后脫貧時代邊疆民族地區相對貧困治理：邏輯理路、價值轉向及戰略選擇

劉東 荊蕙蘭 王家斌

【摘 要】后脫貧時代，邊疆民族地區的鄉村發展開始逐步由低層次脫貧轉向高層次振興。解決邊疆民族地區的相對貧困現象是實現“共同富裕”偉大愿景的思想所指，是實現城鄉要素雙向流動融合的發展所求，是砥礪實現兩個百年奮斗目標的實踐所需。邊疆民族地區相對貧困治理的關鍵在于治理維度要由解決收入貧困向緩解相對貧困轉變，治理理念要由“輸血”治貧向“造血”防貧轉變，治理模式要由開發式扶貧向開發式與保障性扶貧并重轉變，治理目標要由“特惠”扶貧向“普惠”式鄉村振興轉變。具體戰略要求是必須堅持以人民為中心的治理理念，以系統思維構建邊疆民族地區相對貧困治理體系，通過不斷完善民族產業構建相對貧困治理支撐體系，推進相對貧困治理與鄉村振興戰略的有效銜接，協同推進邊疆民族地區鄉村治理體系和治理能力現代化。

【關鍵詞】后脫貧時代;邊疆民族地區;相對貧困治理;鄉村振興;鄉村治理現代化

【作 者】劉東，大連理工大學馬克思主義學院博士研究生;荊蕙蘭，大連理工大學馬克思主義學院教授、博士生導師。遼寧大連，116000。王家斌，大連理工大學馬克思主義學院博士研究生，中共青海省委黨校（青海省行政學院）政治學教研部，青海省中國特色社會主義理論體系研究中心研究人員。青海西寧，810001。

【中圖分類號】F127.8? 【文獻標識碼】A? 【文章編號】1004-454X（2021）05-0172-0009

一、問題的提出

中國共產黨歷來強調共同富裕，重視貧困治理問題。2017年11月，國務院辦公廳發布《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》，明確指出我國的深度貧困地區包括“三區三州”，其中深度貧困地區主要集中在邊疆民族地區。通過3年的集中脫貧攻堅和近2年的脫貧鞏固提升，邊疆民族地區的基礎設施和公共服務短板逐步得到補齊，脫貧質量和效果得到顯著提升。截止2020年底，我國邊疆民族地區各項基礎設施條件顯著改善，公共服務水平明顯提升，貧困群眾家庭安全住房、醫療、教育得到了全面保障，城鄉差距進一步縮小，徹底擺脫了個體貧困、村落貧困、縣域貧困，摘掉了區域性整體貧困的“帽子”，啃下了脫貧攻堅戰中最難啃的“硬骨頭”，歷史性地解決了絕對貧困和區域整體性貧困。進入后脫貧時代，運動式、大規模扶貧開發轉向制度化與社會保障兜底，邊疆民族地區脫貧目標任務疊加，底子薄、條件差、困難多，基礎設施和公共服務短板更為明顯，加之自然地理、經濟社會、民族宗教、國防安全等問題交織在一起，大大增加了后脫貧時代邊疆民族地區貧困治理的復雜性和難度。

黨的十九屆四中全會提出要“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”，[1]48這為推進后脫貧時代邊疆民族地區貧困治理的價值轉向與戰略選擇提供了根本遵循。通過脫貧攻堅戰，鄉村改革的“四梁八柱”得以基本確立，“人、地、錢、業”等要素逐步被激活，為后脫貧時代實施鄉村振興戰略奠定了重要的制度基礎和物質保障。但是，也要看到，目前制約邊疆民族地區穩定脫貧、長遠發展、鄉村振興的障礙性因素尚未徹底根除，破解相對貧困和長效防返貧的體制機制尚未形成，許多潛在風險和根源性問題仍然需要持續關注并進行系統解決。因此，后脫貧時代邊疆民族地區的貧困治理要堅持因地制宜、遠近結合，做好政策接續，積極謀劃推動鄉村振興，構建彼此協同、耦合推進的多維互動格局，建立解決相對貧困的長效機制，在深刻認識邊疆民族地區貧困治理的邏輯理路和價值轉向的基礎上，規劃好相對貧困治理的頂層設計與具體戰略路徑。

