新鄉賢參與鄉村治理的角色功能與路徑
——基于自治、法治、德治相結合的視角

劉立平

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系［1］。鄉村治理是國家治理的基石，鄉村治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的基本保障和基礎性工程。在現代化轉型壓力之下，鄉村的政治、社會、生態和文化都處于一種被肢解又尚待重構的狀態，當代鄉村治理面臨多重困境，新鄉賢正是在這一背景下重新回歸鄉村治理的。新鄉賢既是優秀傳統文化的繼承者，也是現代文明的踐行者，在“三治結合”的鄉村治理體系中發揮著重要的作用。推進新鄉賢參與當代鄉村治理，對促進“三治”融合、實現鄉村善治目標、推進鄉村振興戰略的實施都具有重要意義。

1 鄉賢參與鄉村治理的歷史沿革

鄉賢參與鄉村治理在中國自古有之，新鄉賢既有一定的歷史延續性，也具有新時代特征。理清鄉賢發展的歷史脈絡，有利于把握新鄉賢的時代意義和作用。

1.1 傳統鄉賢參與鄉村自治時期

帝制中國具有政權不下縣、縣下皆自治的傳統，這一時期鄉賢在鄉村社會中擔任著重要的治理功能。費孝通［2］認為帝制中國的政治結構是由中央集權和地方自治2 個層次構成的，即雙軌制。在這種雙軌政治下，國家政權極少干涉鄉村社會治理，國家權力觸角尚未延伸至基層社會，而鄉紳、鄉賢等基層內生權威力量則是傳統鄉村社會建設與文化發展的中堅力量，在縣以下采取鄉賢參與地方自治模式。傳統鄉賢是指生長于鄉村社會、具有崇高威望或重大貢獻的地方官員或社會賢達。鄉賢權威的合法性來源于村民的認同，以鄉村社會的價值共識和統一的道德倫理標準來維系鄉村社會的穩定運作。傳統鄉賢既是皇權代理人，也是村民利益的維護者，起著上傳下達的作用，能夠平衡中央和地方關系，是國家和社會溝通的橋梁。鄉賢大多生長于鄉村，與鄉村有著特殊的情感聯系，熟悉鄉村的風土人情，了解當地的村規民約。一方面，鄉賢能通過約定俗成的村規民約維系鄉村社會運轉，協助中央收取賦稅，維護鄉村社會穩定；另一方面，鄉賢也可以憑借自身的政治資源和能力，維護村民的合法權益。憑借自身的權威和社會影響力，鄉賢成為鄉村治理的主導者，依靠村規民約對村民進行約束和教化。傳統鄉賢的雙重身份在國家與鄉村社會之間搭建了溝通橋梁，避免了國家和鄉村社會之間直接產生沖突。可以看出，這一時期的地方鄉賢主導著鄉村自治，以鄉賢為首的強大的地方自治勢力是鄉村權力的實際擁有者［3］。

1.2 鄉賢治理權威式微時期

20 世紀上半葉至改革開放前，近代鄉村危機致使鄉村社會遭受嚴重侵蝕，社會結構發生重大改變，傳統鄉賢逐漸式微，鄉賢參與鄉村治理的制度基礎也逐漸瓦解。鴉片戰爭后，帝國主義入侵致使建立在自給自足自然經濟基礎之上的鄉村社會被逐漸打破。隨著科舉制度的廢除、傳統政治體制的消亡、帝制國家的覆滅以及新文化的滲透，傳統鄉賢產生和發展的支撐體系也逐漸崩塌。中華人民共和國成立后，國家在土地改革中通過強制性剝奪等方式，摧毀了地主、士紳、宗族等中間力量。社會主義改造時期，人民公社制度的建立標志著國家對鄉村社會進行了全面的控制，公社權力直接深入鄉村社會的各個角落，鄉村事務的決策權高度集中于黨的各級組織。在這一時期，國家權力過度膨脹，國家對鄉村、村民的直接控制沖擊了傳統鄉村社會的家族、倫理本位觀念，鄉村自治能力也在高度的行政集權體制下遭到削弱，鄉賢治理權威逐漸式微［4］。

