模擴張，不僅未能轉化為資源優勢、規模優勢、競爭優勢，而且還導致農產品滯銷。

（二）公共服務保障仍不夠有力

教育水平亟待提升，有的脫貧家庭孩子反復輟學、因待遇水平偏低而導致鄉村師資缺乏等問題仍然存在，學前教育發展狀況不夠理想。同時，技能培訓仍需加強，廣西社會科學院調查數據顯示，在選擇“當前扶貧產業發展中最薄弱的環節”問題上，排第一位的是“缺少技術和經驗”（37.8%）。鄉村醫生缺乏且不穩定，尤其受此次新冠肺炎疫情突襲，重點幫扶縣醫療條件落后與村民科學衛生素養缺乏并存，年輕醫療人才流失與人員老化現象并存等矛盾進一步突顯。

（三）部分脫貧群眾穩定脫貧基礎仍不夠牢靠

重點幫扶縣農戶增收仍過多依賴轉移凈收入，同時經營凈收入中的傳統性經營產業占比較高，收入結構性失衡突出。同時，重點幫扶縣農戶對家庭發展仍缺乏清晰謀劃，有相當多的農戶所謂的“規劃”僅停留在眼前短期的發展上，對更長遠的發展缺乏考慮。此外，部分脫貧農戶“等靠要”思想嚴重，“精神貧困”仍是相對貧困治理路上難過的坎、難爬的坡。

（四）“鄉—城”流動特殊群體融入當地仍不夠充分

從易地扶貧搬遷戶的后續扶持來看，“換窮業”依然是最薄弱環節。廣西94.4%的易地扶貧搬遷人口采取了縣城（集鎮）無地集中安置模式，而脫貧縣尤其是重點幫扶縣普遍缺乏能充分吸納大量搬遷勞動力的第二、第三產業。由于受限于外部發展機會不足和內在能力薄弱，加之原有農業多樣化生計的減少、城鎮生產生活成本的增加，重點幫扶縣一些群眾生計有可能陷入困境，對此必須高度重視。融入新家園面臨艱難轉型，有的萬人以上安置點的戶口遷入率低，占比不到實際搬遷入住人口的1%。脫貧搬遷群眾社會文化調適與社會心理認同亟待加強。同時，進城務工人員的社會融入亟待深化破題，尤其困境農民工所表現出的經濟貧困、能力貧困等多維貧困，由于其流動性，使得這部分群體處于城鄉貧困救助的“真空地帶”。

（五）區域發展仍不夠協調

據統計，2019年，廣西20個深度貧困縣中，有14個縣財政自給率不到10%，10個縣人均GDP不及全區平均水平的一半。脫貧村可持續發展能力依然薄弱，村集體經濟發展模式單一，群眾關注度、參與度低，大規模財政投入仍未全面催生形成可持續效益。

四、廣西重點幫扶縣治理轉型的若干思考

（一）瞄準貧困矛盾變化，建立科學識別與監測體系

一是在識別方法和識別標準上，重點幫扶縣可借鑒現行低收入家庭收入標準劃定辦法（與低保線有機銜接，自治區、市、縣分級劃定等），完善制定農村低收入人口標準線，并根據保基本、財力可承受、與經濟社會發展狀況相匹配等原則，對劃定的農村低收入人口規模進行調整修正;在經過實踐演繹、形成較成熟經驗的基礎上，為廣西乃至西部地區相對貧困治理提供可復制可推廣的經驗借鑒。二是在認定程序上，借鑒低保戶認定辦法，依托廣西低保核對大數據平臺的科學核查和精準救助功能，以“大數據手段+入戶調查”的綜合認定方式，創新重點幫扶縣低收入人口的識別與退出機制，探索構建科學化、常態化的低收入人口識別制度。三是在監測上，過渡期內嚴格落實“四不摘”要求，建立健全重點幫扶縣易返貧易致貧人口的快速發現和響應機制，守住防止大規模返貧的底線。

（二）突出高質量協調發展，縮小城鄉、區域發展差距

一是建立區域治貧統籌機制。圍繞努力實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當的目標，繼續堅持靶向施策、分類治理思路，科學細化不同發展水平區域乃至同一區域不同類型地區政策尺度，尤其結合重點幫扶縣實際，精準制定反貧困治理異質性、差異化政策，建立健全長效普惠性扶持機制和精準有效的差別化扶持機制。二是深化區域協同合作機制。圍繞廣西發展“三大定位”，深化“雙核驅動，三區統籌”區域協調發展新機制，加快融入“南向、北聯、東融、西合”全方位開放發展新格局，在服務國家戰略中進一步提升廣西開放型經濟發展水平，從產業、人才、服務等方面全面形成引領和帶動重點幫扶地區實現跨越發展的新動能新機制。三是探索城鄉治貧聯動機制。以鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略融合推進為抓手，加快重點幫扶縣以縣城為載體的縣域城鎮化建設，漸進探索構建制度統一、治理模式銜接、治理方式一致的城鄉治貧一體化體系，全力破解城鄉要素流動不暢、公共資源配置不合理等體制機制障礙，縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距，積極塑造形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