圍繞以上問題，通過梳理相關文獻，可以發現當前學界關于后脫貧時代相對貧困治理的研究主要集中在以下幾個方面：一是關于后脫貧時代貧困治理問題的認識。后脫貧時代中國貧困治理工作具有新的表現樣態，將會進入以城鄉貧困統籌綜合治理為重要特征和以轉型性的次生貧困和相對貧困為基本特點的新階段。王太明和王丹根據絕對貧困與相對貧困之間的區別，對后脫貧時代的相對貧困進行了系統分類，并提出了相對貧困的治理理念、治理標準、治理路徑和治理制度。[2]曾福生認為相對貧困具有存在的長期性、測算的相對性、表現的多樣性、發現的隱蔽性等基本特征，其治理難點主要是難識別、難平衡、易增長和易再生。[3]二是關于后脫貧時代城鄉關系的重構研究。潘文軒提出通過制定相對統一的城鄉貧困標準，開展城鄉一體化的貧困監測，設立統一的城鄉反貧困管理機構，形成城鄉一體化的反貧困政策，統籌利用城鄉反貧困資源，實現反貧困體系從城鄉分立轉向城鄉一體化。[4]陳友華和龐飛認為鄉村振興的關鍵在于實現農業現代化的“農業振興”與增加農民收入的“農民振興”，提出通過改革農村土地制度和城鄉二元制度，在現代化發展過程中實現鄉村振興。[5]三是關于后脫貧時代相對貧困治理的具體路徑研究。孫久文和唐澤地提出通過漸次設立多條貧困線，對扶貧產業政策進行優化，樹立解決區域性貧困的新思維，系統建立反貧困的動態監測機制[6]。姜安印和陳衛強則從產業、能力、市場及生態四個維度提出相對貧困的治理對策。[7]譚江華從金融精準扶貧的微觀視角出發，認為后脫貧時代需要通過發揮政策的長期效應，完善貧困識別體系，壓實金融監管責任，提高扶貧資金的“益貧性”，實現貧困地區和貧困人口的可持續發展。[8]胡世文和曹亞雄指出后脫貧時代推進貧困治理工作重點在于對脫貧人口的返貧風險監測，提出通過風險監測的制度、職責、技術和信息的完善與創新，形成長效的返貧風險監測機制。[9]四是關于后脫貧時代邊疆民族地區貧困治理的探索。郭詠琳和周延風基于包容性創新理論提出了少數民族BoP概念，探討了少數民族BOP實現包容性創新的可能性及其創新路徑。[10]王元聰和劉秀蘭以四川藏彝民族地區為例，提出通過“經濟—社會—生態”三大系統的平衡、協調與融貫，助益藏彝民族地區綠色發展、緩解相對貧困與可持續生計。[11]其他學者也提出通過引入市場機制、完善利益聯結機制和發揮制度優勢等理念推進后脫貧時代邊疆民族地區的相對貧困治理工作。但關于后扶貧時代的扶貧戰略的相關研究近兩年才逐漸興起。大多數學者都認識到隨著絕對貧困的消除，中國的貧困現象并不會消失，而是以相對貧困、多維貧困等新形態長期存在，但是對鄉村振興模式與后扶貧時代減貧、防貧思路和路徑相銜接與融合的探索、研究不足，而且對后脫貧時代邊疆民族地區相對貧困治理的階段性、復雜性、動態性認識不足，有待進一步系統思考。

綜上所述，當前學界結合鄉村振興對后脫貧時代的減貧、防貧戰略進行了相關探究。但總體上處于研究的起步階段，且較為宏觀，對后脫貧時代邊疆民族地區的相對貧困治理與鄉村振興有機銜接的認識以及對扶貧政策如何科學轉化的前瞻性研究不足，同時對如何推進后脫貧時代邊疆民族地區由消除絕對貧困向解決相對貧困轉化的整體性研究較少。此外，學界對后脫貧時代邊疆民族地區相對貧困治理的協同主體、資源優勢、作用機理及其具體運行機制都有待深入研究。本文圍繞后脫貧時代邊疆民族地區的具體實際，把相對貧困治理戰略置于農業農村現代化發展的大戰略中、城鄉一體化發展的大背景中、農民市民的大格局中、一二三產融合的大結構中，在厘清后脫貧時代邊疆民族地區相對貧困治理的邏輯理路與價值轉向的前提下，深刻總結精準扶貧實踐，將相關經驗上升到理論層面，為協同推進邊疆民族地區相對貧困治理與鄉村全面振興提供更好地理論指導，系統提出后脫貧時代邊疆民族地區相對貧困治理的具體戰略路徑。

二、后脫貧時代邊疆民族地區相對貧困治理的邏輯理路

（一）理論基石：實現“共同富裕”偉大愿景的思想所指

貧困是人類經濟社會發展歷史進程中一直面臨的一大難題。鄧小平同志指出：“社會主義的本質是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。”[12]10二十世紀七十年代末，鄧小平同志首次提出“小康社會”這一戰略構想，并用“小康”描述了中國式的現代化。二十世紀八十年代中期，我國開始著手解決區域之間發展的不平衡問題，重點聚焦貧困區域，通過先后組織實施“八七扶貧攻堅計劃”以及兩個為期10年的“中國農村扶貧開發綱要”，我國農村的貧困人口數量大大下降，貧困程度也大為減輕，貧困發生率明顯下降。為了解決人民日益增長的美好生活需要與當前發展不平衡不充分之間的矛盾，2013年以來，我國大力推進精準扶貧戰略，黨的十九大又進一步提出鄉村振興戰略，開始著手從根本上破解“三農”難題。

中國共產黨帶領全國各族人民實施的諸多輸血式、普惠式大規模扶貧運動通過政府行政主導的一般性資源配置，解決了大絕大多數貧困人口的生存和基本發展問題。尤其是十八大報告依據社會經濟發展條件和社會特征第一次提出全面建成小康社會，而全面建成小康社會的終極目標就是實現共同富裕。共同富裕是我們黨帶領人民全面建設社會主義現代化強國的初心和使命，也是全面建成小康社會的現實要求和終極追求。從全面小康到共同富裕承載著中國共產黨人的理想和探索，寄托著無數仁人志士的夙愿和期盼，凝聚著億萬人民的奮斗和犧牲，是近代以來中國社會歷史發展的必然選擇，是發展中國、穩定中國的現實要求和必由之路。因此，可以說，后脫貧時代邊疆民族地區的相對貧困治理，不僅是推進邊疆民族地區鄉村發展的現實需要，更是實現“共同富裕”偉大愿景的思想所指。

