我國征地補償標準探討
——兼評新《土地管理法》征地補償標準

廖霞林，周思娜

(中國地質大學(武漢) 公共管理學院，湖北 武漢430070)

2019年新《土地管理法》將征地補償標準變為地方實踐多年的區片綜合地價法。當前，自然資源部正統一部署并督促指導地方開展征地補償標準的測算工作，建立全國區片綜合地價數據庫，規范征地行為，保障被征地農民合法權益。對比原來的產量總值法、年產值倍數法，實踐中一些地方的區片綜合地價法本質上與兩者相同，都是以被征收土地的原用途來衡量土地價值以實現對被征地農民的補償，而對土地被征收后進行其他用途的土地增值在補償中體現不足，無法反映土地的市場價值，征地補償數額偏低屢屢成為征地矛盾源頭。制定完善的征地補償標準，給予被征地人公平的征地補償是解決征地矛盾的有效途徑。

1 征地補償標準問題的緣起及演變

1.1 征地補償標準問題的緣起

我國土地制度實行社會主義公有制，全民所有制和勞動群眾集體所有制并存。其中，農村、城市郊區的土地、宅基地、自留山和自留地屬于農民集體所有。征地是指國家出于公共利益的需要，依法對農民集體土地強制征收并給予補償的行政行為。伴隨著工業化和城市化的加快加深，集體征地日益增多，大量農用地轉為國有建設用地。

征地涉及千家萬戶農民的根本利益，由此引發的糾紛在訴訟比例中居高不下。以浙江省為例，2016～2018年間浙江省中級、高級人民法院受理的行政案件，與農村集體征地有關的逾半數之多[1]。隨著土地使用權的入市和房地產行業的繁榮，農民對土地市場價值的認識愈深，越希望在征地時尋求“等價交換”。時至今日，征地問題引起的群體性訴訟依然頻繁。主要矛盾在于現行的征地補償標準脫離市場價值，農民所得款項與心中期望相差甚遠，征地補償標準改革勢在必行。

1.2 征地補償標準的歷史沿革

我國的征地補償標準歷經了由產量總值法至年產值倍數法，再至區片綜合地價法的發展過程。

1950年《城市郊區土地改革條例》創新了中國的征地補償制度。規定了國家征收農民所有的土地時應當給付適當補償，由土地補償費、青苗和地上附著物補償費和安置補助費3部分構成。1953年《國家建設征用土地辦法》出臺細則“一般標準是征收時的前3至前5年的產量總值”。1982年，受家庭聯產承包責任制下的土地承包經營權與改革開放以來城市化的影響，《國家建設征用土地條例》規定了征地補償標準為年產值倍數法，為3～6倍。安置補助費以此對照，每一人口為2～3倍年產值[2]。1986年《土地管理法》作為專門法的形式出現，繼受年產值倍數法的標準，一仍其舊。此后4次修改，提高了征地補償標準的倍數，量變而無質變。

2019年《土地管理法》再修，將征地補償標準變更為區片綜合地價法，即根據土地利用總體規劃，綜合考慮土地原用途、土地產值、土地資源條件、人均耕地數量、人口、經濟社會發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等諸多因素劃分區片，統一計算地價。

區片綜合地價法雖首次出現在《土地管理法》中，卻并非全然嶄新的制度。實踐中早有探索，2002年浙江省政府的《關于加強和改進土地征用工作的通知》以區片綜合價格作為征地補償標準。2005年國土資源部的《關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》就已提出這一概念并實踐。

2 我國征地補償標準及其存在的問題

廣義的征地補償標準涵括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和社會保障費4個方面，土地補償費和安置補助費適用區片綜合地價法；地上附著物補償費和社會保障費授權給省級地方政府自行制定地方標準。狹義的征地補償標準僅指核心的土地補償費的補償標準，系直接對土地本身的補償標準。本文以狹義的征地標準為討論對象，現行的區片綜合地價法在實踐中存在以下問題。

