建立解決相對貧困問題長效機制的思路對策

吳川會，溫艷艷，李雪映，李 娟，胡春旺，馬永寧

1.中共靜寧縣委黨校，甘肅 靜寧 743400

2.平涼機電工程學校，甘肅 靜寧 743400

3.靜寧縣教育局，甘肅 靜寧 743400

4.靜寧縣扶貧辦，甘肅 靜寧 743400

一、鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困問題長效機制中存在的問題

（一）脫貧攻堅貧困治理理論詮釋和實際操作中的誤區

始終堅持黨對扶貧工作的領導，充分發揮社會主義集中力量辦大事的制度優勢，是中國減貧最大的政治優勢和制度優勢[1]。客觀上說，貧困治理過程中農村尚未脫貧、返貧、留守家庭帶來的社會問題的解決一定要有人負責。但從現實來看，農村基層公共服務薄弱，沒有人愿意承擔公共職位和職責；脫貧攻堅當中第一書記對口支援、干部包村等措施非常有效，但部分被說成用黨治代替了自治，黨對貧困治理的做法遭到誤解、抹黑。

（二）特色產業扶貧的可持續性弱

由于中央提出2020年必須打贏脫貧攻堅戰。因此各地為如期完成任務，利用精準脫貧考核體系、標準及方式的不完善，普遍鼓勵支持引導發展一些周期短、見效快的種植業和養殖業，如小庭院、小作坊、小買賣經濟等。操作中，貧困戶在2～3年內就能脫貧，短時內很難客觀準確評估其扶貧成效。“三區三州”建設周期長的特色林果產業項目，現有的政策支持力度和連續性顯然不夠，加之深度貧困地區培育特色產業的同質性較高，數年之后產出之時就是過剩之時，市場滯銷風險較大。

（三）相對貧困的理論內涵和標準尚不明晰

較之絕對貧困，2020年后相對貧困將會長期存在。但截至目前，國家層面的相對貧困標準還沒有明確，直接影響實際工作。相對貧困不能僅從收入高低來衡量，應該考慮到身體健康、受教育情況、生活習慣、社會資源等問題。另外，還需要關注城鎮中的重病重殘、單親、空巢家庭、流動人口等重點人群。

（四）貧困治理的大數據應用局限于部門，貧困信息識別精準度不夠

近年來，建成全國的扶貧信息系統現實中，各部門之間信息的互聯互通仍存在障礙。如：貧困戶金融信息、住房商鋪信息、車輛信息仍然難以跨部門審核，同時更新不及時，部分信息的精準度較低，跨區域信息審核的能力羸弱，跨省流動人口的信息審核困難。扶貧資源的配置不精確不合理，貧困人口的保障性收入過高，邊緣人口渴望得到更多的貧困政策補償。就業質量低不穩定、建檔立卡戶與非貧困戶所對的扶貧資源政策差異和區域間、城鄉間、個體間教育、醫療資源不平衡的分配，仍然制約農村貧困家庭持續穩定脫貧。

（五）貧困人口脫貧的內生動力問題尚未徹底解決，部分地區仍依賴于政府脫貧特殊轉移支付政策的供給

世界范圍內減貧政策沒有很好的解決貧困人口脫貧的內生動力，這一問題同樣困擾著我國脫貧攻堅的實踐推進[2]。貧困群眾缺乏主動脫貧致富的積極性，受新冠肺炎疫情、泥石流等“黑天鵝”不可控風險因素影響，“等、靠、要”等愚昧慵懶消極落后思想還在一定程度存在。

二、建立解決相對貧困問題長效機制的對策措施

2020年完成脫貧攻堅目標任務后我國將進入反貧困的新階段。減貧戰略將由絕對貧困治理向相對貧困治理轉變。要在充分發揮制度優勢的同時，推進貧困治理體制機制的調適與創新。

（一）把防返貧擺在鞏固脫貧成果的重要位置

實踐中，個別地方脫貧質量不高難以持續，甚至有些地方出現的返貧實質上是“虛假扶貧”“數字脫貧”造成的，本來就沒有真正脫貧。對已退出的貧困縣、貧困村、貧困人口設置3至5年的過渡期，嚴格落實“四不摘”政策，進一步鞏固脫貧攻堅成果，扶上馬送一程。對因產業歉收、新冠肺炎疫情、泥石流洪澇災害、因病、因學等因素影響返貧的，建立返貧風險預警監測和幫扶機制，提前采取相應措施防止返貧致貧。