1.3 新鄉賢回歸鄉村治理時期

改革開放后，農村加快了經濟體制改革步伐，取消了人民公社制度，鄉鎮重新確認為農村基層行政單位。實行村民自治即鄉鎮政府對各村實行統一的管理，村一級實行村民自治，建立村民自治委員會，標志著中國鄉村治理進入鄉村政治時期。在這一治理模式下，鄉村自治得到一定程度的恢復，調動了農民生產的積極性。同時，市場化和城鎮化進程也在一定程度上推進了鄉村社會和經濟發展。鄉村治理體系的變革，催生了鄉賢群體的壯大和回歸。由于傳統鄉村社會的關系網絡和社會力量崩塌，鄉村內生性權威缺失，傳統的道德體系已經瓦解，而新的價值支撐體系尚未形成，致使當代鄉村治理困境愈發凸顯。面對當前困境，新鄉賢群體逐漸回歸大眾視野。2014年全國兩會期間，全國政協委員王志良提議在全國推廣鄉賢文化；2015年中央一號文件提出要創新鄉賢文化；2017年中央一號文件要求培育與社會主義核心價值觀相契合、與社會主義新農村建設相適應的優良家風、文明鄉風和新鄉賢文化；2018年中共中央、國務院印發《關于實施鄉村振興戰略的意見》也指出要積極發揮新鄉賢的作用。

新鄉賢一方面傳承了傳統鄉賢的優秀特質，另一方面也具有新時代內涵，是傳統農業文明與現代文明交融的產物，新鄉賢往往出生于鄉村，成長于城市；成長于鄉村，弄潮于商海［5］。因此，新鄉賢既有傳統和現代的雙重文化屬性，也有城市和鄉村的雙重地理屬性［6］。新鄉賢與傳統鄉賢的共同特質在于二者都具有一定的知識、財產和才能，與村民共享一套道德價值體系并且嚴格遵循，在鄉村社會關系網絡中有一定的權威，同時愿意為鄉村服務；而新鄉賢的新時代特征則表現為其秉承現代民主法治精神和社會主義核心價值觀，同時具有更多的現代知識和技能。新鄉賢回歸鄉村治理是歷史進程的必然選擇，也是當前治理困境下的客觀需要，是對現代鄉村治理體系的有效補充。

2 鄉村治理困境下新鄉賢參與鄉村治理的必要性

新鄉賢回歸鄉村治理的背景正是當前鄉村治理所面臨的困境。在城鎮化進程和市場化浪潮下，中國鄉村社會面臨空心化、鄉村精英流失、傳統道德秩序崩塌以及現行治理體制下治理主體懸浮等問題，內生權威秩序、道德體系亟待重構，現行治理體系亟待完善，正是在這些困境下，新鄉賢回歸鄉村治理成為必然。推動新鄉賢回歸鄉村治理，對擺脫當前鄉村治理困境、完善鄉村治理體系具有顯著意義。

2.1 強化鄉村治理內生性基礎

維持鄉村社會的穩定必須要通過一定的內生性權威才能實現，僅依靠外部行政力量的嵌入是無法保持長久穩定的［7］。而鄉村內生秩序的產生依賴于村莊內部的聯系，鄉村治理的關鍵也在于強化鄉村內部的社會關聯。然而，在現代化轉型的沖擊下，鄉村內生性資源和內生性權威基礎弱化，鄉村社會關聯也出現分離。一方面，鄉村共同體意識的弱化。隨著城鎮化和市場經濟的快速發展，傳統鄉村社會的封閉性被逐漸打破，同時，村民個人的行動準則也在理性經濟人觀念的指導下，由集體利益指向型轉變為個人利益指向型。隨著村民自我意識的覺醒，傳統鄉村的熟人社會特質逐步走向半熟人社會，其社會關系也不再局限于鄉村社會中，農民的歸屬感和認同感大幅下降，合作意識和集體行動能力逐漸弱化，致使鄉村共同體意識走向消弭。另一方面，鄉村精英流失和鄉村空心化問題也導致鄉村發展的內在驅動力不足。城鎮化進程的加快在打破鄉村傳統封閉格局的同時，也吸引著鄉村精英不斷流向城市，帶走農村大量的勞動力和人才資源。農村空心化的趨勢越來越突出，鄉村治理中村民自治主體弱化，鄉村治理效率低下，而這也直接導致了鄉村原有活力的喪失，其內生基礎逐漸弱化。推動新鄉賢回歸鄉村治理不但能夠填補鄉村精英流失的空缺，而且能夠借助鄉賢的個人權威感召村民，整合社會資源，強化鄉村內外聯系，凝聚鄉村共識，為鄉村治理“補血”，最終達到強化鄉村治理內生性權威的目的。

