我國農村居民點整理研究

劉鵬舉

（中化地質礦山總局地質研究院，北京 100101）

農村居民點整理是指對農村居民點用地進行整治、改造其空間結構和布局以及土地產權調整，使其達到土地利用結構優化，提高土地利用效率的一項綜合的土地利用工程[1]。農村居民點整理是一個復雜的工程，涉及人類活動方方面面，是一個系統工程。我國目前約有60萬個行政村，250萬個自然村，特別是平原地區，絕大多數分布在耕作區，自然村內部結構不合理現象嚴重，同時存在“空心村”“兩棲占地”等現象，土地浪費問題嚴重。自2000年以來，土地整治工作快速進行[2]，并取得了顯著成果。2018年3月國務院辦公廳印發的《國務院辦公廳關于印發跨省域補充耕地國家統籌管理辦法和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法的通知》（國辦發〔2018〕16號）指出“三區三州”及其他深度貧困縣城鄉建設用地增減掛鉤節余指標由國家統籌跨省域調劑使用[3]，這一政策的實施，有利于促進區域間共同發展，并為農村居民點整理提供了政策支持。對農村居民點進行整理與規劃，有利于提高農村土地節約、集約利用度；有利于推進區域城鎮化發展進程；有利于調整產業結構，優化產業配置；有利于提高農民幸福感。以此進行的“美麗鄉村”建設，“易地扶貧搬遷”工程都有效改善了農民的生活水平。在新時代鄉村振興戰略背景下，如何科學進行農村居民點整理成為值得深入研究的問題。因此，系統探討農村居民點整理過程中理論指導、潛力測算、模式選擇和優化布局等相關研究，為農村居民點整理工作提供決策支持。

1 農村居民點整理理論基礎

農村居民點整理是土地綜合整治的重要組成部分，是經濟發展過程中的重要產物，受自然、經濟、社會和技術等諸多因素的影響，因此農村居民點整理包含區位理論、土地可持續利用理論、城鄉一體化理論、人地協調理論、利益相關者理論。

1.1 區位理論

“區位”意為站立之地，由德國農學家杜能（J.Thunen）于1826年首次提出區位論概念，區位實質目的是要求土地利用應合理布局，以求達到集約節約用地和產生最大效益。區位理論主要包括農業區位論、工業區位論、中心地理論、市場區位論等，具體包括位置、場所和定位、布局2個含義[4]。

1.2 土地可持續利用理論

土地的可持續利用研究源于土地適宜性評價，是可持續發展思想在土地評價領域的體現[5]。春秋戰國時期就提出了“永續利用”的思想，是可持續理論的雛形；挪威首相布倫特蘭夫人在《我們共同的未來》報告中將可持續利用定義為：“既滿足當代人的需要，有不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展。”[6]可持續利用的重點是自然環境的持續能力，在土地利用過程中首先要考慮環境問題和環境效益。

1.3 城鄉一體化理論

城市和鄉村是對立統一關系，保持適當平衡關系是城鄉統籌發展的基本前提[7]。美國著名城市理論學家劉易斯·芒福德[8]指出，城與鄉同等重要，城與鄉不能截然分開，城與鄉應當有機結合在一起；20世紀80年代加拿大學者Ole Gade[9]提出“城鄉融合區”概念。隨著我國現代化和城市化的發展，城鄉一體化成為一個新的發展階段，同時是一項重大的社會變革，是實現共同富裕的必由之路。

1.4 人地協調理論

人地關系是人類與自然地理環境之間的一種客觀關系。隨著社會的不斷發展，有關人地關系理論有地理環境決定論、可能論、適應論、人類中心論、生態論、文化景觀論、生產關系決定論和唯意志論、環境感知論、文化決定論、“天人和一”觀和協調論等。人地關系協調主要取決于人[10]，是人類在生產生活中不斷探索和實踐的過程。處理好人與地的關系，同時協調好因人地關系而產生的人與人之間的關系，是解決人地關系協調問題的關鍵。開展土地整理是協調人地關系、促進土地資源優化配置的重要途徑之一[11]。