（三）強化重點幫扶縣“主陣地”，做好富民強縣大文章

一是跑好產業扶貧與產業振興接力賽。堅持以質量變革強化扶貧產業持續增長力，以效率變革提升扶貧產業聚合力，以動能變革培育壯大扶貧產業競爭力。大力培育發展新型經營主體和服務主體，推動完善扶貧帶貧利益聯結機制。打破區域壁壘，優化要素市場化配置，針對重點幫扶縣發展需求，選擇2～3個重點扶貧產業，實施產業鏈全生命周期扶持工程。抓住擴大內需這個戰略基本點，補齊重點幫扶縣農產品冷鏈物流設施短板，打通農產品內循環關鍵節點，開展農商互助供應鏈建設，提升扶貧農產品流通現代化水平。實施科技助力行動，深入實施“一個副市長聯系一個縣、一個副縣長聯系一個產業”的科技工作機制;優化科技特派員、產業指導員、農技推廣人員等鄉村科技隊伍，推動科技人才和服務向鄉鎮延伸、向村莊下沉。二是釋放農村改革助貧新紅利。堅持“有為政府、有效市場”，發揮市場在資源配置中的決定性作用，以強化資源和要素配置效率。根據重點幫扶縣不同要素屬性、市場化程度差異和經濟社會發展需要，深化農村綜合改革，分類完善土地、資金、人才等要素市場化配置體制機制，破除阻礙城鄉資源要素流動的市場壁壘，推進鄉村發展制度變革。三是以鄉村建設行動強化基礎設施建設。科學推進重點幫扶縣鄉村規劃建設，統籌縣域城鎮和村莊協調建設、均衡發展。重點實施村莊基礎設施改善工程，提升基礎設施供給質量，加快補短板強弱項提質量。四是培育壯大村莊自我發展能力。加強基層組織建設，引導重點幫扶縣選優配強村兩委干部，注重發揮駐村干部的“傳幫帶”作用，把駐村干部的動能轉化為村干部乃至脫貧人口的內在動能。深化“黨建富民強村”引領建設，把黨組織建在產業鏈上、把能人聚在產業鏈上、讓群眾富在產業鏈上。加快培育重點幫扶縣致富帶頭人，采取多種形式吸引有關人員回報桑梓，以返鄉創業熱潮帶動致富帶頭人的培育。繼續推動重點幫扶縣集體資產、勞動力、管理等生產要素集約化、組織化、效率化的多元創新發展，穩妥引導扶貧資產的權益資本化經營，切實壯大集體經濟可持續發展能力。

（四）圍繞多維能力培育，促進低收入人口自我發展

一是阻斷貧困代際傳遞。在重點幫扶縣有針對性消除因學習困難或厭學而輟學的現象，探索農村初中階段教育與普通職業教育融合銜接的創新路徑，試點實施“一村一園”計劃，完善農村學前教育服務網絡。二是厚培就業創業能力。繼續實施技工院校結對幫扶脫貧家庭“兩后生”職業技能培訓計劃。注重推動教育技能培訓與當地產業鏈發展精準對接，擴大培訓工種，創新培訓方式。針對農村繼續教育和終身教育嚴重匱乏等問題，在重點幫扶縣率先啟動建設開放性的農民學校。推進扶貧資源配給從供給主導型向需求主導型轉變，尊重低收入農戶發展意愿，探索推行個性化定制等菜單式扶貧模式。優化就業創業生態，增強市場信息與政府指導的有機聯動，提高重點幫扶縣勞務輸出組織化程度，增加就業崗位和創業機會。三是培育強化內生發展動力。創新重點幫扶縣一攬子治理政策與激發脫貧群眾參與的聯動機制，制定脫貧戶發展產業獎補政策。探索農戶“社會信用等級制度”，以個人信用“紅黑榜”建立“守信激勵，失信懲戒”機制。推廣以表現換積分、以積分換物品的“愛心公益超市”等自助式幫扶做法。推動重點幫扶縣加強貧困“恥感文化”制度建設，引導和教育脫貧群眾克服“窮人心態”“窮人思維”。