2.2 重構鄉村社會道德體系

現代化轉型時期的中國，面臨經濟體制和社會結構的重大變革，思想觀念也隨之改變。傳統的儒家文化和道德價值體系受到功利主義、消費主義、個人主義等世俗價值觀的沖擊而日益衰微。經濟社會發展取得巨大成就的同時，市場取向個人利益最大化的觀點徹底顛覆了中國農村倫理道德、村規民約的基礎。鄉村優秀傳統文化衰微的同時，使得鄉村集體認同感下降，導致了鄉村信任危機的產生，也導致了鄉村傳統道德體系的淪喪。重塑鄉村新秩序、重構鄉村社會道德體系迫在眉睫。新鄉賢群體作為優秀傳統文化的繼承者和現代文明的踐行者，能夠在日常生活和行為處事中，以自身為示范，展示其良好的精神品質，感染村民和培育良好的社會風氣；也可以通過宣揚新的道德風尚，引導村民樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，進而重塑新時代背景下的鄉村社會道德體系和新秩序。

2.3 彌補當前治理體系的不足

當前鄉村治理體系中存在著治理主體懸浮的問題，表現為政府縱向上的治理能力不足和村民橫向上的自治能力缺失。鄉村政治模式下，基層鄉鎮政府與村之間是指導與被指導的關系，鄉鎮政府與村之間的對接在很大程度上取決于二者間的熟悉程度，致使政府縱向上的治理能力不足。而地方政府在對鄉村進行治理時，其與基層村民之間存在溝通問題，地方政府無法完全了解村民的日常生活需要，導致鄉村治理存在懸浮現象［8］。同時，由于當前村民自治權利落實不到位、村干部和村民間存在信任危機，也導致了村民橫向上的自治能力缺失。要化解鄉村治理主體懸浮等問題，彌補當前治理體系的不足，就要借助新鄉賢的力量。一方面，新鄉賢群體參與鄉村治理，在鄉村治理體系中及時補位，能夠在村“兩委”和村民間構建溝通橋梁，有助于化解二者間的分歧，促進村“兩委”與村民間的互信。另一方面，新鄉賢也能利用自身的能力和資源優勢，彌補鄉村供給能力不足和服務不到位的缺陷。新鄉賢參與鄉村治理在一定程度上彌補了鄉村治理體系的不足，利用宗族、血緣關系，在鄉村社會關系網中發揮了重要的凝聚作用，同時推進了現代化鄉村治理體系中多元主體共治局面的形成。

3 新鄉賢在“三治結合”的鄉村治理體系中的角色功能

在新時代鄉村治理過程中，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，完善村民自治，推進鄉村法制化治理模式，發展鄉村道德文化、踐行鄉村德治，都離不開新鄉賢的參與。新鄉賢充分發揮了其在鄉村治理方面的能力和資源優勢，在當代“三治結合”的鄉村治理體系中扮演著重要的角色，其功能作用滲透在自治、德治、法治的各個層面。

