農村社會組織參與鄉村治理的價值困境及對策

崔航航，房建恩

（河北農業大學人文社會科學學院，河北 保定071000）

2017年6月12日中共中央國務院正式印發實施《關于加強和改善城鄉社區治理的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》多次提到社會組織是社會協同力量，強調了社會組織在社區治理和公共服務中的作用。2018年《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出“大力培育服務性、公益性、互助性農村社會組織，積極開展農村社會工作和志愿服務。”[1]對社會組織的研究已成為推動鄉村振興和城鄉社區治理體系建設的重要課題。農村中的社會組織是引導、參與和促進農村社會建設的重要力量。因此如何更好地發揮社會組織在鄉村治理中的作用，已成為亟待解決的問題。梅長青等[2]基于馬斯洛需求層次理論闡明在鄉村居民溫飽等基本需求得到滿足后，對基本公共服務和社會服務的需求上升為社會需求，這種需求要通過社會領域的建設和發展來彌補。殷爍[3]指出社會組織協同參與的鄉村治理模式是實現鄉村善治的必要選擇，將成為我國鄉村社會建設的民意平臺和基層民主政治建設的現實基點。賴晨野[4]認為基于社會組織的基層民主管理是現代國家建構的歷史邏輯的產物，應將創制社會組織網絡體系納入至國家治理的結構中。劉寧等[5]認為，國家建構、市場發育和社會生長3個方面為社會組織的蓬勃發展釋放了空間、提供了生存的土壤，構成了其生長的外部環境；而伴隨社會分化所出現的利益分化、利益沖突和利益整合為社會組織的生長提供了內部條件和動力。何蘭萍等[6]認為，從社會組織逐步崛起的經濟和社會基礎來看，農村社會控制的弱化在客觀上為農民組織的生存和發展供應了良好的社會空間和社會環境。劉義強[7]認為，農村社會組織建設的歷史邏輯和根本驅動力是因為中國現代國家建構中對社會整合的需要，社會組織建設發展的一個核心目標是建構社會自治能力，并且形成農村社會的自我規則化機制；社會組織是促進農村民主體制改革深化的一項重要推動力量，應該形成健全與基層民主制度之間的聯結機制。目前學者們的研究重點傾向于發掘多元協同治理的優勢，而對如何更好發揮和發展社會組織作用機理研究甚少。因此如何更好地發揮社會組織在鄉村治理中的作用，仍有待進一步研究。

1 農村社會組織參與鄉村治理的優勢

李克強總理在2014年《政府工作報告》中首次提出“推進社會治理創新。注重運用法治方式，實行多元主體共同治理。”[8]這既是國家改革開放的新思想境界，又是我國在社會治理實踐中的經驗總結。多元治理理論是以法治為基礎，推動公共事務管理的主體、方式和目標等多元化發展的一種理論[9]。總體來說，多元治理包括治理主體的多元性、手段多樣化和目標多元化，農村社會組織是多元治理至關重要的選擇。隨著鄉村治理工作的逐漸完善，自治法治德治“三治”結合逐漸深入，善治的目標便相距不遠。其作為多元治理的重要組織部分，是政府與鄉村社會溝通的重要橋梁。如山東省新泰市依靠平安協會構建的平安共建機制，就政府與社會組織合作參與地方治理進行了有益探索，形成的“新泰模式”體現了政府權力向社會的回歸和還政于民的治理趨勢，為地方政府推進治理創新、進而實現“善治”提供了理論分析框架和實踐范式[10]。與此同時，平安協會在通過平和方式處理解決矛盾糾紛，減少了行政費用，推動了文明建設，實現社會價值理性回歸，促進社會和諧發展等方面具有重要現實意義[11]。其發展不僅可以有效降低政府直接管理鄉村而導致的高昂行政成本，而且也使得整個鄉村社會內部充滿活力，有利于促進鄉村多元治理機制的形成和完善。因此，建設和諧美麗鄉村，既需要培育和發展農村社會組織，也需要推進農村社會組織積極參與。

1.1 距離優勢

農村社會組織在解決問題過程中有天然的距離優勢。這種優勢不僅體現地理距離，而且還表現在心理距離。地理距離優勢表現為社會組織日常深入基層、能夠及時發現問題、參與鄉村治理過程相對簡易等，從而能有效率解決難題，提高治理效率；心理距離優勢表現為關心農民實際困難、解決實際問題等，有利于增強農村社會組織與村民之間的信任，農民更容易配合與支持，實現管理目標。費孝通[12]以經驗事實為基礎，分析了中國現代社會中各種社會人際關系結構特征，認為中國傳統社會以血緣、親緣、地緣為基礎形成人際交互關系網絡，是一個熟人社會，沒有陌生人的社會。“講人情”“給面子”是“熟人社會”普遍的社會心理和行動邏輯，所以對同屬熟人社會的農村社會組織而言，更容易獲得農民的信任，更容易獲得行為上的配合。