（二）價值導向：實現城鄉要素雙向流動融合的發展所求

社會主義本質要求加快城鄉一體化進程，促進城鄉要素融合互動，切實推動城鄉融合發展，實現互促共融。多年以來，伴隨我國城市化的快速發展，各種資源要素單向度向城市流動，城鄉差距已經成為“發展不平衡不充分”的突出表現之一。城鄉二元結構體制機制導致鄉村的人才、勞動力、資金、信息以及各種資源單向度向城市集中，嚴重阻礙了農村經濟社會發展。盡管隨著城鄉協調發展深入推進，現階段城鄉在基礎設施、居民收入、居民身份等“硬實力”方面的差距日趨縮小。但與此同時，城鄉居民在教育條件、醫療條件、養老條件、政治參與、家庭財產、家庭環境、隱性權利等“軟實力”方面仍存在較大差距，甚至有擴大的傾向。此外，從長期來看，行政主導型扶貧治理包括正在推進的“運動式”精準扶貧脫貧政策對動態貧困、邊緣貧困、多維貧困等問題是否能確保長期有效還有待時間和實踐的雙重檢驗。尤其是隨著社會主要矛盾的轉化，農民對美好生活的需要日益增加，特別是對教育、醫療、養老、文化等方面有了更高層次的需求。

后扶貧時代相對貧困的系統治理要著眼于上述諸多制度漏洞和制度弊端，逐步扭轉單向度的城鎮化進程，建立和完善能夠推動城鄉融合發展的體制機制，促進城鄉發展要素實現雙向流動和合理配置。所以，后脫貧時代的相對貧困治理應從理論上、制度上構建更加平衡的制度框架，加快建立健全城鄉融合發展體制機制，彌補制度缺陷，補齊制度短板，推動城鄉從統一戶籍走向發展機會平等，加快鄉村政治、經濟、文化、社會、生態等方面的全面振興，阻止城鄉差距“代際傳遞”或固化，形成城鄉融合發展的和諧環境。由此可見，城鄉要素的雙向流動融合發展是后脫貧時代解決邊疆民族地區相對貧困問題的重要路徑，邊疆民族地區相對貧困問題的有效治理也是實現城鄉要素雙向流動融合發展的戰略目標。

（三）現實應然：砥礪實現兩個百年奮斗目標的實踐所需

脫貧攻堅戰略主要是為第一個百年目標打基礎，相對貧困治理是為第二個百年目標打基礎。脫貧攻堅戰中的“八個一批”涉及收入資金、人才、載體、生態環境保護、基礎設施改善、公共服務水平提高等多個維度，在推動我國邊疆農村牧區人的全面發展和村的整體發展中發揮了重要作用，為鄉村經濟、社會、文化、生態等全方位的振興奠定了基礎。反過來，構建相對貧困治理長效機制，推進鄉村全面振興，有助于脫貧攻堅成果的全面鞏固和提升，不斷增強邊疆貧困地區的包容性發展，推動城鄉融合發展、均衡發展，使全體人民共享改革發展成果。這樣我們的現代化國家，我們的鄉村牧區才能有一個公平和諧的發展環境，共享改革發展成果。

當前，隨著絕對貧困的消除，鄉村振興的順利起步，中國的農業和鄉村不但要能夠給大家提供農牧產品等物質財富，還要再現看得到山、望得到水、記得鄉愁、聞得花香、聽得鳥鳴的鄉村景觀和農耕文明，可以讓更多的人渴望優美的田園生活，愿意告老還鄉、回鄉置業，建設生產發展、生活富裕的美麗鄉村，反哺和建設家鄉。后脫貧時代，特別是邊疆民族地區的貧困治理工作仍然任重道遠，反貧困治理體制機制尚不完善，缺乏力量集聚和資源整合，社會救助模式有待優化，基本公共服務水平亟待提高，區域包容性增長動力弱，經濟發展內生動力不足。因此，要在消除絕對貧困的基礎上，不斷鞏固提升脫貧成果，實現長期可持續穩定脫貧，防止返貧，消弭貧困脆弱性，破解相對貧困和多維貧困難題，為鄉村全方位振興奠定“軟、硬實力”基礎。2020年，鄉村振興戰略相關制度框架和政策體系基本形成;2035年，做到基本實現農業農村現代化的既定目標;2050年，鄉村振興全面實現農業強、農村美、農民富的美好愿景。由此可見，保障后脫貧時代邊疆民族地區扶貧戰略的節節相銜、環環相扣，既是實現兩個百年奮斗目標的實踐要求，也是加快推進邊疆民族地區鄉村全面振興的現實邏輯旨趣。

三、后脫貧時代邊疆民族地區相對貧困治理的價值轉向

隨著2020年全面建成小康社會和建檔立卡貧困戶脫貧任務的完成，農村反貧困更具長期性、復雜性，并與鄉村治理有效銜接等問題相互交織。后脫貧時代絕對貧困標準也將轉化成能夠反映收入、社會公共服務水平、壽命、健康、衣食住行、政治參與機會、個人安全、居住環境等多元維度的相對貧困標準。為此，邊疆民族地區相對貧困治理的價值引導有著重大轉向，具體表現為治理維度、治理理念、治理模式和治理目標的多維轉變。