（二）探索相對貧困問題及解決方案

首先，要編制好“十四五”時期扶貧工作發展規劃。規劃要明確未來減少相對貧困的戰略思路和政策措施，重點突出脫貧攻堅成果鞏固和相對貧困人口貧困治理。統籌建立健全相對貧困治理與鄉村振興有效銜接的規劃機制。其次，要制定識別認定相對貧困人口標準。把農村貧困人口、城市貧困人口、城鄉融合中流動等貧困群體都應納入，充分體現城鄉公平。第三，根據城市貧困和農村貧困特點分類施策。“城市與農村在生產生活方式、生活成本等方面存在的差異性，要求在城鄉一體的相對貧困治理的具體政策方面應區別對待分類施策[3]”。擺脫絕對貧困后，農村依然是相對貧困治理的集中分布區，依然是實施鄉村振興戰略的前提和基礎。

（三）完善黨政大數據綜合平臺，加強貧困治理動態管理

以省級黨政機構為主導來建設覆蓋全體居民的、科學規范有效的返貧監測預警與動態幫扶系統，規范信息的安全管理與督查程序，防止泄露與非法使用，確保信息安全。這一綜合性數據平臺，包括貧困指標的設定、監測網絡建設、數據采集分析和預報、基層黨組織、基層社區建設和民間組織等內容。可以準確掌握新時代貧困人口底數，準確了解貧困狀況和脫貧需求。還可以加強和改進對非貧困縣、城市地區貧困現狀的監測工作。同時，可以讓新選派的第一書記及幫扶隊員利用大數據系統，精確開展幫扶工作，保證脫貧村保持發展思路的連續性，實現特色脫貧產業的可持續發展和農民增收的連貫性，有效鞏固脫貧成果。

（四）以特色支柱產業和移民搬遷為重點鞏固脫貧成效

《“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標建議》指出：“要做好易地扶貧搬遷后續幫扶工作，加強扶貧項目資金資產管理和監督，推動特色產業可持續發展[4]。”目前，由于深度貧困地區土地貧瘠、氣候嚴寒、交通不便、災害頻發、通訊落后等因素的制約，這些地方的經濟開發周期長、產業培育難度依然較大；又因文化水平較低、地方性疾病、多胎生育或特殊的宗教生活習俗影響，有良好勞動能力及發展潛力的人口數量少，返貧風險大。“十四五”期間仍然要著眼深度貧困地區基礎設施建設；以市場需求為導向積極拓展本地特色農產品和旅游產品，加大外出務工就業，融入社會工作，提高就業質量；醫療扶貧要在大病報銷的基礎上以疾病防控為主。制定繼續支持脫貧的新業態、新模式、新動能的政策措施，積極做好貧困搬遷戶的后續特色產業幫扶，實現三產聯動，提高扶貧的效果。

（五）發揮中國制度優勢，繼續構建完善政府、社會、市場協同的大扶貧格局

在中國特色脫貧攻堅制度體系中，黨委政府作為領導者和組織者，是主心骨和頂梁柱，掌控和統籌規劃脫貧攻堅的重要資源。黨委政府要發揮頂層設計和調控監管職能，注重調動各個層級、各個方面的力量，打造高質量的公共服務體系；社會組織作為政府的補充力量，要圍繞社會秩序穩定和社會正常運轉發揮作用；市場要充分發揮在資源配置中的決定性作用，激活農村市場主體和生產要素的內生動力，全面實現從政府主導到農民主體的轉變。“十四五”期間，要在脫貧縣中集中支持一批鄉村振興重點幫扶縣，從頂層設計、制度銜接、項目安排等方面予以支持，鞏固脫貧成果、增強內生發展能力，順利過渡到全面小康。當前，對脫貧攻堅中的一些有效做法要繼續堅持，《中國共產黨農村工作條例》中已明確了五級書記抓鄉村振興的領導機制，繼續實行中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制。同時，在保障鞏固脫貧攻堅成果的基礎上，國家減貧資金投入要轉移到以減少相對貧困為重點的鄉村振興上來，建立農村低收入人口和欠發達地區幫扶機制，接續推進脫貧地區發展。第三，堅持和完善東西部協作和對口支援、社會力量參與幫扶等機制。這些機制是中國在扶貧實踐中創造出來的，有鮮明的中國特色，在脫貧攻堅中發揮了巨大作用。習近平總書記指出，東西部扶貧協作和對口支援，是實現先富幫后富、最終實現共同富裕目標的大舉措，必須長期堅持下去。

