全球公私合營(PPP)再談判引發的腐敗風險

李莉

PPP（Public Private Partnerships）即公私合營模式，發源于英國，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設，近年來在全世界范圍廣泛應用。

世界銀行最新報告顯示，公私合營在基礎設施總投資中占比較小，而且公共部門明顯占支配地位，私營部門僅占基礎設施總投資的9%-13%（不算中國的話，為14%-31%）。但是，不同區域之間差別較大，從東亞和太平洋地區的2%，到南亞的35%-46%。盡管如此，大型項目以及較為復雜的、戰略重要性較高的項目大多使用公私合營，因此比項目實際占比建議得到政策制定者的更多關注。

再談判引發的腐敗風險

全球基礎設施中心（GIH）對公私合營再談判進行了全球研究，在146 個項目中發現了48 個有資料可查詢的再談判案例，即每三個項目約有一個進行了再談判。合同再談判在拉丁美洲（58%）和交通部門（42%）尤其普遍。融資關閉后發生再談判的平均期限為3.6 年。對于施工階段發生再談判的，融資關閉后發生再談判的平均期限為2.5 年。對于運營階段發生再談判的，融資關閉后發生再談判的平均期限為5.0 年。此外，研究發現導致再談判發生最常見的原因是施工或運營成本增加，而再談判最常見的結果就是價格表更改。

全球基礎設施中心對拉丁美洲的研究結果，與早期對公私合營再談判的劃時代研究一致，早期研究也顯示拉丁美洲國家的公私合營再談判無處不在，尤其是公私合營模式為用戶支付而非政府支付的國家。

例如，在1985年到2000年間拉丁美洲和加勒比地區授權的1000多個特許權項目中10%的電力特許權、55%的交通特許權和75%的水利特許權進行了再談判。授權特許權后上述再談判的平均發生期限為2.2年。授權特許權后這么快發生高比例再談判，意味著可能存在投標流程不合理、監管薄弱、政府部門或私人贊助商投機取巧等現象。大多數再談判都對運營商有利——例如，談判導致收費價格提高，或減少或延遲投資義務。

公私合營和公共采購或運行基礎設施的對比研究發現，公私合營在新基礎設施資產建設和基礎設施服務交付方面都能取得更好的成果。但這些效益的實現取決于政府有效實施結構組建、采購和公私合營。反之公私合營則容易滋生腐敗，尤其是在缺乏財政透明度、項目周期內的項目信息披露缺乏公共政策支持以及沒有完善的項目準備能力（包括采購）的情況下會導致不適當的再談判（重新談判）出現。

Odebrecht建筑公司曾深陷全球近現代史上最大的腐敗丑聞，這一丑聞直接導致了巴西2015-2016年的經濟衰退。

盡管有些再談判有效且有正當執行理由，也符合合同變更管理規定，但基礎設施項目公私合營重新談判有濫用職權之嫌。例如再談判有可能降低競標過程透明度，引起公眾輿論爭論;競標可能變質，最有可能的中標者不是經濟效益最高的公司，而是最擅長再談判的公司。還例如在選擇優先競標者后合同進行再談判，而且約定的風險分配發生變化，就很難知道被授予項目的項目公司提出的解決方案是最具成本效益的。因為初始招標項目和再談判項目本質上是兩個不同的項目。

通常來講，對于項目公司在業務開展過程中遇到的任何事件來講，都應當避免使用再談判：標書或工作范圍的假定無效，承包商履行合同規定欠佳，以及項目公司無法獲取融資。政府應區分項目公司分配風險實現，和商業封閉時無法預期的、可對項目社會經濟效益產生不利影響的真實情況變化。理想情況下，前者不應觸發再談判需要。從某種程度上來講，長期公私合營合同變更是不可避免的，只能最大限度降低投機再談判出現的概率。

各國管理再談判風險的經驗

巴西允許通過經濟再平衡管理公私合營合同變更。由于允許在競標合同框架內進行再談判，有可能造成濫用。Odebrecht 建筑公司丑聞波及拉丁美洲和非洲12 個國家，導致多個大型基礎設施項目延遲。雖然該丑聞主要憑借一個精心策劃的賄賂計劃，涉及公職官員和媒體，但賄賂也跟再談判有關聯——Odebrecht 通過競標流程獲得合同，但出價較低，在至少一次情況下，其出價低于最低技術合格投標人出價的25%。Odebrecht 通過虛報低價標書中標后，就能進行合同再談判。實際上，公私合營與傳統規定并無不同，但再談判比類似私人合同更加頻繁。

哥倫比亞和秘魯等一些國家發現在項目前三年實施再談判延期償付對于解決虛報低價投標非常有幫助。印度由于公私合營合同框架嚴格，僅允許因規定法律變革和超出特許權獲得者控制范圍的不可抗力事件而導致的變更，因此再談判次數很少。南非公私合營框架健全，要求采購機關對任何有關金錢價值、持續性以及對私人方的技術、運營和財政風險轉移的任何重大修訂，必須獲得財政部批準。

澳大利亞公私合營指南要求，在政府批準及簽署公私合營合同后，公私合營合同任何重大部分再談判都必須在談判開始前獲得內閣批準。導致政府在援助項目時優先確保政府利益方面采取強硬立場。例如，在新南威爾士州跨城隧道項目中，政府允許公私合營合同進入清算階段，政府不干涉合同。“發揮市場作用”方法允許貸款方介入，通過競標出售特許權，政府不與項目公司進行合同再談判，也不援助股東。然而，如果公私合營市場不完善，例如在許多發展中國家，可能沒有其他人愿意通過上述流程接管項目，因此可能需要政府采取措施，防止項目徹底失敗。

智利的再談判制度最為完善，允許工程和服務合同變更，將服務水平和技術標準提高到批準資本價值的15%。如不會導致政府成本，則不需要進行協商。如因合同簽署后出現的情況需要私營合伙人提供附加投資，政府和私營合伙人可通過修訂協議，將附加投資價值提高20%，修訂協議必須獲得財政部批準。市政工程部必須能夠在公開報告中證明變更的合理性。為避免承包商價格壟斷，如漲價超過批準基建工程的5%，私營合伙人必須放出進行公開投標。同時，國家給私營合伙人提供一項或一組補貼：對工程開發感興趣的第三方直接向特許權持有人自行支付，修改當前的特許權收入金額，變更特許權期限，修改回報率，或根據經濟制度約定的任何其他特許權因素。在施工階段，如變化超出資本預算的25%，修訂協議必須獲得市政工程部和財政部批準。

歐盟（EU）是采購環境監管最為得當的機構之一。按照歐盟法律規定，原則上禁止公私合營重大方面再談判，但允許某些特例情況存在。如因合理經濟和技術原因，必須由初始私營合伙人提供附加工程或服務，不能由新的私營合伙人提供;新私營合伙人采購將給政府造成“重大不便或巨大成本重復”，修改不具備重大實質性等。（作者系中國政法大學國家監察研究院副院長、副教授）