（一）治理維度：由解決收入貧困向緩解相對貧困轉變

后脫貧時代邊疆民族地區的相對貧困治理相比絕對貧困，在治理維度上，需要逐步由解決收入貧困向緩解相對貧困的轉變。一是推進相對貧困群體的精準識別和動態調整。在精準扶貧識別絕對貧困經驗的基礎上，通過借助大數據處理等先進技術，分析邊疆民族地區農民的致貧原因，找準返貧因素，將多維貧困、邊緣貧困、特殊貧困群體全部納入到相對貧困整體幫扶對象，加強相對貧困的精準識別和動態管理。二是后扶貧時代邊疆民族地區的相對貧困治理與鄉村振興項目安排，要特別注重平衡貧困村與非貧困村、貧困戶與邊緣貧困戶之間的政策供給，合理照顧不同群體的利益訴求。加大對邊疆民族地區的教育發展、醫療資源、養老服務、基礎設施的投入，不斷提升民族地區的鄉村基本公共服務均等化水平。三是提高邊疆民族地區涉農企業、合作社的社會責任感，增強其帶貧意愿和帶貧能力，對用人用工優先考慮相對貧困人口的給予相應的稅費減免和政策扶持。

（二）治理理念：由“輸血”治貧向“造血”防貧轉變

在打贏脫貧攻堅戰的過程中，有的民族地區干部對扶貧的長期性估計不足，為了完成2020年脫貧攻堅任務，只關注脫貧的硬性指標，只注重“輸血”而不注重“造血”，不利于形成長效返貧機制。因此，后脫貧時代邊疆民族地區相對貧困治理要著重補齊鄉村基礎設施和公共服務兩塊短板，不斷改善邊疆民族地區鄉村低收入群體的生存發展條件，增強邊疆民族貧困地區“造血”功能，實現治理理念由“輸血”治貧向“造血”防貧的轉變。一是補齊基礎設施短板。邊疆民族地區要以解決農村飲用水安全問題、提升農業灌溉水平、改善農村生態環境為主要內容，大力提高農村人、地、畜用水保障水平。推動村村通路、戶戶通達，解決交通“最后一公里”問題。二是加快建設生產、生活、生態基礎設施，尤其是人居環境方面，大力推動農村“廁所革命”，全面實施無害化廁所改造。因地制宜統籌考慮農村生活垃圾處理。三是不斷提高社會公共服務均等化水平，著力完善公共服務體系。城鄉居民的硬實力都越來越強，但是軟實力差距不斷擴大。尤其是在公共服務、家庭財產、隱性權利等方面差距極為明顯，特別是隨著我國社會主要矛盾的轉化，人民群眾對醫療、教育、文化等方面更高層次的需求與美好生活的需要得不到滿足，城鄉之間的“資源鴻溝”潛存“代際傳遞”的巨大風險，亟待構建更加平衡的發展環境。基本公共服務的均等化有賴于農村教育質量的大幅度提高。邊疆民族地區要高度重視用發展基礎教育有效阻斷貧困的代際傳遞，讓“知識改變命運”的理念深入人心，著力構建到村、到戶、到人的精準教育扶貧體系，聚焦貧困家庭子女所需所求，通過技能培訓、職業教育等形式提高貧困群眾素質，提升邊疆民族地區農村基礎教育、職業教育和高等教育水平和質量，讓貧困群眾在產業發展實踐中增見識、長本領，阻斷貧困的代際傳遞，緩解貧困的生產和再生產，力求真正從源頭“拔窮根”。

（三）治理模式：由開發式扶貧向開發式與保障性扶貧并重轉變

隨著脫貧攻堅戰的圓滿收官，后脫貧時代邊疆民族地區要加強開發式扶貧同保障性扶貧相銜接，實現開發式扶貧逐步向開發式與保障性扶貧并重轉變，不斷完善各類保障措施和綜合保障體系。一是扶貧與扶志相結合，由“要我脫貧”向“我要致富”轉變。進一步激發邊疆民族地區相對貧困群體的內生動力和自我脫貧意愿，提高其在扶貧、振興項目和鄉村治理中的參與度。相對貧困治理與鄉村振興在資源分配方式上，要實現從“輸血”式向“造血”式轉變，通過整合部分到村到戶扶貧資源和振興項目，全面改善鄉村產業發展基礎條件。既要以市場為導向抓好產業扶貧和產業振興，促進“造血”能力提升，打破貧困惡性循環;又要積極探索構建醫療扶貧、教育扶貧、健康扶貧等各類救助基金，完善貧困村產業扶持基金，實行短期“輸血”與長期“造血”并舉。二是要特別關注因病、因學、因災等關鍵致貧返貧因素，為這類特殊貧困群體提供相關的防貧保障。尤其是加強和完善保障性扶貧措施，充分發揮養老制度、醫療制度、救助制度等社會保障制度的作用，緩解貧困、預防貧困，不斷促進社會公平。建議推進各項社會政策從“滯后型”向“前置型”轉型，提高各項社會政策銜接效率。在現有的低保制度的基礎上確定相對貧困和低收入群體，實現低收入群體和低保對象合二為一，并及時把沒有能力通過扶貧開發實現穩定脫貧的部分群體統一納入兜底保障。三是對相對貧困人口進行界定，以“占總人口一定比例、相對低收入邊緣貧困群體”作為扶貧對象，以縮小收入差距、共享和發展為目的，具體謀劃與實施相對貧困治理工作的目標、思路、方法和路徑，加快推進減緩相對貧困的扶貧，確保邊疆民族地區相對貧困治理與鄉村振興協同謀劃、有效銜接，系統勾勒好農業農村現代化的路線圖。