1.5 利益相關者理論

利益相關者理論的緣起與發展是基于對股東中心理論的質疑與創新[12]，是企業倫理學或者商業倫理學的研究領域，屬于管理學和社會學的一個交叉學科。近年來，學者們對利益的內涵進行了深入研究[13，14]，并且廣泛應用于公司管理、生態管理、公共管理、教育領域等。因此，在土地整理過程中，要統籌考慮個人利益、集體利益和國家利益。

2 農村居民點整理潛力研究

我國農村居民點整理工作以整理規劃為指導，充分分析土地開發整理潛力[15]，具體包括有效潛力、聚落優化潛力、生態環境潛力、土地增值潛力4個方面[16，17]。師學義等[18]、宋偉等[19]提出，農村居民點整理潛力是指通過對現有農村居民點改造、遷村并點等，可以增加耕地、其他農用地和建設用地的面積。吳小紅[20]、孫鈺霞[21]認為，在一定時期、一定生產力條件下，通過行政、經濟、法律和技術等一系列措施，使農村居民點土地在提高利用率和產出率的基礎上挖掘用地潛力。

2.1 農村居民點整理潛力來源

農村居民點整理潛力主要包括農村宅基地用地降低、建筑容積率提高、閑散土地再利用、自然村向中心村遷并以及村內基礎設施與公共設施的配套和完善[22]。具體措施為：（1）控制農村居民點人均建設用地指標，將超標建設用地復墾。（2）整理閑置宅基地。（3）提高土地利用效率，增加建筑容積率。（4）內部廢棄的建筑物再利用和部分基礎設施的整理規劃[23]。

2.2 居民點整理潛力面積的測算方法

目前，居民點整理潛力面積測算方法主要有6種。（1）人均建設用地指標法。依據國家規定的人均建設用地指標，在預期規劃期末的人口數量的基礎上，計算得到農村居民點的理論用地面積，并將其與現狀面積計算差值。（2）戶均建設用地指標法。戶均建設用地標準法是通過現狀農村居民點用地面積與理論農村居民點用地面積之間的差值測算潛力。農村居民點用地規定面積為戶均宅基地面積與戶數的乘積。（3）農村居民點內部土地閑置率法。這種測算方法考慮了農村居民點內部閑置土地的整理潛力，這部分整理潛力幾乎可以全部轉化為現實的潛力。（4）以人均城市用地標準測算整理潛力法。這種方法適用于臨近城市郊區的農村居民點整理潛力測算。以公寓樓代替原有的住房，整理潛力巨大。（5）城鎮體系規劃法。用現狀面積與規劃期末居民點面積的差值衡量農村居民點的整理潛力[24]。（6）實地調查法。實地調查法是采用走訪調查的方法，依據潛力制定指標測算農村居民點整理潛力的方法。陳榮清等[25]通過實地調查法，測算了4個層次的潛力，包括閑置宅基地潛力、一戶多宅潛力、宗宅基地面積降低潛力、人均居民點用地縮減潛力。

3 農村居民點整理模式研究

部分學者根據農村居民點整理實踐經驗，對整理模式進行了系統研究，葉艷妹等[26]提出農村城鎮化、自然村縮并、中心村內調型、異地遷移4種模式；高建華等[27]提出了遷村騰地模式和改造集并模式；廖赤眉等[28]針對廣西的特點提出了遷村并點、縮村挪地、遷村上山、重建家園4種整理模式。徐燕[29]針對景區周邊居民點用地，提出搬遷、城中村改造和示范村建設模式。

3.1 村莊內部改造模式

村莊內部改造模式是指對村莊進行內部改造，改善布局，并控制其對外擴張的模式，包括基礎設施配套、農村道路整治、內部宅基地整理。該模式主要適合于村莊廢地、空閑地較多，設施不完善，區位條件差的地區。

