行政事業單位內部控制建設與審計

陳潔

【摘要】行政事業單位是服務公共利益最直接的部門，內部控制質量的好壞將直接影響我國公共部門的運行效率。但由于目前行政事業單位內控建設仍處在自主進行的初級階段，存在缺乏主觀能動性的可能，因此對公權力的監督效果值得探究。本文研究了海南省2017-2020年的政府審計報告，探討其中審計對行政事業單位內控建設的影響，并提出建議，以期對國家治理體系現代化起到一定幫助。

【關鍵詞】政府審計;內部控制;行政事業單位

一、內部控制的涵義

內部控制是基于財經法規制度，按照管理的一般性原則，在一定的整體目標下由一個組織的所有者、高級管理層和其他內部控制參與人員在相互溝通、配合工作的前提下為實現既定目標所做的制度規定和活動規范。與此同時，內部控制又是一個動態過程，意在合理確保財務報告的可靠性、經營效率與效果及是否遵守法律法規。

二、內部控制的要素分析

組織在建立與有效實施內部控制的過程中一般應該至少包含下面的五個要素：控制環境、控制活動、風險評估及信息溝通與內部監督。① 控制環境。組織施行內部控制的基礎是控制環境。② 控制活動。控制活動是組織依據評估風險所得出的結果，并結合采取的策略來保證組織內部控制經營目標順利實現的手段，③ 風險評估。風險評估是組織識別并合理分析與實現內部控制經營目標相關的風險。④ 信息溝通。信息溝通是組織有效的收集并傳遞和內部控制有關的信息，⑤ 內部監督。內部監督是組織對內部控制是否合理有效進行監督檢查與評估，是施行內部控制的合理保證。

三、內部控制評價指標的選取原則

內部控制可以說滲透到一個組織的方方面面，只要組織存在經營管理的環節，就需要相應的內部控制。而且在實際選取時遵照下面的幾個原則：

1.可操作性原則

在選取原始指標時，需要遵照可以操作的原則?？刹僮鞯脑瓌t是要求設計出的內部控制指標體系中的指標相對容易獲取，一方面可以在公開數據中獲取，另一方面也可以由專門人員進行調查且可以正常合理運用。

2.科學性原則

科學是研究的基礎。科學的理論（準則、制度、規范）是保證合理設計內部控制評價指標體系的根源，而且指標體系必須具有整體系統特性，是一個有機的整體且各個指標間需要有一定的相對獨立性，最后，內部控制經營目標的實現效果要能通過評價指標獲取。

3.切合實際原則

內部控制評價應該與本文所研究的組織的實際現實情況相關聯。所以，選取的財務指標應該能夠全面系統準確反映組織目前執行內部控制目標的完成情況和組織管理者在制定以后內部控制制度時可以參考的依據。

4.數據完整原則

旨在保證內部控制評價結果的準確與所搜集數據的完整，所獲得的數據最好在公開的渠道中查找，并且在對數據整合整理時要精準，切記馬馬虎虎，不然就會對評價結果產生不利影響。

5.適應性的原則

眾所周知，內部控制所涉及的指標相對廣泛，因此在指標的選取過程中必須全面考慮指標對各組織內部控制的影響大小，并且有必要選取一些典型性強、易于區分的指標，可以主要選取基于內部控制經營目標的財務指標。除此之外，還需要進一步考慮各個指標間的關聯度，以免選入具有相同類別的指標，這在一定程度上可能會對評價分析的結果產生不利影響。所以，針對具有關聯的指標只是選擇典型性強的、影響相對大的指標。

四、我國行政事業單位內部控制的發展歷程

行政事業單位內部控制建設是《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的一項重要要求，同時是單位提高自身服務及治理能力的途徑。政府需要通過審計進行監督，來對內部控制建設和規范程度進行約束，推進國家法治和治理能力現代化的進程。我國的行政事業內部控制建設處在單位內部自建和自評的階段，其發展歷程見表1

內部控制的規范和評價有單位和業務兩個層面，單位層面主要依靠領導對內控建設的重視和努力程度，業務層面則包括了預算、收支、采資產管理、項目管理、合同管理等主要類型，需要對其中的關鍵崗位領域的內控機制的建立與執行情況進行監督。