3.1 鄉村自治的協作者

自治是鄉村治理體系現代化的本體和核心。新鄉賢了解當地鄉土民情、熟知當地村規民約，與鄉村社會有深厚的情感聯系，能夠與村民形成良性互動，運用自身知識、能力和資源財富推進鄉村自治，協助村“兩委”的同時，深化村民自治實踐，是鄉村自治的協作者。首先，新鄉賢可以引導村民參與鄉村自治活動。相較普通村民，鄉賢有著更高的政治、法律素養，在鄉村社會關系網中也具有一定的威望，能夠利用自身的影響力和凝聚力，引導村民參與鄉村自治，提升村民自治能力，激活村民自治熱情。其次，鄉賢可以直接參與鄉村自治，發揮其資源和能力優勢，如參與村委會選舉或作為鄉村治理顧問發揮其鄉村智庫作用等，能夠促進鄉村公共事業和公益事業的發展，緩解基層政府鄉村治理能力弱的問題，能夠有效緩解村“兩委”與村民之間的矛盾，增強村民對鄉村自治組織的認同和信任。最后，通過建立鄉賢理事會，彌補自治機構的不足。鄉賢理事會的主要任務是共同參與鄉村治理，提供咨詢意見，監督村“兩委”權力的行使，反映村民的意見和建議［9］。鄉賢理事會的設立有助于完善鄉村治理結構，提高鄉村自治水平，推進村“兩委”、村民和新鄉賢等治理主體間的協同治理。

3.2 鄉村法治的推進者

法治是鄉村治理體系現代化的重要保障。中國鄉村治理過程中一直存在重人治、輕法治的問題，村民甚至某些村干部法律意識淡薄，法律素養較低。新鄉賢往往具有較高的法律素養和法治意識，能夠利用其法律知識、獨特身份推進鄉村法治工作。首先，通過宣傳教育，強化村民和村干部的法治意識、法治思維。具有法律背景的新鄉賢能夠通過鄉村普法活動宣傳法律知識，在日常生活中以自身為表率，潛移默化地向村民傳遞法治思維，引導村民遵循法律法規。通過對村干部進行法律培訓，幫助村干部提高法治意識，學習法律法規，增強其依法治村的能力。其次，對村干部依法治村進行監督，推進基層政府依法行政。新鄉賢往往具有較強的法律意識，在鄉村治理過程中能夠對村干部的執法行為進行有效監督，要求其秉持公正、公開的執法理念。最后，能夠促進村規民約與法治精神的融合，協助制定符合現代法治精神的村規民約。完善在村民中具有普遍共識和認同的村級規章制度，將鄉村治理納入法治化軌道。

3.3 鄉村德治的引領者

德治是鄉村治理體系現代化的基礎和道德支撐。新鄉賢在繼承傳統鄉賢文化的基礎上融合了新時代背景，具有新思想、新思維、新眼界。新鄉賢參與鄉村治理對鄉村德治具有重要的示范和促進作用，能夠引導鄉村社會道德體系的重構。新鄉賢引領鄉村德治主要表現在2 個方面。一方面，新鄉賢繼承和傳播優秀的傳統鄉村文化，宣傳鄉賢文化。通過道德宣講等方式宣傳鄉村文明和道德價值體系，提高村民道德品質，涵養文明鄉風。另一方面，新鄉賢是社會主義核心價值觀在鄉村的重要踐行者。新鄉賢文化既是對傳統鄉村社會倫理道德的傳承，也是新時代背景下傳統倫理道德在社會主義核心價值觀層面的升華和融合。新鄉賢在一定意義上是社會主義核心價值觀的踐行者，引領村民學習和踐行社會主義核心價值觀，推進鄉村新的道德體系的重構。

4 “三治結合”視角下推進新鄉賢參與鄉村治理的路徑

4.1 大力培育新時代鄉賢文化

鄉賢文化是鄉賢參與鄉村治理的重要載體，要在鄉村社會形成崇尚新鄉賢的趨勢，創建鄉村德治氛圍。首先，要加深對傳統鄉賢文化的挖掘和傳承，加強對傳統鄉賢文化的保護，保護、維修當地鄉賢故居，成立專門的鄉賢研究組織，對傳統鄉賢文化進行挖掘和研究。同時，綜合利用傳統媒體和新媒體傳播鄉賢文化，通過對傳統鄉賢文化的挖掘和考察，繼承和弘揚優秀傳統鄉賢文化，為新時代鄉賢文化的培育打下良好基礎。其次，要在新時代背景下創新發展鄉賢文化。將社會主義核心價值觀與傳統鄉賢文化充分結合起來，塑造既有優秀傳統鄉土特性又具有新時代特征的新鄉賢文化。開展新鄉賢舉薦評選活動，在各鄉評選優秀新鄉賢，舉辦頒獎典禮，宣傳其先進事跡；設立鄉賢榜，展示當地新鄉賢風采；開展各種文藝匯演活動或主題演講活動，廣泛宣揚新鄉賢文化。通過舉辦這些活動，培育和踐行新時代鄉賢文化，創造崇尚新鄉賢文化的社會氛圍，強化村民的認同心理。

