新階段鄉村治安韌性治理的路徑分析

李硯忠 孫世凱

(河北農業大學人文社會科學學院，河北 保定 071001)

引言

鄉域社會是一個深刻且復雜的系統，諸多風險與鄉村治理共生相伴。2021年1月2日，中央發布一號文件《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》著力指出加強農村基層治理要“深入推進平安鄉村建設，加強農村社會治安工作”。習近平總書記多次強調要“推進平安鄉鎮、平安村莊建設，開展突出治安問題專項整治”。治安即維護社會秩序安寧，警察是其中的強制性主導力量。近年來,我國農村治安雖然取得一定成效，但農村社會治安案件仍居高不下，且隨著農村社會環境日趨復雜化和利益矛盾日益多樣化，農村治安形勢嚴峻，不容忽視。國內外經驗表明，警察部門受自身治理能力的限制，難以單獨有效地解決日益增加和復雜的公共治安問題，依靠不斷擴大對警察部門的公共投入進行農村社會治安管理是不可持續的。以權威政治為組織保證，以身份制運轉為前提的農村傳統治安管理模式，日趨難以適應轉型期農村社會復雜現實的需要。治安治理既是國家治理的基礎性組成要素，也是國家與社會發生最直接互動關系的領域。因此，新階段亟需調適國家與鄉域社會的治安合作關系，以應對社會轉型期間日益增長的農村社會風險。學術界對鄉村治安問題從不同的角度進行了相應的研究。

從研究內容來看，農村的治安治理關乎全面小康社會的建成，故我國學者對農村治安從不同內容上進行了各個方面的分析。對農村社會治安問題出現的表現形式，基礎性問題進行分析。對農村現存的主要問題特性根源進行分析；對農村治安維穩警務和治安資源的加強進行分析；對農村的治安治理模式進行分析。社會治安經驗、維穩經驗向社會治理經驗的繼替發展；對農村勞動力流動產生的相關農村治安問題進行治安模式研究；在相關背景下對農村治安治理進行研究。通過分析城鎮化對農村帶來的負面影響，繼而對農村治安治理路徑進行探索。

從研究主體來看，我國學者從不同主體對農村治安治理進行分析，不同的主體會對治安產生相應的內在機制影響。對意識層面進行系統性研究。治安意識是農村治安基本思想，論析治安意識的水平與農村治安相對應的狀態；對農村治安進程中所出現的阻礙進行分析。通過農村治安過程中所面臨的惡勢力及群體性事件進行分析并探討相關的解決途徑；研究農村組織及村官涉黑化問題并提出完善制度；農民是農村治安治理的重要主體，以農民對社會穩定的滿意度作為切入點進行分析。

1 當前鄉村治安治理的多重困境

現代的農村治理離不開科學的指導理論作為基礎。整體性治理論作為一種新興的治理理論，是對農村治安治理分散化、碎片化的戰略回應。唐皇鳳教授認為在治理過程中，信息和資源共享作為基礎，多元主體整合包括跨層次的政府層級、不同職能部門、公共部門與私人部門，最終目的是實現多元治理主體“合作模式緊密合作階段深入和合作結構穩定”的理想狀態[1]。農村治理是伴隨人、事、物不斷變化的動態過程，當前農村治安的實際狀況與整體性治理理論的治理方向相契合。通過運用整體性治理理論構建“主體-理念-體制”的系統性框架，以此探究農村社會治安存在的問題。我國學者從最開始單純對整體性治理的理論研究轉向應用實驗層面的研究，將理論運用到具體實際運行當中，且當前農村治安存在“碎片化”治理主體與機制等方面的困囿，因此構建農村治安治理的整體性治理框架具有重要意義。

1.1 主體層面：單一化

基層的政府自治組織是農村社會治安治理的主體，目前我國正處于社會轉型和對基層組織的改革期，農村的政治結構相應發生變化，村民擁有了比以往更多的民主權力，這就間接導致了農村基層自治組織的調控能力的弱化和治理主體過于單一化。對農村進行治安管理的部門仍是傳統的公安機關，基層自治組織的公共服務職能未能完全體現出來，存在農村自治組織對治安工作不夠重視，甚至流于形式的狀況，部分農村的村支部、村委會以及治安保護組織形同虛設，部分基層組織的干部沒能盡到責任，而且現在農村中發生的糾紛村民自身可以解決，農村基層組織的調控能力減弱。

1.2 理念層面：缺乏“軟治理”意識

目前，我國社會各界仍存在由公安機關進行“硬管理”處理治安問題的共識，“硬管理”是公安機關強制施行合法權力的過程，但這是對農村維穩工作開展及工作重心轉移的誤區，且單純的“硬管理”對于農村的治理已不在適用當前農村。主要體現在2個方面：有些地方忽視經濟發展與治安管理的辯證關系。對于農村維穩存在偏見，把主要資源放在城市經濟發展和治安維穩上，對于農村處于較“放松”的狀態，導致農村大量青壯年流入城市，村中多為留守兒童和高齡老人，“硬管理”對于這2個不是主要犯罪群體的意義不大。“軟治理”是公安機關與社會力量合作的治理模式，有的農民認為治安防控體系的建立與自己毫無關系，少許鄉鎮公安機關甚至會出現認為治安防控體系作用不大、建立不難的情況，嚴重影響工作積極性。由傳統的“硬管理”模式向“軟治理”轉變受阻。