（五）聚焦普惠共享，深化基本公共服務利貧效應

一是健全可及性更強的基本公共服務提供機制。鞏固深化教育阻斷貧困代際傳遞功能，優化重點幫扶縣教育資源布局，提升師資規模和力量，促進城鄉教育資源共建共享。積極探索2020年后健康扶貧特惠政策與醫療保障普惠政策、醫療救助托底政策的轉續銜接，深化市縣鄉醫療機構一體化改革，推動醫療資源和服務向重點幫扶縣傾斜和下沉。健全完善兜底保障政策體系，規范家庭收支的核對核查機制，對城鄉困難家庭進行綜合評估和量化認證，加強社會臨時救助與反貧困治理體制機制的全面無縫對接。二是完善精準性更高的“鄉—城”流動群體保障體系。瞄準從農村到城鎮的易地扶貧搬遷人群、進城務工人員等重點人群，逐步轉變重點幫扶縣當前以脫貧人口原居住地為主的治理邏輯，堅持城鄉融合發展理念，為“鄉—城”流動重點人口融入城鎮（“市民化”）創造便利條件，為遷移過程中遭遇困境的困難人口提供全面援助，為漸進式探索一體化治貧路徑提供先行樣本實踐。三是強化效益性更優的公共資源投入保障。構建穩定持續增長的資金投入機制，加大向重點幫扶縣、薄弱環節、重點人群投入的傾斜力度。完善財事權，增強重點幫扶縣縣級財政基本公共服務保障能力，創新探索鄉鎮（街道）救助備用金制度。

（六）創新多元共治，匯聚全社會立體式治貧合力

一是推動粵桂扶貧協作向粵桂協作轉變。以系統化思維把握區域協同發展基本規律，創新“聚焦精準，深化幫扶，長期合作，實現共贏”新路子，構建產業互補、人員互動、技術互學、觀念互通、作風互鑒新機制，持續為重點幫扶縣注入新發展動能。二是構建消費扶貧可持續升級的長效機制。充分發揮消費扶貧市場主體作用，創新消費扶貧帶貧長效模式。在重點幫扶縣優選帶貧企業加入廣東省“供銷扶貧協作聯盟”，積極對接全國總社“供銷e家”、扶貧832網站等平臺，做好重點幫扶縣農產品集采集配。三是發展慈善等社會公益事業。繼續深化凝聚扶貧基金會、互聯網扶貧力量等社會力量，營造樂于奉獻的良好社會氛圍。鼓勵社會資本投資，引導培育“社會性商業模式”，形成授人以漁的“善經濟”，按照“政府—市場—社會組織—低收入人口”的邏輯發展結構，關注反貧困治理供需對接治貧服務的市場購買，提高重點幫扶縣治理資源配置效率，打造相對貧困治理公益品牌。

（七）深入推進“三化”，全面提升政府治貧能力

一是以常態化促進反貧困治理體系接續轉型。引導重點幫扶縣積極轉變治理理念，加快適應反貧困治理形勢的全局性變化，進行鏈條式思考，系統性謀劃，推動重點幫扶縣治理由政府主導向政府引導和服務型內涵轉化。加強組織領導，尤其在養老、醫療、社會救助、社會福利等方面，加快探索常態化的多部門協同一體的治理架構，打破“碎片化”治理的部門困境、城鄉困境乃至區域困境。二是以制度化建立低收入人口治理架構。強化政策供給，構建具有廣西特色、點面結合、梯度推進的重點幫扶縣低收入人口治理架構，建立健全重點幫扶縣關鍵治理環節的政策支撐體系。對現有脫貧攻堅政策進行評估、分類和整理，推動脫貧攻堅階段性政策向新階段低收入人口可持續發展的長效性、儲備性政策轉變，做好發展規劃、政策保障、重點舉措和工作機制的平穩接續轉型。三是以社區化創新反貧困治理微單元。建立健全鄉村振興工作隊機制，強化五級書記抓鄉村振興的制度保障，推動后盾單位從“定點扶貧”轉變為“定點振興”。圍繞重點幫扶縣鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的要求，建立客觀科學的考核評估機制。

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RESEARCH ON THE GOVERNANCE TRANSFORMATION OF KEY COUNTIES FOR RECEIVING ASSISTANCE FOR RURAL REVITALIZATION FROM THE PERSPECTIVE OF COMMON PROSPERITY：Take Guangxi As an Example

Liu Dongyan

Abstract： The historic solution to absolute poverty historic does not mean the end of anti-poverty governance. Paying attention to and solving the problem of sustainable development of low-income population is a major issue that needs to be further studied in depth in the process of steadily promoting common prosperity. Therefore，the western region must combine the sequential target of building a modern and powerful socialist country in China，focus on addressing the regional gap，the gap between urban and rural areas，and the income gap. A strategic agenda for resolving relative poverty at different stages of development should be designed and optimized，and efforts should be coordinate to overcome the overlapping challenges superimposed by long-term and complex factors such as multidimensional poverty，transitional poverty，and spiritual poverty in the key counties for receiving assistance. In the meantime，the western region should focus on the internal logic of consolidating and expanding the results of poverty alleviation and the effective connection of rural revitalization，and explore the construction of key assistance in terms of identification of rural low-income population，coordinated urban and rural （regional） development，enriching the people and strengthening the county，and fostering the multi-dimensional capabilities of the poor. The new county governance mechanism promotes key assist counties to open up new prospects in the goal of common prosperity.

Keywords： rural revitalization，key counties for receiving assistance，governance transformation research