2.1 公平補償原則含義不明

新《土地管理法》確定征地補償原則為“公平補償”?！罢魇胀恋貞斀o予公平、合理的補償”這并不新見。早在《城市郊區土地改革條例》(1950)就規定了對被征收土地上的生產損失給予公平、合理補償，彼時還只是對其附著物等生產損失要求公平補償，并未成為總則性的補償原則?，F今，公平補償正式成為征地補償的指導原則。

“公平補償”有“完全補償”和“適當補償”2類理解。前者認為公平補償是對損失不差一厘的全部補償，后者則主張公平補償是對損失的適當部分的補償。兩者迥然不同，因具體標準不同而計算不同，直接體現在最終補償的數目也不同。

新《土地管理法》對公平補償卻未有進一步的明確的定性、說明或是解釋。補償原則直接指導補償標準，對補償原則理解的不同自然而然會傳導到對補償標準的適用上。對比一些采用公平補償原則的國家，對公平補償或多或少有其他法條規定相印證。而我國立法對此尚未具體化。因此，我國《土地管理法》所確立的公平補償的內涵需要進一步明確。

2.2 補償時土地增值收益缺位

政府征收集體土地后，作為國有建設用地出讓給用地單位時，出讓金與征地補償費形成了一個較大的級差地租。這部分即是被征用土地在轉變土地用途后帶來的土地增值收益，對于這部分土地增值收益的分配，有2類補償路徑：一類是只針對現有土地價值的補償，一類是包括對增值收益的補償。前者俗稱“漲價歸公”，主張土地增值收益的產生歸因于國家對土地的管制，因而漲價歸公[3]。但對后者“漲價歸私”亦不乏認可之聲，還有學者主張“公私兼備”的折中之道，“兼顧資本、土地所有權的實際效用”[4]。

如果被征地農民繼續享有土地，土地的增值收益自然歸被征地農民所有。征地行為發生后，國家已然取代農村集體獲得所有權，則享有相應的增值收益。現實困難在于，征地行為系國家強制將土地征為國有的行為，被征地人對土地的出讓是非自愿的，但不同于尋常當事人雙方合意并自愿承擔商業風險的交易行為，因此，要求國家對土地增值收益給予補償也是必然的。當前我國的征地補償制度在這部分增值收益的分配上，沒有考慮到原所有權人即被征地農民的權益，而是由政府或用地單位享有增值收益。現行的補償標準在被征地農民應得增值收益部分呈現了“缺位”的狀態。

2.3 土地的市場價值體現不充分

現行的區片綜合地價法綜合自然地理因素和人文經濟因素劃分區域，分別確定區片內基準地價。具體計算上，自然資源部指出“采用農用地產值修正法、征地案例比較法等方法綜合測算區片綜合地價”[5]。農用地產值修正法一仍其舊，以農用地產值為基礎，輔以當地經濟水平加以修正。將未來農用地預期產值還原到當期，再綜合當地土地供求關系、土地區位等因素調節系數修正。征地案例比較法則是參照相似征地情況，盡可能保證類似土地得到類似補償價。本質上該標準仍未脫離以土地農業產出能力為評估指標，仍是以土地產值為核心的政府指導價，不能充分體現土地的市場價值，未脫離舊標準本質。將補償標準與土地產出能力密切關聯意味著土地的市場價值僅代表該土地用作農業生產時的價值，而不能體現該土地開發其他用途的價值。因此，僅僅考慮土地作為農用地價值不妥當，補償標準的考量應包含土地開發的市場價值方顯周全。從2005年國土資源部提出區片綜合定價法適用至今，據實證研究，其在具體測算上，仍以土地年產值為重要指標，最終結果與年產值倍數法計算出的結果沒有太大出入[6]。

3 對國外征地補償標準的考察

3.1 法國：經濟價值標準

大陸法系中，法國最早確立了公用征收及其補償原則。1789年確立公用征收的補償原則為：公平、事先補償(juste et préalable indemnité)?！睹穹ǖ洹返?45條沿用此規定“任何人不得被強制出讓其所有權；但因公用且受公平和事前地補償時，不受限制”。征地即在公用征收之列，適用一般規定。

