我國(guó)民用無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)的法律規(guī)制

郭 鑫 丁 帥

青海民族大學(xué)法學(xué)院 青海 西寧 810000

一、民用無(wú)人機(jī)含義一般界定及其法律內(nèi)涵

關(guān)于現(xiàn)階段無(wú)人機(jī)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)的監(jiān)管制度都處于探索狀態(tài)。首先可以確定的對(duì)于民用無(wú)人機(jī)的法律體系地位。它屬于現(xiàn)行法律航空體系下的民用航空器。對(duì)于“民用無(wú)人機(jī)”的具體定義學(xué)術(shù)各界有不同的側(cè)重,但在基礎(chǔ)的觀點(diǎn)上基本保持一致,即指:不需要駕駛員登機(jī)駕駛的各式遙控或自助智能航空器。關(guān)于“無(wú)人機(jī)黑飛”這一常見(jiàn)說(shuō)法,從法律內(nèi)涵上來(lái)說(shuō),指行為人出于故意或過(guò)失的主觀目的,操縱無(wú)人機(jī)飛行器進(jìn)行無(wú)駕駛證飛行、無(wú)空管部門飛行許可的飛行或超越飛行許可范圍的飛行可能造成危害國(guó)家安全、公共安全的危險(xiǎn)飛行行為。但值得注意的是,若一些家用的微型無(wú)人機(jī),飛行高度低、飛行區(qū)域封閉或室內(nèi),因其不具有危害公共安全的法益侵害性,即使沒(méi)有取得飛行許可也不存在構(gòu)成“黑飛”可能性。

二、無(wú)人機(jī)飛行現(xiàn)行的空管保障規(guī)范及措施

為了進(jìn)一步保障和規(guī)范我國(guó)的領(lǐng)空主權(quán)和民用航空行為,保護(hù)民用航空活動(dòng)各方當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益。2018年修訂的《中華人共和國(guó)民用航空法》賦予國(guó)務(wù)院、中央軍委民用無(wú)人機(jī)的相關(guān)管理權(quán)能。現(xiàn)階段,我國(guó)無(wú)人機(jī)飛行空管的機(jī)構(gòu)主要有軍航飛行管制部門、民航空管制單位、民航局及其他相關(guān)單位等,這些監(jiān)督管理部門依據(jù)法律的授權(quán)規(guī)定或自身職責(zé)經(jīng)驗(yàn)為無(wú)人機(jī)飛行行為進(jìn)行監(jiān)管。現(xiàn)階段行業(yè)規(guī)范主要有《民用無(wú)人機(jī)空中交通管理辦法》（規(guī)范無(wú)人機(jī)的空域申請(qǐng)問(wèn)題）;《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》（規(guī)范無(wú)人機(jī)駕駛員資質(zhì)）;《民用無(wú)人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》（對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行實(shí)名注冊(cè)）。依據(jù)相關(guān)法律及規(guī)范并結(jié)合自身工作經(jīng)驗(yàn),總結(jié)可從兩個(gè)方面采用下述保障措施。

正常無(wú)人機(jī)飛行保障:（1）要預(yù)判當(dāng)時(shí)申請(qǐng)空域內(nèi)的飛行容量并明確告知允許的飛行水平范圍、垂直范圍、開(kāi)始時(shí)間以及結(jié)束時(shí)間;（2）在雷達(dá)上畫出飛行范圍,通報(bào)民航相關(guān)航班;（3）建立預(yù)警機(jī)制,密切關(guān)注飛行空域附近空域情況;（4）民航航班與無(wú)人機(jī)之間至少應(yīng)有600m的垂直間隔;

“黑飛”無(wú)人機(jī)飛行保障:（1）航管部門發(fā)現(xiàn)非法飛行無(wú)人機(jī)后,應(yīng)先派出相關(guān)指揮中心核實(shí)其相關(guān)外部特征及人員情況;（2）空中交通管制部門應(yīng)及時(shí)劃設(shè)臨時(shí)空域,并通知相關(guān)航班及其他空中活動(dòng)單位注意避讓;（3）及時(shí)向相鄰民航管制單位通報(bào)無(wú)人機(jī)“黑飛”情況,向軍航管制部門通報(bào)情況;（4）民航航班正常起飛、進(jìn)近、著陸的,空管部門在收到最近一次無(wú)人駕駛航空器活動(dòng)的報(bào)告20min后,或者經(jīng)后續(xù)連續(xù)2個(gè)航班機(jī)組報(bào)告未發(fā)現(xiàn)后可以恢復(fù)空中交通正常運(yùn)行;（5）滿足晝間目視氣象條件時(shí),空管部門在收到最近一次無(wú)人駕駛航空器活動(dòng)的報(bào)告20min后恢復(fù)空中交通正常運(yùn)行;（6）不滿足晝間目視氣象條件時(shí),空管部門在收到最近一次無(wú)人駕駛航空器活動(dòng)的報(bào)告40min后恢復(fù)空中交通正常運(yùn)行。