（四）治理目標：由“特惠”扶貧向“普惠”式鄉村振興轉變

后脫貧時代邊疆民族地區相對貧困治理需要探索特惠型政策向普惠支持型轉變，將脫貧攻堅集中式“特惠”扶貧逐步并軌到“普惠”平等支持式鄉村振興，共享“陽光雨露”，保障群眾平等參與、平等發展的權利，不斷提高共享改革發展成果的水平。脫貧攻堅政策側重特惠，而相對貧困治理政策取向更注重普惠性。均衡分享社會財富，共享改革發展成果，是包容性增長的重要內涵，也是社會公平正義的主要體現。邊疆民族地區要完善治理制度，創新基層治理模式，促進貧困地區經濟社會發展，不斷增強區域包容性發展，讓更多老百姓能夠共享改革發展的成果。比如，探索特惠金融向普惠金融過渡。海北藏族自治州海晏農牧民脫貧戶點贊的“530”扶貧小額貸款（建檔立卡貧困戶享受小額貸款，5萬元、3年、0利息，政府貼息）就是典型的特惠金融，脫貧戶紛紛表示“530”貸款項目，對于資金周轉、滾動發展壯大生產意義重大。如何按照鄉村普惠金融廣覆蓋的要求，制定“一攬子”配套措施，為脫貧成果鞏固提升和鄉村振興提供優質服務環境，如何更多地運用普惠金融手段，為脫貧成果鞏固提升和推進鄉村振興助力，必須及早破題和取得突破。要把經濟政策和社會政策有機融合，著眼于經濟發展與緩解貧困的雙重目標，加快推進國民福利與國民經濟同步增長，民生質量與經濟發展同步提升。比如，探索統籌整合“雨露計劃”、農牧民勞動技能培訓、新型農牧民職業培育等各類培訓資源，打破以往“撒胡椒面”式的培訓方式，根據農牧民貧困群眾的意愿和需求，有針對性的同步進行技能培訓和提升就業能力的工作，實現有就業意愿的貧困勞動力全覆蓋。優化培訓資源，積極探索普惠性培訓，做到按需培訓、因時培訓、因地培訓，解決培訓需求側和培訓供給側失衡的問題，適當考慮有培訓需求、參訓意愿強的非貧困戶，讓有培訓需求的非建檔立卡戶享受到相關政策，同時適當設置帶動貧困戶共同發展等門檻，更好地帶動脫貧戶，實現可持續發展。

四、后脫貧時代邊疆民族地區相對貧困治理的戰略選擇

當前，邊疆民族地區正處于鞏固脫貧攻堅成果和有效推進鄉村振興的重要轉折期，需要協調推進相對貧困治理與鄉村振興戰略，在更高標準、更高層次上推動農業高質量發展，加快建立解決相對貧困的長效機制，推進后脫貧時代邊疆民族地區相對貧困治理的戰略轉型，切實推動邊疆民族地區鄉村牧區產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。

（一）戰略主體：邊疆民族地區相對貧困治理必須堅持以人民為中心

馬克思認為：“人的本質并不是單一個體，在現實中，它是一切社會關系的總和。”[13]191邊疆民族地區相對貧困治理戰略必須堅持以人民為中心，突出人民在戰略中的主體地位，關注所有人群的共同發展。首先，邊疆民族地區的相對貧困治理要堅持以人民為中心的發展思想，結合民族區域經濟社會發展特點，做好“人的全面發展”的頂層設計和實施規則，切實為人民群眾解難事、辦實事，著力解決人民群眾日益增長的美好生活現實需要等問題。比如，創新產業扶貧機制，加快扶貧資源供給由政府主導下傾型轉變為民眾主導需求型。譬如，在尊重貧困戶發展意愿的基礎上，推行“一對一”定制等“菜單式”扶貧，對接群眾“真需求”，以扶貧主觀“參與感”激發脫貧成效的“獲得感”，避免貧困群眾等待觀望，出現“干部干，群眾看”的主體錯位現象。其次，因邊疆民族地區特殊的自然條件、地理區位、歷史發展、人文宗教和市場環境等因素制約，普遍面臨的區域包容性發展不足，城鄉發展不平衡、不充分，產業發展層次較低，基礎設施建設相對滯后，人才匱乏，人力資本整體綜合素質不高，文化、教育、醫療等公共服務水平低等現實困境。因此，要堅持統籌全局，系統謀劃，合理布局民族區域產業空間，加快建設科學合理的經濟體系，提高資源配置效率，合理兼顧不同群體的利益訴求。最后，雖然當前邊疆民族地區脫貧攻堅取得了歷史性成就，鄉村振興起步良好，但是穩定脫貧長效機制和解決相對貧困的長效機制還需要進一步建立健全。因此，實現后脫貧時代邊疆民族地區的相對貧困治理和鄉村的全面振興，需要加大招商引資力度，增強企業、合作社帶貧意愿和帶貧能力，使邊疆民族地區的貧困人口能夠通過勞動力市場獲得就業、創業機會，提高自我發展能力的同時不斷增加個人收入。