在制度設計中，《公用征收法典》對公用征收規定因公用征收所致損害的補償范圍包括因征地行為導致的“直接的、物質的和確定的(direct, matériel et certain)損害”[7]。直接的損害要求損害與行為具有直接因果關系。物質的損害代表從客觀物質上確立的補償數額。確定的損害是指明確可知的損害，包括現在可知的損失和確定將會造成的損失。法國的征地補償針對可供確定的全部經濟損失進行補償。

在補償標準上，法國采用經濟價值標準，被征地人可申請獲得2種補償：其一是主要補償金(l’indemnité principale)，依據被征用土地的經濟價值所確定的補償數額，主要以被征收財產的市場價值作為依據；其二是附帶補償金(accessoire)，在主要補償金無法補償被征用人的全部損失時給予補償，起補充作用，確保完全補償損失。此外，還有次要補償金，如安置補償，按照征收補償金的比例來確定[8]，計算上根據稅務申報或近期發生的變化結果做出評估[9]。在確定財產價值時，使用被征地人和政府專員提供的比較條款(termes de comparaisons)進行參考，通過被征收財產附近的不動產的銷售價格來比較確定。因此，法國確定土地價值時，以市場方法考量土地開發價值，可見在法國的征地補償中，公平補償是一種“完全補償”。

3.2 德國：市場交易價格標準

在德國，征收補償歷經了“完全補償”到“適當補償”再到如今“公平補償”原則的變遷。19世紀德意志各聯邦國陸續確立“完全補償”原則。1919年受一戰戰敗及執政黨理念影響，《魏瑪憲法》確立了“適當補償”原則，規定“除聯邦法律有特別規定外，公用征收應當予以適當補償”[10]。

現今《德國基本法》第14條規定“征收補償的確定，應當以公共利益與當事人利益進行公平衡量”，以此確定公平補償原則。聯邦法院認為“公平補償可低于交易價格僅能在例外情形下(立法機關有特別立法)才能承認，若立法機關已經依據交易價格規定補償基準的，法院不能違反該規定，必須以交易價格為補償標準”[11]。聯邦最高法院在判決中寫道“征收補償的功能是因為對被征收人施加特殊負擔(Sonderopfer)及附隨損失加以補償……意味著被征收人能獲得同種類或是同等價值的客體……征收補償旨在使被征收人獲得所遭受損失的同等替代”[12]。這意味著德國的“公平補償”實質是“完全補償”，原則上應給予被征地人等同于市場價的完全補償，征收補償結果須為同等，僅僅在特別立法時才允許低于完全補償的適當補償。

德國具體規定征地補償由實體損失補償、其他財產損失補償與負擔損失補償構成[13]。實體損失是指被征收土地代表的直接價值。其他財產損失是指實體損失以外的被征收土地及其地上附屬物的法律權利、事實情況等代表的價值。負擔損失主要是針對被征收土地上的建筑物的租賃關系而規定。

對于征收補償標準，《聯邦建設法》第95條規定征地補償費用“依據被征收土地的市場交易價格計算確定?！彼^交易價格是指在一般交易上依據市場條件、事實特征、其他特性等標準評估確定，不考慮特殊情況的價格，由此可見，德國的土地補償標準為市場交易價格。

3.3 美國：市場價格標準

美國《憲法》第五修正案中提出“公平補償”(just compensation)，限制政府的征地權，要求征收私有財產須給予公平補償才有正當性。

根據美國財產法的規定，對公平原則的適用主要遵循2個方法：最高最優用途和公平市場價值。聯邦最高法院解釋前者為在合理的將來財產能夠適用的產生最高收益的最優用途，其強調被征收財產的價值最大化、資源最優化，以未來最優用途所能獲取的最高收益作為補償標準。不但考慮被征收財產的現時價值，更考慮未來可預期的升值。后者為被征用財產的公平市場價格，包括現有價值和未來盈利價值。對于土地，公平市場價格通常是參照同類私有土地近期自由買賣的價格而確定，依據征收時土地的市場價格確定征地補償數額。既考慮土地的現存價值，也結合未來考慮土地開發價值[14]。

同時，美國建立市場價值評估機制來規范土地市場價值的評定，程序上首先是政府發布公告，廣而告知利益各方征地的相關事宜；其次，利益各方可以請求對被征地的合法性與補償性進行聽證；再次，通過雙方協商達成一致價款，無法達成則進入司法程序由法院裁決最終價款。