4.2 創新新鄉賢激勵和保障機制

通過建立健全新鄉賢回歸鄉村的激勵和保障機制，鼓勵鄉賢回歸鄉村治理，以新鄉賢回歸帶動村民參與自治，產生積極外溢效應，是對現有鄉村治理體系的補充，能從一定程度上彌補鄉村自治能力不足的缺陷。一方面，要制定相應的激勵機制，提供相應政策支持。對返鄉創業的新鄉賢，適當放寬土地使用范圍和權限；對能夠促進鄉村經濟增長、增加鄉村就業崗位的企業和個人，減免一定的稅費。通過政策上的支持，鼓勵“不在場”的鄉賢返鄉并扎根鄉村，壯大當地新鄉賢隊伍。同時，也要通過制定獎懲機制對表現突出的鄉賢進行表彰、獎勵，激勵新鄉賢參與鄉村治理，發揮其作用。另一方面，要健全新鄉賢回歸的保障機制，加快推進城鄉一體化建設。促進鄉村醫療保險與城鎮醫療保險接軌的同時，加快完善鄉村醫療衛生工作。完善新鄉賢回歸的住房保障，允許其租借轉讓鄉村的閑置房屋，解決新鄉賢回歸的生活保障問題，堅定其扎根鄉村的意志，為其參與鄉村治理提供便利。

4.3 健全新鄉賢參與鄉村治理的工作機制

鄉賢參與鄉村治理走向制度化、規范化是推進鄉村治理法治化的必然要求，是提高治理效率的重要保障，也是推進鄉村治理體系現代化的重要條件。首先，政府要制定相應政策，鼓勵和倡導新鄉賢群體成立鄉賢理事會等議事組織，制定完整的鄉賢理事會規章制度，對鄉賢理事會的基本職責、組織性質、行事章程等作出相應的規定，使鄉賢理事會運作規范化，搭建新鄉賢參與鄉村治理的有效平臺。其次，政府要制定新鄉賢選聘制度，對杰出鄉賢選聘其為掛職村官、鎮長顧問等職務，鼓勵和支持新鄉賢依法參與村“兩委”的選舉，將優秀鄉賢人才吸納到基層工作隊伍中來。最后，要建立規范化的約束機制和公開化的監督機制，保證新鄉賢在具體的實踐活動中按照規章制度行事，接受村民的監督。健全監督機制能夠拓寬村民參與鄉村治理的空間，從一定程度上激活村民參與政治的熱情，在這個過程中推進鄉村治理體系現代化，實現鄉村治理新局面。

5 小結

當代鄉村治理困境下，曾經一度淡出公眾視野的鄉賢群體重新回歸鄉村參與治理。新鄉賢在新的社會、政治、生態環境下孕育出新的時代特征，但同時也保留了傳統鄉賢的優秀品質，是溝通現代與傳統、連接鄉村與城市的橋梁。新鄉賢在自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系中具有重要的角色功能，在“三治結合”視角下推進新鄉賢參與新時代鄉村治理，對化解當前鄉村治理困境和促進自治、法治、德治相結合以及最終實現鄉村善治目標具有重要意義。值得注意的是新鄉賢參與鄉村治理本質上仍然是人治體系，要通過制度化方式，界定其治理權限和范圍，實現新鄉賢治村的規范化。同時，要明確新鄉賢與村民、村“兩委”之間的關系，新鄉賢群體應當成為基層社會治理的新助力［10］，在鄉村治理中輔助村“兩委”和村民，其作用更多在于示范、引領和帶動。只有明確新鄉賢在鄉村治理中的地位，才能更好地推進其參與現代化鄉村治理，真正發揮其作用。