1.2 彌補社會發展失衡

鄉村社會發展失衡是指政府無法對當前出現的“三農”問題進行有效預判，并且采取及時有效的措施，無法滿足鄉村社會公眾需求多樣化的問題。而農村社會組織較政府而言，具有工作方式細致、機制靈活等特點，能夠準確針對需要幫助的人群，有效傳遞資源，簡化中間環節，實現鄉村公共服務方式創新，可以承擔鄉村社會中具有一定專業性的服務和管理工作[13]。研究指出，農民對公共產品的需求是多樣化的，而地方政府基本只能根據大多數農民的需求來提供一般性的、普通性的公共產品，難以滿足部分農民具體的、特殊的需求。農村社會組織實際上是以廣大農民群眾為主體構成的組織，能充分體現不同農民群體的特殊利益和需求，對農民的需求反映靈敏，能夠更有效地滿足農民多元化需求[14～16]。在疫情防控期間，政府負責抗疫的整體任務，在有效控制住疫情的過程中，也隨之出現了很多社會問題。例如對弱勢群體的醫療服務、對孕產婦的專業照護、大眾的心理疏導與干預等，政府在把主要精力投入到疫情防控主戰場時很難兼顧全面，而社會組織更多專注于及時回應社會多元化的需求，所以在這種情況下，社會組織可以發揮屬性優勢參與其中[17]。

1.3 完善治理體系

（1）農村社會組織機構結構完善，人員素質較高，可以較好地理解國家政策方針，有效指導、培訓農民。（2）農村社會組織通過廣泛開展文化教育活動，可以鞏固和促進農村的優良傳統與淳樸民風的發展。（3）農村社會組織通過普法宣傳、幫扶維權等工作的開展，提高鄉村社會的法治水平，最終提升農村的自治能力和水平[18]。

2 農村社會組織參與鄉村治理的困境

2.1 農村社會組織設立困難

從現有的法律條例來看，我國現存的法律條例包括《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理條例》《基金會管理條例》等，這些法律法規在一定程度上已經不適應當今農村社會組織發展的需求。《社會團體登記管理條例》規定，地方性的社會團體注冊登記需要資金30 000元以上，成為農村社會團體獲得合法身份的主要障礙之一。

2.2 培育進度滯緩且力度不足

中國農村正處于現代化轉型的關鍵時期，鄉村振興是當前和今后一段時期的重大政治課題，而積極培育農村社會組織，構建“政府—農村社會組織—農民”多個主體協同共治的農村社會管理新模式是鄉村振興建設的必然選擇[16～20]。目前我國農村社會組織存在培育進度滯緩且力度欠缺，治理低效等問題，主要體現在以下2個方面：

（1）農村社會組織總體數量少，運行機制不健全。在中國社會組織政務服務平臺（http：//www.chinanpo.gov.cn/search/orgcx.html）檢索“農村”結果顯示，共有3 576條信息，其中僅10個組織在民政部門進行了登記備案。大多數的組織沒有理事會、沒有規范的工作流程，沒有長期規劃和短期目標，不能有效的開展社會服務活動。

（2）多元治理格局不清晰，導致農村社會組織無法準確定位。多元治理格局需要基層政府、社會組織和村民協作構建和諧共處的治理環境。目前各主體責任模糊，“越位”“缺位”問題頻發，加之農村社會組織未能處理好與各主體之間的關系，不能有效地服務于鄉村治理。

2.3 各主體配合度較低

各主體與農村組織之間配合度較低，導致農村社會組織在鄉村治理中的作用難以體現。（1）村民配合度較低。一方面許多自然村風土習俗延續千年，另一方面農村的“3860”人群接受新思想、新事物的能力較低，導致對農村社會組織參與鄉村治理配合度低。（2）基層政府支持力度較低。政府對農村社會組織資金支持力度不足，有關部門沒有搭建有效管理平臺，農村社會組織無法有序發展社會服務活動。

3 推動農村社會組織參與鄉村治理的對策

3.1 明確各主體職責

（1）要加強黨對社會組織的領導[21]，充分發揮黨在鄉村治理中的領導核心作用。農村社會組織要組建黨支部，并且定期學習、匯報，積極開展黨員活動，積極發揮黨員干部帶頭作用。（2）以法治理念規范行為。以公平、公正、公開為準則，制定行之有效的保障制度，確保各個主體有效參與到鄉村治理中。（3）采取適宜的治理方式。在參與農村治理過程中，要根據治理對象的具體情況制定行之有效的治理方式。

3.2 培育農村社會組織

（1）加強立法，確保法制保障。全面依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，同時也事關鄉村社會和諧穩定發展。應建立適宜新時代新發展要求的法律法規，為農村社會組織發展提供重要基石。（2）優化發展環境。有關部門要依據具體情況進行分類施策，采取最有力的手段為社會組織營造合適的發展平臺，促進其蓬勃發展。同時注意釋放自主空間。自主性是社會組織的基本特性[21]，釋放適度的自主空間，讓組織有適宜的成長環境，更好的和政府及私人部門溝通合作，有利于發揮農村社會組織在鄉村治理中的更大效用。（3）拓寬籌資渠道。農村社會組織在參與鄉村治理過程中，要開源節流，一方面積極爭取政府專項資金予以支持，另一方面要積極自籌資金，爭取各方力量的資本投入到鄉村治理建設中來。

3.3 加強宣傳與教育

采用廣播、微信公眾號、視頻等各種渠道和方式加強自治法治德治“三治結合”鄉村治理理念的宣傳，加強成功案例的宣傳與推廣，讓村民可以切實感受到鄉村治理成效，引導其積極參與到鄉村治理進程中來。