在補償范圍上，包括土地所有權的損失、除所有權外其他權利的損失、地上附著物的損失、遷移補償和失業補償等[15]。還通過安置補助費對間接損失進行補償，如1970年《統一安置補助與不動產征收政策法》中規定：因征收造成他人重新安置的，應賠償其合理的實際搬遷費用。可見，美國的公平補償實際也是一種“完全補償”。

4 國外征地補償標準對我國的啟示

要優化征地補償標準，需先厘清補償原則，在其指導下明確各方的利益分配，進而提出相應的補償標準。

4.1 厘清補償原則：公平補償應為完全補償

公共利益的需要使得征地具備一定的正當性，憲法的直接授權也賦予合憲性。但征地實質是國家對個體的“合法性侵害”，有侵害就有救濟，只有充分的救濟才能使得征地具備完全的正當性。僅有公共利益需要，卻沒有充足的補償填補征地損失，征地的正當性便仍具瑕疵。因此，若要征地補償須損益對等，就要給予完全的征地補償。

行政補償領域興起的公共負擔平等說認為，部分社會成員因公共利益而承擔超過限度的損失，應由國家給予補償，使該損失通過稅收由全體社會成員平等分擔。從社會本位觀來理解征地補償，一般的社會成員只應當承擔一般的社會義務(通常指納稅)，個體由于公共利益優先而讓渡土地所有權，承擔了特別義務，那么其所獲特別權利(受償權)與該義務必須能抵消。以此為論，征地適用完全補償具有合理性。

根據特別犧牲理論，對特定個體施加公共義務構成特別犧牲，應當對該個體補償以達到“近似未犧牲”的效果，從而避免特定個體與他人相比額外承擔了義務[14]。上文提到的法國、德國和美國等對完全補償的適用也已歷經數十甚至上百年的實踐考驗，其立法經驗值得借鑒。

4.2 分配土地增值收益：公私兼備

征地后，被征收土地用途從農用地轉為建設用地，同時產生土地增值收益。在征地行為發生后，被征地作為國有建設土地出讓給用地單位，政府所獲取的出讓金往往與給付給被征地農民的補償金有較大的級差地租。

馬克思古典經濟學中將級差地租的成因分為3種：(1)不同土地的肥沃程度；(2)不同土地的交通條件；(3)同一土地增加投資的多寡。前兩項為級差地租Ⅰ；第三項為級差地租Ⅱ[16]。土地的物質收益以及土地所有權人簽訂買賣合同時的土地資本收益屬于級差地租Ⅰ，歸屬于土地所有權人。在用地人改造土地并創造收益時，這部分收益屬于級差地租Ⅱ，歸于用地人[17]。

而被征收土地增值主要為3個部分：一是農地轉用形成的增值，即由農用地的產出價值轉變為建設用地所創造價值的差額。這部分增值收益基于土地自身屬性，即土地的開發價值，屬于級差地租Ⅰ，應由原土地所有權人獲得。二是環境改變的增值，即征收后周邊環境的變化所產生的增值。三是政府投資增值，即政府投資對土地及基建予以改善所形成的增值[18]。后2種增值得益于政府的直接投資改建，或是征收行為后帶來的環境變化，屬于級差地租Ⅱ，應由政府獲得。

在征地過程中，被征地的增值收益不容忽視，應當在征地補償中預補償部分增值收益。對漲價歸公或歸私的觀點爭鳴，采公私兼備，對土地原所有人即農民集體應得的增值收益，在征地補償時一次性預補償。對于一定時期內，可預見的土地增值收益，政府應當負有預先補償義務。農民集體應當享有部分土地增值收益的受償權。

4.3 優化補償標準：相對市場價格標準

國外多以市場價格標準來衡量被征地的價值，以一般的市場交易價格估算實際的補償數額，我國在城市房地產征收中亦通過市場價格定補償價格。然而我國實行的是土地公有制，缺乏土地所有權的交易市場，因而缺乏相應市場價格。現行標準脫離市場價值，在數年實踐中表現不佳，無法平緩征地矛盾。