三、民用無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)現(xiàn)狀

近年來(lái),民用無(wú)人機(jī)活動(dòng)愈加頻繁,但由于缺少嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度、嚴(yán)密的監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的飛行行為規(guī)范及具有可預(yù)測(cè)性的追責(zé)措施。全國(guó)發(fā)生多起無(wú)人機(jī)侵入機(jī)場(chǎng)空域范圍并干擾航班正常飛行事件,甚至發(fā)生多起無(wú)人機(jī)飛入軍事區(qū)域影響軍事正常等惡性事件。2017年5月8日,西安咸陽(yáng)國(guó)際機(jī)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)無(wú)人機(jī)突然飛入跑道,破壞了航空管制秩序,影響多架航班延續(xù)。在此之后,“黑飛”現(xiàn)象頻發(fā)。2018年2月7日在河北省唐山市古冶區(qū)的“黑飛”行為更是影響甚大,查閱中國(guó)裁判文書網(wǎng)（2018）冀0204刑初143號(hào)裁判文書,該案最終以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪定罪,這也是唐山市第一起無(wú)人機(jī)“黑飛”案。據(jù)了解,該次攔截?zé)o人機(jī)過(guò)程中,中部戰(zhàn)區(qū)聯(lián)系指揮中心驗(yàn)查情況、地面部隊(duì)及地方警察,共出動(dòng)相關(guān)人員千人、戰(zhàn)斗機(jī)多部,并導(dǎo)致多次航班延誤或取消,嚴(yán)重影響空域安全和航空秩序。現(xiàn)階段,由于監(jiān)管混亂、入門門檻低、經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較大,無(wú)序的民用無(wú)人機(jī)飛行行為更是頻發(fā),“黑飛”案件也呈快速增多狀態(tài)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),我國(guó)國(guó)內(nèi)有將近2萬(wàn)架無(wú)人機(jī)處于無(wú)駕駛證、無(wú)許可違法飛行狀態(tài),整個(gè)行業(yè)的安全狀況不容樂(lè)觀。

四、民用無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)中暴露的法律問(wèn)題

近些年,民用無(wú)人機(jī)行無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展暴露出我國(guó)相關(guān)立法的不完備性。盡然法律有其滯后性的法律特點(diǎn),但我國(guó)現(xiàn)階段在民用無(wú)人機(jī)領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)范混亂沖突 、民用無(wú)人機(jī)相關(guān)領(lǐng)域立法存在空白、審批監(jiān)管執(zhí)法部門權(quán)職不清,效率低的問(wèn)題仍然亟待解決。總結(jié)近些年的民用無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)中相關(guān)問(wèn)題,可以概括為以下三個(gè)方面的潛在法律危險(xiǎn):

1.可能危害國(guó)家安全。當(dāng)今世界,革新正在悄然進(jìn)行,無(wú)人機(jī)正作為高科技裝備,受到各國(guó)的青睞。無(wú)人機(jī)由于體積小巧,操作便捷,等特點(diǎn)在國(guó)家安全方面產(chǎn)生重大影響。情報(bào)、監(jiān)視、偵察仍是無(wú)人機(jī)最基本、最核心的應(yīng)用領(lǐng)域,利用無(wú)人機(jī)偵查刺探敵人情報(bào)已經(jīng)成為主要手段,當(dāng)然無(wú)人機(jī)是把雙刃劍,既可以用來(lái)偵查情報(bào),又可以用來(lái)維護(hù)國(guó)家主權(quán),也可能嚴(yán)重危害國(guó)家安全。根據(jù)美國(guó)“駕馭”網(wǎng)站的報(bào)道,一名攝影師在菲律賓拍攝到了美軍鮮有露面的RQ-180高空無(wú)人機(jī)系統(tǒng)。RQ-180是美國(guó)諾斯羅普格魯曼公司秘密開(kāi)發(fā)的無(wú)人機(jī)系統(tǒng),在9月2日RQ-180高空無(wú)人機(jī)是現(xiàn)身南海,嚴(yán)重危及我國(guó)國(guó)家安全。

2.存在危害公共安全的法益侵害性 民用無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)毋庸置疑的與空域安全、公共安全相關(guān)。近年來(lái)最頻發(fā)的就是民用無(wú)人機(jī)未經(jīng)審批許可、為報(bào)備飛行范圍及相關(guān)坐標(biāo)擅自進(jìn)行超越標(biāo)準(zhǔn)飛行高度進(jìn)行飛行活動(dòng),影響正常民航甚至相關(guān)航空部隊(duì)的飛行計(jì)劃,攪亂正常的高空飛行秩序。這一行為不僅嚴(yán)重危害公共安全,還有可能造成經(jīng)濟(jì)損失、侵犯的飛機(jī)駕駛員和民航客機(jī)乘客的生命安全。