1.3 體制層面：“條條”與“塊塊”關系不暢

公安機關具有司法執行和行政管理的雙重屬性，既有維護社會治安和保護人權不受侵犯的神圣責任，也肩負百姓日常社區工作的任務，公安機關是當地政府機關的組成部門。公安機關在縣級隸屬關系中有一條其特定關系鏈：縣公安局-城鎮派出所-鄉鎮派出所，派出所為公安機關的派出機構，不屬于鄉鎮政府的管轄范圍，到了鄉鎮派出所一級中，多數派出所辦公是與鄉鎮政府一起的，這可能就造成在日常事務處理和執法過程中受到鄉鎮政府行政權力的影響。如，在處理村內拆遷與群體性事件中涉及到政府在其中的參與，由于2個機關行政權力的不同執行方式，可能會出現關系不和的現象。農村的治安治理目前主要依賴于國家權力，鄉鎮派出所是公安機關最低一層次的“條”，所要負責的“塊”范圍比較大，村莊的治安自治組織不斷向當地鄉鎮中心靠攏，使一些遠離區域中心村莊形成治安治理的真空現狀，有的不法分子看到這些真空就會產生作案的想法和機會，導致較為偏遠的農村存在較多的潛在風險和矛盾，當出現治安違法犯罪事件時，不能及時制止發生的違法犯罪活動和抓獲犯罪分子，更加提高了偏遠村莊的犯罪率。

2 突破農村治安困境的路徑分析

通過對系統性框架下農村治安主體、體制、理念方面的分析，并結合當前我國農村治安的實際狀況，科學客觀地借鑒前人的經驗和整體性治理理論，提出以下觀點，提升農村治理水平。

2.1 主體優化：構建治安主體多元參與格局和明確責任

農村社會治安是一個長期且系統的工程，需要配備長期有效的機制，形成“多元主體，組織聯動”的農村治安防控體系，為農村社會治安提供一個良好的主體體系支撐。農村治安涉及多方力量，這些力量往往具有明確的層次劃分，主體之間負責的功能且不盡相同，僅僅依靠政府的強制性治安力量已不符合農村當前治安治理的困境。村委會并不是農村治安的唯一主體，需建立一個自治網絡體系，可由政府出資，利用農村基層組織的自治特點生產公共服務，培育和建立農村治安基層自治組織，聘請村中有聲望的人作為成員，調動農民的積極性，使其積極參與其中，以民生保治安。注意治安主體間的相互協調與合作。實現多元主體聯動的前提是平等性，當出現治安問題時，治安主體之間應互相協調補充，避免出現“官民雙重性”的基層組織過度“單向依賴”行政權力的現象，明確主體之間的責任及功能，發揮好政府主導治安力量的“安全權威”輸送作用，確保農村治安治理的整體有序進行。

2.2 理念更新：由“硬管理”到“軟治理”理念轉型

建設平安鄉村是農村治安維穩工作開展的最終目標，維穩工作開展需首先更新觀念，對農村治安相關工作有深入的研究調查，通過調查所獲得信息進行分析，了解當前治安形勢，為決策提供先前依據，獲得開展治安工作的主動權。“硬管理”向“軟治理”轉型的目的是讓農民“不想犯罪”，當農民有了足夠的經濟來源，犯罪的情況就會大大降低。促進城鄉一體化進程，改革城鄉關系，推動農村社會公共事業和經濟雙向發展。城鄉一體化進程中存在二元機制，是影響農村治安治理工作開展的重要因素，城鄉一體化的發展是解決這個問題的唯一出路。貫徹國家“三農”發展的政策，落實農業農村優先發展的總方針，推動農業經濟上升式發展，提高農民收入，為農村治安維穩工作開展提供物質條件。提高農村治安維穩工作有序進行的措施就是嚴懲各種違法犯罪，包括偷盜農民車輛、對農村中黑勢力進行打擊，達到“殺一儆百”的效應。公安機關應針對不同農村治安特點開展相應的專項活動，提高農民見警率，增強農民的安全感，做好群眾基礎工作是順利開展治安維穩工作的重要條件，最終實現“硬管理”向“軟治理”轉變。

2.3 機制改革：推動國家與社會力量相互賦權

農村治安治理主要構成因素為人、事、物，而時間與空間將其聯系起來，因此農村治安機制的形成需要與辯證唯物主義相結合，根據不同的時空事物的特點，構建一個具有前瞻性且科學有效的治安機制。理清“條”與“塊”的關系。當出現行使正常權力彼此沖突的情況時，厘清公安機關與政府各自負責的部分，以自治“消化矛盾”，領導之間協商好、配合好，使“條”與“塊”之間形成相互協作、互利共贏的局面。建立處理突發事件的應急處理機制。通過了解農村治安存在的顯性和潛性因素，對于農村中發生不同案件的頻率，包括刑事、治安、民事糾紛等，分析案件發生的特點和規律，還需要對村中基層組織治安人員、裝備、效率充分了解，使在出現不同類型案件時均能做出快速反應、快速處理，保障農民的人身利益。

3 總結

綜上所述，新時代農村治安治理要著眼于服務社會主義和諧農村建設、城鄉一體化進程和鄉村振興的建設大局，科學歸納農村治安治理的特點和發展變化，通過主體多元化、更新理念、機制創新等措施，突破當前農村治安治理存在的現實瓶頸，實現“治安社會化、社會治安化”的農村治安韌性體系。