有鑒于此，我國雖不具備土地所有權的市場價格的環境，缺乏“絕對市場價格”，但可采用“相對市場價格”作為征地的補償標準，即征地補償=土地所有權補償費用(包含增值收益預補償費用)+地上附著物補償費用+安置補助費用+社會保障費用。其中土地所有權費用定為數倍土地使用權、經營權市場價格。參酌近似區位的土地的使用權、經營權的市場價格，一定倍數由專門機構估定。以使用權、經營權的市場價格為核心計算土地自身的補償費即土地所有權的價值，而不是以土地產出能力為核心計算，其實質是奉行市場配置資源的理念，由市場競爭價取代政府指導價，保障被征收土地的價值計算符合其市場價值，使被征地者的損失得到切實對等的彌補。

4.3.1 補償要體現土地自身增值收益 土地增值收益包含土地自身增值和政府投資升值2個部分。前者歸被征地原所有權人即農民集體享有，后者由土地現所有權人即政府或用地單位享有。政府應得的級差地租部分系政府投資帶來的土地增值，這部分在征地后自然由所有權人政府或用地單位占有。而在征地時的補償額計算中，相對市場價格標準包含了土地自身增值收益的計算。土地交由市場進行資源配置，市場通過競爭促進資源的優化配置，市場價格是對標的物各類開發利用下潛在價值的貨幣表現，被征地的相對市場價格展現了該被征地用于各類開發時的潛在價值。由于市場的自發性與逐利性，其價格自然而然地表現出土地的潛在價值，即開發后帶來的土地自身的增值收益。

可借鑒美國的最高最優用途法，以被征地開展最優用途時的最高市場價格來評定被征收時土地的真實價值，從而使被征地人獲取源于土地自身屬性的土地增值收益。詳言之，在通過相對市場價格標準計算征地應償額時，考慮被征地最高最優用途的相對市場價格，以此確保無論土地將來作何種用途，被征地者在征收時都預先獲得基于土地本身的最高的增值收益。

4.3.2 土地市場價值可參考土地使用權、土地經營權的市場價格 我國不存在土地所有權交易的市場土壤，但體現市場價值并非只能機械地以土地所有權市場價格表現。與所有權不同，我國土地使用權在法律規定的范圍內允許入市。1988年憲法修正案確立國有土地有償轉讓制度，國有土地入市；2020年農村集體土地可依法入市。農村集體土地的使用權價值已通過市場交易價格體現。集體土地入市必須是被確定為經營性用途的土地，其使用權價格亦能體現土地開發的市場價值。此外，民法典創設新型用益物權——土地經營權，土地承包經營權人可以將其中的經營權自由流轉給第三人經營使用，收取地租或是入股分紅。我國已具備相應的土地使用權、經營權市場環境。

因此，雖然我國缺乏土地所有權的市場競爭，補償標準及其費用不能體現為完全的市場價格，但可以參酌土地使用權的價格方式來體現出相對的市場價格。選定對象可采用“類比市價法”，類比自然地理、人文地理等因素相近的土地使用權或經營權的市場價格來評定被征地的所有權價值，從而體現土地所有權的相對市場價格，并以其作為補償標準。

4.3.3 引入第三方評估機構 我國的被征地一方是農民，經濟能力與資產水平有限，難以聘請專業的資產評估師。受限于受教育水平和專業技能，農民也難以對最終評估結果提出言之有理的異議，對比政府無疑仍處于弱勢地位，不利于權益的充分保障。另一方面，長久以來政府既有強制征地權，又被賦予最終補償額的計算權利，難免有權力尋租的風險。建議由政府委托獨立的第三方資產評估機構進行評估，被征地農民不必承擔額外的經濟負擔，政府也可以避免因可能的權力尋租帶來的腐敗。獨立的第三方依據相對市場價格法，對被征土地的所有權作出評估，并由政府牽頭召開聽證會，被征地人、用地單位、地方政府等利益各方集體參與，各方協商以達合意，達成征地協議，若不能達成合意則進入司法程序，由法院最終裁決。