（六）構建激發貧困人口內生動力機制

擺脫貧困僅靠外部幫扶不行，要注重發揮貧困人口的主體自扶作用，構建能夠提升貧困者、貧困家庭、貧困社區素質能力與積極性的各項制度建設。政府要高度重視教育脫貧，抓住教育這個脫貧致富的治本之策，要重點關注因貧、因病和因婚輟學的女童；高等教育在深度貧困地區招生的名額要增加，貧困青少年要掌握一技之長。同時，政府要樹立脫貧致富的標桿榜樣營造全社會積極參與貧困治理的輿論環境，實現扶貧扶志（智）相結合、輸血造血相結合、物質資本積累與人力資本提升相結合、公共基礎設施與個人經濟機會相結合，激發貧困人口主體參與的積極性和創造性。

（七）構建更為公平的社會保障體系，兜底保障特定困難家庭

在謀劃和制定“十四五”規劃中要延續脫貧攻堅中兜底保障和公益性崗位扶貧的成功經驗，解決好農村相對貧困問題。應當整合低保兜底、扶貧與專項救助等相關業務主管部門在政策、資金、組織、人員和信息等方面職能，成立綜合性的社會救助部門，形成合力，承擔即將開始的相對貧困人口的治理任務。要實施以基本公共服務均等化為基礎的防貧政策，持續降低低保及專項救助的城鄉差距，在居家康養、臨時照顧、輔助醫療和家居訓練方面為重病重殘家庭提供更為普惠的服務。規范和吸引有勞動能力者參與職工保險，提升兩類居民保險的補助力度。建立欠發達地區人才引進獎勵基金，鼓勵東中部教師和醫護人員等到欠發達地區服務。要優化兒童友好型社區建設，為單親、流動和留守家庭提供適度的兒童照管服務。

（八）創新生態扶貧機制，健全貧困地區抗災機制

貧困地區頻繁發生的自然災害導致生態環境破壞的問題，仍然是打贏脫貧攻堅戰、鞏固脫貧成果的阻礙之一。要建立城市對鄉村的生態補償機制，優先安排低收入群體參與貧困地區的生態項目建設，及后續的公益性生態管護工作。要加大對貧困鄉村生態產品的免費公益宣傳，提升貧困地域生態品牌。要健全貧困地區抗災機制。中央和省上要在年度財政預算中安排一定比例的抗災資金，幫助督促貧困地區積極做好自然災害防御、生產自救、重建家園工作。鼓勵社會各界積極支援災區，引導貧困戶積極購買農村災損補償保險，減輕災害損失。

（九）完善貧困地區貧困治理法律體系

要以運用法治思維和法治方法推進相對貧困治理工作。首先，要建立完備的貧困治理法律體系，有效規范貧困治理行為。通過立法科學界定扶貧主體和扶貧對象的權利和責任，明確扶貧政策出臺程序，扶貧資金、項目投入程序，扶貧效果獎懲標準，扶貧過程監督等內容，提升國家貧困法治治理能力。其次，要依法從嚴考評。在貧困治理過程中，扶貧政策的制定要始終以維護貧困戶利益、推動貧困地區經濟社會進步為目的，不能隨領導者意志轉移而轉移。要一切為貧困戶的利益著想，不能“扶假貧、假扶貧”，堅決克服和杜絕“時緊時松、忽冷忽熱、空喊口號、花拳繡腿”等形式主義的扶貧脫貧。第三，要培養貧困地區干部群眾法治意識。要建立貧困村法律服務站，依法保障貧困村留守兒童、留守老人、留守婦女等特殊群體的基本權益。做好貧困村穩定維護、矛盾化解、治安秩序整治等工作，著力提升貧困干部群眾的知法、懂法、用法能力。

（十）強化消費扶貧，以城鎮消費需求升級推動完善解決相對貧困問題長效機制

“十四五”期間要高度重視消費對貧困群眾生產增收的作用，以銷帶產、以銷促產。要適應農產品消費需求變化趨勢，做好扶貧產品地理標志和質量安全品牌的認定管理，以良好的品牌形象贏得消費者的認可。要積極推動東西部和中央定點扶貧協作，引導各類市場主體參與“消費扶貧月”活動，共同構建消費扶貧大市場。要對接城市多樣化細分消費需求，結合鄉村特色資源，開發農耕文化體驗、生態休閑、觀光采摘、健康養老等新興產業，提升城鄉消費扶貧機制運行水平。