（二）戰略思維：以系統思維構建邊疆民族地區相對貧困治理體系

后脫貧時代邊疆民族地區推進貧困治理工作要以系統思維構建邊疆民族地區相對貧困治理體系。首先，要樹立整體性思維。政府組織、引導鄉村振興和相對貧困治理要充分尊重農民群眾的主體地位，激發鄉村發展的自主性，防止政府輕視群眾的意見與參與，單向度“自上而下”憑借所掌控的資源優勢和壟斷權力，下命令、定指標，求多求快、求大求全。尤其是邊疆民族地區熱衷的鄉村旅游要依據區位實際、市場規律，避免行政力量推動單一發展且超過現實需求，嚴防浪費大量的行政資源、土地、人力資源而導致扶貧和振興整體收效甚微。也要避免不切實際地高標準推進，要根據邊疆民族地區各個縣、鄉鎮、村莊自身資源稟賦特點，順應鄉村發展規律和演變趨勢，堅持因地制宜、整體融合、系統推進，打造符合當地村情村況、各具特色的美麗鄉村。然后，要樹立層次性思維。要科學把握邊疆民族地區鄉村的差異性和發展取向的分化性特征，避免一哄而上、急于求成，避免搞一刀切、搞形象工程堆“盆景”。要注重保持鄉土風貌、文化傳承，塑形更要塑魂。防止僅僅停留在建房修路、形象塑造、外在形象工程上。在協同推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的過程中，防止出現形式化的政策、項目，切實打造能夠讓人們通過“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”的鄉村來養護身體和滋養心靈，彰顯邊疆民族地區鄉村的文化價值、歷史價值、生產價值、生態價值、社會價值和教化價值等。最后，要樹立動態性思維。進一步強化相對貧困治理方案涉及的建設發展項目與鄉村振興戰略規劃的動態調整和有效銜接。堅決防止用脫貧攻堅政策機械地替代或覆蓋相對貧困治理舉措的現象，更不能回到“大水漫灌”的懶政之路，出現背離相對貧困治理和鄉村振興基本要求的情況。要與時俱進，緊跟鄉村發展實際需要，因地制宜制定鄉村振興和相對貧困治理轉型規劃，通過集民智、聚民心，選擇當地群眾能參與、愿參與的致富產業和振興產業，堅決反對“脫離實際、操之過急”“一刀切”“面子工程”等形式主義、短期行為，防止出現重物不重人、見人不見物的錯誤偏向。通過不斷完善相對貧困治理的相關考核評估機制，確立正確的指揮棒，讓形式主義和弄虛作假難以過關，系統構建邊疆民族地區相對貧困治理體系。

（三）戰略支撐：不斷完善民族產業構建相對貧困治理支撐體系

后脫貧時代邊疆民族地區相對貧困治理關鍵是要通過完善民族產業建立相對貧困治理的產業支撐體系，推進相對貧困治理的長效可持續推進。首先，邊疆民族地區很多農村老齡化的勞動力、弱發展能力的農民有償退地意愿很高，而中青年農民工群體退地意愿較低。相關部門在進一步完善農村土地政策法規時，要積極引導和做好中青年農民工的退地工作，同時支持無勞動能力尤其是孤寡老人等特殊群體積極自愿有償退地。其次，通過鼓勵引導工商資本和先進的技術、人才、理念等核心要素向農業農村流動，促進城鄉融合發展。但必須建立健全對工商資本的監督管理體系，進行動態管控，守住生態紅線和耕地紅線，嚴防“棄農從商”，搞“非糧化”和“非農化”，嚴治從事房地產等高收入的非農業生產經營，偏離“三農”軌道，防止要素非農化。然后，探索建立“企業+合作社+農戶”的模式，完善“風險共擔、利益共享”的聯動機制，采取保底收購、股份分紅、利潤現還等利益分配方式，讓利于民，防止工商資本與民爭利，擠壓小農戶。最后，相關部門制定優惠政策引導工商資本進入農村發展相對滯后的農業社會化服務領域，健全農業社會化服務體系。比如，鼓勵投資農牧產品貯藏保鮮、智慧冷鏈物流等現代流通服務業，大力提升邊疆民族地區農村倉儲運輸、物流加工、供應鏈金融、銷售、信息等相關服務，助力邊疆民族地區構建相對貧困治理的產業支撐體系。