盡管單位內部控制建設有了發展，但由于受體制制度及行政級別等固定模式影響，進行內部控制建設的主觀能動性不足。張慶龍等李娟等發放問卷并進行走訪調研對若干個行政事業單位內控建設進行了評估發現：（1）行政事業單位內部控制不完善、意識薄弱。單位普遍將內部控制建設單純理解為財務風險或廉政風險防控，很少有單位建立起適合自身的系統、科學、實用的內部控制制度。（2）監管缺失。較多單位缺少內部審計部門進行監督，使得內控制度流于形式（3）內部控制信息溝通機制不健全，內部評價不可靠。信息公開不透明、信息化程度低，缺乏外部評價。

五、審計監督在行政事業單位內部控制建設中起到的作用

審計監督職能涵蓋行政事業單位內部控制的全部對象，更全面、更獨立、更徹底、更透明。其內容既包括財政資金管理使用與資產管理，也包括公共部門參與社會經濟活動的權力與行為。審計時點是在既成事實形成以后，而內部控制將監督關口前置，嵌入到行政事業單位的組織架構與業務流程當中，強調了風險預警與及時干預，通過管控措施對風險進行防范和降低，彌補了政府審計監督的滯后性。審計監督依法從國家財經政策執行和財政財務收支視角對公共部門履行受托責任情況進行獨立的監督與評價，具有預防、揭示和抵御等功能審計重點及發現的問題主要存在于內部控制框架中，通過政府審計發現問題能直接影響內部控制的關鍵要素，對其進行有效的外部評價，直接促進行政事業單位內部控制建設。同時，政府審計的介入程度越高，對行政事業內部控制建設越關注，則出具的審計結果越深入、越全面。紀檢、財政監督能夠以審計的專業數據為基礎進行監督檢查、形成合力共同促進行政事業單位的內部控制建設提升。圖1是審計監督對單位內部控制建設的影響機制。

六、海南省審計監督發現的行政事業單位內部控制問題

對海南審計網公開發布的 2018—2020 年的審計工作報告分析近三年海南省本級預算執行和其他財政收支的審計情況，數據經過如下處理：（1） 剔除審計報告中涉及的非行政事業單位。（2）將審計報告分為一般預算收支審計和專項審計兩類。經整理一般預算收支審計涉及行政事業單位29家，其中行政機關20家、高校5家、社會團體4家。專項審計8個，涉及基礎設施、交通、市政、環保、水利、衛生、扶貧和救災等領域，縣（區）以上項目執行單位130家以上。審計發現的普遍問題（見表2）

七、加強審計監督促進內部控制建設的對策

通過對海南審計網發布的近三年審計報告分析，發現審計監督一定程度上找到了單位內部控制建設的問題，但不夠徹底，可以通過以下方法改進審計監督。

（一）加強內部控制審計

推行專項的內部控制審計或由審計機關出具內部控制效果的外部評價，審計監督對內部控制建設的關注度越高，越能促使行政事業單位產生內部控制建設的內生動力。通過科學的審計方法查找內部控制制度上的缺陷和執行中的漏洞，推動整改的落實，完善內部控制建設，達到國家治理的目標。

（二）建立審計數據庫

針對同一單位或同一項目在二次審計時，不管誰作為審計人員都能以歷次的審計結論為基礎，觀測被審計單位的審計整改落實情況和內部控制完善和執行情況。整合行政事業單位的信息化平臺數據，為審計機構和審計人員提供更多基礎數據，更科學、更便捷地發現漏洞，

防范風險。

（三）加強審計問責，落實整改

單位負責人作為內部控制建設的主導者，對內部控制建設、執行、完善不盡責、推諉阻撓、對“年年審、年年犯”問題整改不到位的單位和部門責任人應追究責任，以嚴格的內控機制監管權力。

（四）加大信息公開

及時向社會公布審計數據，健全信息溝通機制、實現信息共享。除預決算公開外各行政事業單位審計查處問題、整改情況，內部控制流程，重大事件從事前、事中、事后均應在門戶網站公布，使財政監督、紀檢監督、社會監督等監督形式形成合力，共同促進行政事業單位內部控制制度的完善與執行。