3.2 遷村并村、社區化模式

遷村并村、社區化模式是把分散于大村莊以外的自然村并入，形成集聚，或把村莊異地搬遷到區位優越、有利于經濟發展的地區進行社區化改造。采取遷村并村模式一方面可以集約用地，利用節約的土地發展經濟，增加就業機會，提高農民收入[29]；另一方面可以優化村莊布局，發展中心村建設，有利于推動農村社區化改造，提高生活質量。該模式適用于分散的農村居民點，有利于集約用地，綜合地區資金、基礎設施、交通等優勢。

3.3 城鎮化整理模式

城鎮化整理模式是針對經濟水平較高、城鎮周圍的居民點或者“城中村”，把村莊整理與城鎮規劃相連，完善基礎設施，實現“城市化”的一種整理模式[30]。該模式有利于統一規劃、成片開發[31]，適合城郊地區的農村。在實際工作中，土地權屬、啟動資金[32，33]是最大的難點。

3.4 局部搬遷與整體搬遷模式

搬遷模式包括局部搬遷和整體搬遷，搬遷過程中農戶最關心的是搬遷距離[34]，局部搬遷最大搬遷距離為2 000 m[35]，適宜遠離城鎮、整理后保持傳統農耕的村莊；整體搬遷最大搬遷距離為3 000 m[36]，適宜城鎮郊區、地點集中安置。

4 農村居民點整理優化布局

4.1 優化布局遵循原則

農村居民點是農業人口因經濟、政治和文化等活動形成聚集而出現的定居場所[37，38]，在規劃布局過程中，應遵循以下3個原則。

4.1.1 經濟服務半徑合理，區域布局完整 經濟服務半徑是指居民點在社會生產、生活中所產生的經濟影響范圍。農村居民點布局要因地制宜，統籌安排，合理確定居民點經濟半徑。

4.1.2 有利生產，方便生活 隨著我國城鎮化水平的提高，城鄉一體化進一步深度發展，小城鎮居民具有半工半農的職業特點，在農村居民點布局時，既要便于進城打工，又要便于務農生產。

4.1.3 節約、集約利用土地，盡量少占耕地 目前我國農村居民點規模小，細碎化嚴重，因此在農村居民點布局時，要因地制宜，合理規劃，發揮聚集效應，盡量少占或不占用耕地。

4.2 優化方案

4.2.1 向交通干線聚集 交通設施完善是區域經濟發展的重要基礎，在農村居民點布局中應該向交通干線聚集，充分發揮交通運輸的聚集效應，推動區域經濟的發展。

4.2.2 向附近規模較大的中心村聚集 中心村具有良好的生產生活環境、社會事業和基礎設施，且能對周邊一定區域的經濟、社會發展起帶動和輻射作用。向附近規模較大的中心村聚集，有利于充分利用中心村發展資源，優化農村勞動生產力區域空間配置，推動農村城鎮化進程。

4.2.3 向基礎設施完善的地區聚集 基礎設施是社會先行資本，是地區發展的基礎。向基礎設施完善的地區聚集，有利于節約建設成本，為農戶提供便利的服務。

4.2.4 向自然資源優越的地區聚集 大多“三區三州”及其他深度貧困縣自然環境惡劣，耕地資源、水資源短缺，不利于長期發展。向自然資源優越的地區聚集，切實做到農民有地，有產業，有就業機會。

5 結語

我國農村居民點整理在理論研究和實踐工作方面均取得了一定的成績，但是仍然有很大的發展空間。在理論研究方面，應進一步加強宏觀背景下農村居民點整理內涵的研究，逐步形成有現實指導意義的理論體系；加強對農村居民點整理后有關治理和管理問題的研究。在實踐工作方面，要加強農村居民點整理的規劃、實施和后期管理工作，充分了解當地社會、經濟情況以及農民的意愿，做好權屬調整工作，加強農村居民點發展的規劃與管理[39]。