（四）戰略銜接：推進相對貧困治理與鄉村振興戰略的有效銜接

雖然很多邊疆貧困地區已經把鄉村振興戰略寫入了相關文件，但是很多民族地區干部群眾對怎樣才是可持續的鄉村振興，如何謀劃和推動脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接，思路不夠清晰，辦法還不具體。因此，目前仍然需要厘清思路，樹立正確的認識，貧困治理與鄉村振興戰略協調推進不僅有助于引導社會關注貧困群體，關注鄉村發展，進一步緩解相對貧困，還能推動縮小城鄉差距，從根本上重振鄉村，消除對農村社會的偏見。相對貧困治理與鄉村振興戰略在實踐邏輯層面，內容相通、作用互構、目標一致，兩者之間具有一定的內在統一性，鄉村振興的前提是擺脫貧困，治理相對貧困本身就是鄉村振興的重要內容之一。脫貧攻堅為鄉村振興起好步伐和打好基礎，鄉村振興鞏固提升貧困治理成果。鄉村振興戰略和相對貧困治理不能單一進行，必須協調推進;不能孤立地干，而要統籌起來做。脫貧攻堅是鄉村振興的先決任務，同時相對貧困治理和鄉村振興又都是全面建成小康社會的重要抓手。打贏打好脫貧攻堅戰的過程中不斷完善的組織載體和運作經驗，能夠為鄉村振興提供理論參考和實踐啟示。鄉村振興戰略推動的過程必然為脫貧成果的鞏固提升，提供源源不斷的動力、物質、組織等層面的保障。

首先，在實踐中，科學把握相對貧困治理與鄉村振興有機銜接的理論鏈條，必須從制度上確保脫貧攻堅與鄉村振興的連續性。對此可以通過兩者經濟、政治、文化、社會、生態五個方面的主要內容來把握其過渡性和連續性，切實做好統籌規劃，實現鄉村振興與相對貧困治理政策措施有效銜接。其次，要做好統籌規劃，指導邊疆民族地區把相對貧困治理納入鄉村振興規劃，保持規劃的一致性、連續性，實現多規合一、互促共進。把脫貧摘帽的縣，脫貧的村統籌納入鄉村振興戰略中進行提前謀劃，結合后脫貧時代的“人、財、地、業”，優化鄉村振興規劃，各項建設內容要與此前的脫貧工作相銜接，確保兩大戰略“一體化、一盤棋”式整體協同推進。比如，全面深化農村土地制度、農村集體產權制度、宅基地“三權分置”等改革，抓住“錢、地、人”等關鍵環節，盤活邊疆民族地區土地資源和閑置村集體資產，加快推進村集體經濟“破零復壯”，充分調動和利用好財政、科技、金融、人才等核心要素，推動城鄉要素自由流動、平等交換，促進公共資源城鄉均衡配置，讓沉睡的各種鄉村資源活起來，確保廣大農民實現穩定持續脫貧致富，為鄉村振興打下更堅實的基礎。最后，針對邊疆民族地區特點和困難，強化鄉村振興與相對貧困治理的制度供給，采取更有針對性的措施做好政策接續。既要有針對性地集中脫貧，又要適當加大投入力度，優先改善資源環境條件以及交通、水利等基礎設施，教育農牧民更新觀念，不斷增強自我發展意識，形成穩定脫貧、長期發展、振興鄉村的能力。比如，投入銜接方面，注重整合各類涉農資金，專設鄉村振興“資金池”，增強政府系統扶貧振興資源流動性，統籌用于鄉村振興與相對貧困治理的產業發展、基礎設施、公共服務等方面。

（五）戰略目標：通過貧困治理實現邊疆民族地區鄉村治理體系現代化

鄉村治理既是國家治理體系的重要組成部分，也是實現鄉村振興戰略的基石。后脫貧時代邊疆民族地區通過相對貧困治理，對于完善鄉村治理體系，促進社會經濟協調、可持續發展有著重要作用。首先，要強化邊疆民族地區黨建的引領作用，將農村黨支部建成邊疆民族地區聚民心、集民智的“磁力石”、維護民族團結和社會穩定的“前哨堡”、組織領導群眾脫貧振興的“司令部”，充分發揮黨在邊疆民族地區的“戰斗堡壘”作用。通過系統梳理邊疆獨特的資源稟賦，選擇針對性的貧困治理戰略路徑，破解后扶貧時代相對貧困治理的現實困境，有效促進地區經濟社會的協調發展和可持續發展，推進邊疆民族地區反貧困治理和鄉村全面振興，構筑邊疆民族地區鄉村治理體系現代化的組織基礎。然后，通過加強邊疆民族地區的鄉風文明建設，完善具有民族特色的村規民約，構建鄉村公序良俗，引導農民群眾自治、自管、自律，鼓勵和引導村民參與鄉村治理，強化村務公開和共商共享共建，確保政令暢通和政策落地，不斷增強群眾的獲得感、幸福感、安全感，將邊疆民族地區打造成展示群眾互幫互助、攜手共創團結的亮麗風景線，筑牢邊疆民族地區鄉村治理體系現代化的群眾基礎。最后，還可以通過加強村落文化建設，厚植社會主義核心價值觀和精神文化沃土，夯實邊疆民族地區鄉村治理體系現代化的文化基礎。村落文化是村民在長期農業生產與生活實踐中逐步形成并發展起來的精神產品。[14]要著眼于邊疆民族地區村民生產、生活、娛樂等方面，挖、整合村落文化，培育社會主義核心價值觀。特別是要大力開展文化扶貧，營造公平正義的文化氛圍，建立公開、透明的幫扶工作環境，引導貧困村樹立良好新風，建立符合脫貧需求的鄉規民約，讓貧困戶“富腦袋”。通過解決相對貧困問題，推動邊疆民族地區鄉村治理能力提升，對推進鄉村治理能力和治理體系現代化有著重要作用。

