永久基本農田保護制度研究
——以重慶市渝北區為例

龍家黎 陳 波 林紅亞 馬 炎

(1.重慶市渝北區規劃和自然資源局，重慶 401120；2.重慶市渝北區農村合作經濟發展服務中心，重慶 401120)

1 渝北區基本概況

1.1 區位概況

渝北區位于重慶市主城都市區的中心城區，地跨東經106°27'30"～106°57'58"、北緯29°34'45"～30°07'22"之間，東鄰長壽區、南與江北區毗鄰，同巴南、南岸、沙坪壩區隔江相望，西連北碚、合川區，北接四川省廣安地區的華鎣市、鄰水縣，國土面積1326km2(不含兩江新區直管區)。

1.2 自然狀況

渝北區地處華鎣山主峰以南的巴渝平行嶺谷地帶，地勢從西北向東南緩緩傾斜。北部為中山，海拔800～1460m；中部為低山，海拔450～800m；南部多淺丘，海拔155～450m。渝北區屬亞熱帶濕潤氣候區，大陸性季風氣候特點顯著。具有冬暖春早、秋短夏長、初夏多雨、無霜期長、濕度大、風力小、云霧多、日照少的氣候特點。

1.3 資源狀況

2019年，渝北區行政區域總面積為1457.1km2。2019年全區水資源除有長江、嘉陵江過境地表水外，其它水資源總量為6.62633億m3(含地下水資源1.1238億m3)，水資源開發利用率40.32%。境內野生植物有97科219屬329種，有野生脊椎動物87種。渝北區旅游資源較為豐富，統景風景名勝區是重慶“十佳”風景名勝之一和國家AAAA級旅游區。龍興古鎮是中國歷史文化名鎮，始建于南宋咸淳六年的多功城是市級文物保護單位，有玉峰山和南天門2個市級森林公園以及兩江國際影視城、際華園、放牛坪景區、印盒李花生態旅游區等景區。

1.4 經濟社會狀況

2019年渝北區常住人口168.35萬人，其中城鎮常住人口141.78萬人，城鎮化率84.22%，人口自然增長率8.32‰。全區擁有各級各類學校503所，其中普通中學46所、職業學校7所、小學82所、幼兒園367所、特殊教育學校1所。公共文化服務能力不斷加強，新建圖文兩館新館，建成兩江詩書畫院、兩江美術館、素風堂等文藝活動場所10余處，社區文化室和鄉村綜合性文化服務中心較為齊備，廣告產業園、國盛ICE、時裝小鎮、金紫山文創園等初具規模。全區擁有各級衛生機構702家，其中醫院、衛生院62家，社區衛生服務中心(站)36家。渝北區常住居民人均可支配收入38756元，其中城鎮為42749元，農村為19530元。城鄉養老、醫療保險參保率分別穩定在95%和96%以上。2019年渝北區全年實現地區生產總值1848.24億元，同比增長1.9%。其中第一產業增加值25.19億元，增長0.8%；第二產業增加值562.34億元，同比下降6.2%；第三產業增加值1260.71億元，增長6.3%。三次產業結構比為1.4∶30.4∶68.2，戰略性新興產業產值占規模以上工業總產值比重達到50%，人均地區生產總值達110501元。全區固定資產投資同比增長8.4%，財政一般公共預算收入75.67億元，同比增長0.2%。

2 渝北區永久基本農田主要成效

2.1 劃定永久基本農田成果

本輪永久基本農田劃定于2017年9月通過市規劃自然資源局和市農業農村委驗收確認，劃定永久基本農田保護片塊6267塊、面積18054.76hm2，城市周邊劃定基本農田保護面積2041.32hm2。全區永久基本農田中≤15°耕地面積 8188.37hm2，占劃定總面積的45.35%，15°-25°耕地面積6248.15hm2，占劃定總面積的35.6%，≥25°耕地3618.24hm2，占劃定總面積的20.04%。

2.2 建立永久基本農田儲備區

2019年底，完成永久基本農田儲備區劃定工作，劃定儲備區面積1598.28hm2，并經市規劃自然資源局審核報國家備案。

2.3 明確保護責任

渝北區建立區、鎮街、村、社、農戶五級永久基本農田保護責任體系，區政府與鎮街簽訂17份永久基本農田保護責任書，鎮街與村簽訂161份永久基本農田保護責任書，村與社簽訂1253份永久基本農田保護責任書，確保6267塊永久基本農田地塊保護責任全部落實到位。2019年，市政府下達渝北區耕地保有量任務為26647hm2，經測算2019年底渝北區耕地保有量為38309hm2(以年度變更調查數據為準)，占任務量的143.8%。

2.4 嚴格落實重大項目占用永久基本農田用地預審要求

按照《自然資源部關于做好占用永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》(自然資規〔2018〕3號)文件要求，渝北區完成《新建重慶鐵路樞紐東環線工程占用永久基本農田》和《渝北區 G210 茨竹至鄰水段新建工程(渝鄰快速通道)項目占用永久基本農田》的踏勘和補劃論證，并經市規劃自然資源局審核通過。目前，正在進行《渝萬鐵路補征地渝北區占用基本農田》踏勘和補劃論證。

3 主要問題及原因

一是永久基本農田劃定問題。渝北區劃定基本農田保護面積18054.76hm2，其中≥25°耕地3618.24hm2，占劃定總面積的 20.04%，雖然存在重數量、輕布局、輕質量的現象，但并不影響農業綜合生產能力和生態環境。二是永久基本農田保護問題。農民越來越看重經濟利益，追求土地的經濟效益最大化，不注重保護永久基本農田。三是國家重大項目占用永久基本農田的前期可研論證不足。為了支持國家重大項目建設，往往是項目線路確定后才進行占用永久基本農田的前期踏勘程序，使其不能最大可能地不占或少占永久基本農田。四是建設開發占用耕地加劇。渝北區的龍興片區、石船片區、悅來片區、保稅港區城市開發建設正在全面推開，這些區域地勢平坦、土地質量好，此前大量永久性基本農田分布于此。為給兩江新區提供用地保障，不得不將這些基本農田劃出后布局在其它區域，導致城市開發建設、鄉村基礎設施建設甚至農村宅基地審批都受到很大影響，一些項目難以避開永久基本農田選址落地。五是基本農田補劃調整困難。目前，渝北區生態保護紅線范圍內永久基本農田面積約69.21km2，約占本區生態保護紅線的17.26%，根據市規劃自然資源局的初步審查意見，生態保護紅線與0.2hm2以上連片的永久基本農田的紅線不能有交叉，本區生態保護紅線劃定存在116.16km2的缺口。在此情況下，本區已基本上沒有大量永久性基本農田的調出及補劃空間，若強力推進，勢必進一步壓縮城市拓展空間，影響經濟社會發展。