3.存在侵犯?jìng)€(gè)人隱私的可能。使用民用無(wú)人機(jī)進(jìn)行飛行活動(dòng)侵犯?jìng)€(gè)人隱私問(wèn)題已經(jīng)越來(lái)越和侵犯國(guó)際安全、公共安全問(wèn)題被社會(huì)所關(guān)注 。傳統(tǒng)定義下的隱私空間以一定的物理區(qū)域?yàn)榻缦蕖６鵁o(wú)人機(jī)的飛行活動(dòng)模糊了公共區(qū)域和物理區(qū)域的界限。且隨著科技的發(fā)展,市場(chǎng)上的無(wú)人機(jī)大都可以采集高精度、多種比例尺的高清圖像,在這些圖像的采集過(guò)程中個(gè)人隱私隨之泄露。此外,采用無(wú)人機(jī)錄像或者拍照,甚至三維建模等無(wú)人機(jī)相關(guān)技術(shù)及活動(dòng),都有可能成為個(gè)人隱私泄露的途徑。與此同時(shí),我國(guó)缺乏民用無(wú)人機(jī)收集個(gè)人信息的保護(hù)機(jī)制。

五、刑法規(guī)制的可能性與可行性

關(guān)于頻發(fā)“黑飛”行為,最初采取的是行政處罰,但相比于高額的市場(chǎng)利潤(rùn),行政處罰的警示和教育力度相對(duì)較弱,“黑飛”現(xiàn)象仍然屢禁不止,甚至近年隱約成為了社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。據(jù)了解,我國(guó)司法實(shí)踐中針對(duì)一些影響惡劣“黑飛”行為已經(jīng)開(kāi)始適用刑法。“黑飛”行為適用刑法從構(gòu)成要件來(lái)看,按照不同實(shí)際情況,具體可能觸犯罪名有侵犯?jìng)€(gè)人隱私罪;以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪;過(guò)失以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪;聚眾擾亂交通秩序罪;非法獲取國(guó)家秘密罪。

現(xiàn)階段對(duì)于“黑飛”行為的法益侵害性大體沒(méi)有爭(zhēng)議。因?yàn)榭沼虬踩c國(guó)家安全、公共安全、隱私安全密切相關(guān)。近年來(lái)媒體報(bào)道的“黑飛”事件都不同程度的侵害了刑法所保護(hù)的法益。主要是航空器高速飛行容易釀成飛行事故,危害公共安全;擾亂正常的公共秩序;高清的高空航拍,可能導(dǎo)致國(guó)家軍事秘密泄露;不符合標(biāo)準(zhǔn)的高精度低空航拍侵犯公民隱私。對(duì)于適用刑法的必要性問(wèn)題,現(xiàn)階段爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要是圍繞刑法本身具有謙抑性,其發(fā)動(dòng)具有補(bǔ)充性。適用刑法這一所有規(guī)范中做嚴(yán)厲的法律制裁手段處理無(wú)序飛行行為產(chǎn)生的事故是否過(guò)于嚴(yán)苛,且有可能影響民用無(wú)人機(jī)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益,抑制行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展;刑法中沒(méi)有關(guān)于專門的條文對(duì)“黑飛”行為予以規(guī)定,“黑飛”入刑是否違反了罪刑法定原則這兩個(gè)論點(diǎn)展開(kāi)的。

筆者認(rèn)為在當(dāng)前民用無(wú)人機(jī)無(wú)序飛行已經(jīng)威脅到公共安全,擾亂正常公共秩序,并且行政處罰手段不足以達(dá)到期待的預(yù)防和教育效果,采取刑罰手段加以規(guī)制也有一定的現(xiàn)實(shí)必要性;但是筆者也并不主張將黑飛行為作為一個(gè)單獨(dú)的罪名寫入刑法中,更不主張違背罪刑法定原則法外降罪。而是在堅(jiān)持罪刑法定原則的基礎(chǔ)上,將部分法益侵害性較大的飛行行為依據(jù)其不同的行為特點(diǎn)。將其歸于與刑法中某一具體行為描述相近的罪名罪狀之中,在自由裁量的范圍之內(nèi)予以刑罰處罰。

總之,大數(shù)據(jù)無(wú)人科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展日新月異,新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展拉動(dòng)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),推動(dòng)科技創(chuàng)新同時(shí)也促進(jìn)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展,但是也暴露和誘發(fā)諸多問(wèn)題。如事前相關(guān)立法不完備,基礎(chǔ)概念各地區(qū)不統(tǒng)一、申報(bào)空域程序不明確等問(wèn)題;事中空管保障措施沒(méi)有規(guī)范化;事后采用何種處罰及處罰力度界定模糊。筆者希望科技進(jìn)步同時(shí)強(qiáng)化立法規(guī)范與監(jiān)管。在公共安全和公民自由之間找到平衡點(diǎn),促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、有限地運(yùn)用刑罰手段對(duì)黑飛行為加以規(guī)制。