五、結 語

隨著2020年如期打贏了脫貧攻堅戰，中華大地上首次整體消除了絕對貧困現象，但這并不意味著貧困的完全消除。這只是一個發展階段的結束，隨著扶貧工作進入了后扶貧時代，顯性的絕對貧困開始轉向更加隱蔽的相對貧困，相對貧困仍將長期存在。尤其是邊疆民族地區貧困治理工作仍然任重道遠，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾亟待破解，鄉村振興第一步戰略任務亟待完成，解決相對貧困成為邊疆民族地區實現第二個百年奮斗目標的重要內容。后扶貧時代，邊疆民族地區既要解決精準扶貧結束后的遺留問題，繼續鞏固提升脫貧成果防止返貧，又要面對鄉村振興的挑戰。我們既要深入思考如何讓剛剛擺脫貧困的邊疆民族地區農村牧區追趕上鄉村振興的步伐，及時研究反貧困治理與鄉村振興銜接的機制辦法，又要著眼推進農業農村現代化事業，全面建設社會主義現代化強國的思路目標和政策舉措。脫貧攻堅與鄉村振興兩大戰略的統籌銜接體現了我國政府試圖在反貧困治理實踐中融合減貧與發展的雙重目標，呈現了后扶貧時代我國反貧困治理戰略轉型的邏輯與框架。2020年后扶貧時代要瞄準邊疆民族地區鄉村牧區全面振興的任務，以形成長效防返貧機制為前提，以加快建立解決相對貧困的長效機制為重點，形成系統的反貧困治理體系，滿足邊疆民族地區的人民群眾高質量生活，高水平發展，共享公平優質的教育，優質的公共服務和更充分的社會保障的美好生活需要。探索邊疆民族地區反貧困政策與鄉村振興等其他政策的融合互補，加快邊疆民族地區精準脫貧步伐的同時為邊疆民族地區后扶貧時代反貧困治理戰略轉型與全面推進鄉村振興。

參考文獻：

[1]中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議文件匯編[M].北京：人民出版社，2019.

[2]王太明，王丹.后脫貧時代相對貧困的類型劃分及治理機制[J].求實，2021（2）.

[3]曾福生.后扶貧時代相對貧困治理的長效機制構建[J].求索，2021（1）.

[4]潘文軒.“后脫貧時代”反貧困體系城鄉一體化的前瞻性研究[J].經濟體制改革，2021（2）.

[5]陳友華，龐飛.鄉村振興何以可能——后脫貧時代的“三農”之思[J].四川大學學報（哲學社會科學版），2021（3）.

[6]孫久文，唐澤地.中國特色的扶貧戰略與政策[J].西北師范大學學報（社會科學版），2017（2）.

[7]姜安印，陳衛強.貧困時代轉換的經驗證據、特征研判及路徑選擇[J].經濟學家，2021（3）.

[8]譚江華.后脫貧時代推動金融扶貧高質量發展研究[J].理論探討，2021（1）.

[9]胡世文，曹亞雄.脫貧人口返貧風險監測：機制設置、維度聚焦與實現路徑[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2021（1）.

[10]郭詠琳，周延風.從外部幫扶到內生驅動：少數民族BOP實現包容性創新的案例研究[J].管理世界，2021（4）.

[11]王元聰，劉秀蘭.相對貧困綠色治理：邏輯、困境及路徑——以四川藏彝民族地區為例[J].民族學刊，2021（2）.

[12]鄧小平.鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[13][德]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集：第46卷[M].中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局，譯.北京：人民出版社，1972.

[14]朱啟臻.村落價值與鄉村治理關系的探討[J].國家行政學院學報，2018（3）.

GOVERNANCE OF RELATIVE POVERTY IN BORDER

MINORITY AREAS IN POST-POVERTY ERA：LOGICAL PATH，VALUE TURNING AND STRATEGIC CHOICE

Liu Dong，Jing Huilan，Wang Jiabin

Abstract： In the post-poverty era，rural development in border ethnic minority areas has gradually shifted from low-level poverty alleviation to high-level revitalization. Solving the relative poverty in the border ethnic minority areas is the idea of realizing the great vision of "common prosperity"，the development request of realizing the two-way flow and integration of urban and rural elements，and the practice requirement of realizing the two centenary goals. Frontier minority areas of relatively poor governance is the key dimension of governance is to solve poverty to ease the relatively poor，management idea is "blood transfusion" to "blood" ZhiPin lean transformation，management pattern to open by the development-oriented poverty reduction with affordable for poverty alleviation and transformation，governance goal is "special" poverty alleviation "pratt &whitney" type rural revitalization. Specific strategic requirements is must insist on the governing ideas of the people as the center，to build system thinking frontier minority areas relatively poor governance system，through continuously improve national industry building a supporting system for the relative poverty governance，promote the effective connection with the strategy of rejuvenating rural relative poverty governance，synergy advancing frontier minority areas rural modernization management system and management ability.

Keywords： post-poverty alleviation;border ethnic minority areas;relative poverty management;rural revitalization;modernization of rural governance