習(xí)近平法治思想中“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”的內(nèi)涵、外延與落實(shí)

譚 波

（海南大學(xué)法學(xué)院，海南海口，570228）

“依憲治國(guó)”與“依憲執(zhí)政”作為一對(duì)概念最早是在2004年紀(jì)念全國(guó)人大成立50周年大會(huì)上的講話中第一次被明確提出，即“依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”。2012年12月，習(xí)近平總書(shū)記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布30周年大會(huì)上的講話重申了這一中共集體智慧的思想結(jié)晶，繼續(xù)在此基礎(chǔ)上提出“依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó)；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”[1]。對(duì)“依憲執(zhí)政”在“依法執(zhí)政”中的地位作了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。2014年12月，在對(duì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)行說(shuō)明時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記再次重提這一精神。2018年1月，在黨的十九屆二中全會(huì)第二次全體會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記專門提到“新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展，對(duì)我們黨依法治國(guó)、依憲執(zhí)政提出了新的更高要求”[2]。2018年2月，中共中央政治局進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書(shū)記發(fā)表關(guān)于我國(guó)憲法和推進(jìn)全面依法治國(guó)的講話，再次強(qiáng)調(diào)這一形勢(shì)：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，對(duì)我們黨推進(jìn)全面依法治國(guó)特別是依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政提出了更高的要求。”[3]此時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記已經(jīng)從全面依法治國(guó)的總體角度來(lái)特別關(guān)注依憲執(zhí)政問(wèn)題。在2018年3月憲法修改之后，習(xí)近平總書(shū)記又在2018年8月中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上的講話中指出，“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”“依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”。[4]這與四年前的提法有所變化，更突出“堅(jiān)持依憲治國(guó)”在“依法治國(guó)”以及“堅(jiān)持依憲執(zhí)政”在“依法執(zhí)政”中的首要地位，這一提法也最終成為2020年11月16日習(xí)近平總書(shū)記在全面依法治國(guó)工作會(huì)議上所提的“十一個(gè)堅(jiān)持”之一，成為習(xí)近平法治思想的重要組成部分。

一、習(xí)近平法治思想中“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”的內(nèi)涵

（一）對(duì)“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”的文義理解

根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記在“十一個(gè)堅(jiān)持”中的闡釋，“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”的要求具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定、實(shí)施憲法法律，并在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，這實(shí)際上也是我國(guó)現(xiàn)行憲法第5條的規(guī)定；二是全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)，這是我國(guó)現(xiàn)行憲法序言第13段的規(guī)定，反映了中國(guó)共產(chǎn)黨在憲法實(shí)施方面的職責(zé)；三是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖，堅(jiān)持憲法確定的國(guó)體和政體不動(dòng)搖。[5]相比2018年時(shí)對(duì)同一問(wèn)題的表述，此次表述增加了第三個(gè)方面的要求。

（二）“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”的概念關(guān)聯(lián)

如果從關(guān)聯(lián)性上來(lái)講，習(xí)近平法治思想中的“十一個(gè)堅(jiān)持”還包括“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”，也就是黨和政府“治國(guó)理政”的工作組合。2021年是中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年，回首100年來(lái)的奮斗歷程和70多年的執(zhí)政歷程，反思如何從各方面具體地關(guān)注依憲治國(guó)和依憲執(zhí)政，是我們能夠完成新時(shí)代更高要求的根本保障。對(duì)于依法治國(guó)或依憲治國(guó)來(lái)說(shuō)，其主體既包含中國(guó)共產(chǎn)黨和各類國(guó)家機(jī)關(guān)在內(nèi)，又包含其他參政主體；而對(duì)于依法執(zhí)政或依憲執(zhí)政而言，則只能是中國(guó)共產(chǎn)黨的使命。但“依憲治國(guó)”和“依憲執(zhí)政”的不可分割性非常明顯，其原因之一就是“依法治國(guó)”和“依法執(zhí)政”以及“依法行政”要被共同推進(jìn)，而最終的要求也要落腳于“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。“依憲治國(guó)”對(duì)應(yīng)的“法治國(guó)家”，“依憲執(zhí)政”依托的“法治政府”，都不是可以片面割裂而為的。

但從字面上來(lái)理解，“依憲治國(guó)”又要比“依憲執(zhí)政”更為直接和具體。1999年，現(xiàn)行憲法被修改時(shí)，加入了“依法治國(guó)”和“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的要求，實(shí)際上也就造就了憲法層面的“依法治國(guó)”方略，而隨著我國(guó)憲法相關(guān)法制度建設(shè)的加強(qiáng)，對(duì)憲法的實(shí)施也相應(yīng)得以強(qiáng)化。2018年，憲法修改加入了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想作為指導(dǎo)思想，又進(jìn)一步使得依憲治國(guó)逐漸步入“新時(shí)代”。憲法法治時(shí)代在建國(guó)初期的刑法時(shí)代、改革開(kāi)放以降的民商法時(shí)代、本世紀(jì)初的行政法時(shí)代之后得以闊步走來(lái)。而對(duì)“依憲執(zhí)政”，學(xué)界關(guān)注亦不少，對(duì)其具體要求也有諸多看法。比如，有學(xué)者認(rèn)為，依憲執(zhí)政要求執(zhí)政地位由憲法確立、執(zhí)政行為不得超越憲法和法律、執(zhí)政理念符合憲法精神。[6]執(zhí)政行為不得超越憲法和法律，是黨章中的明確要求，也是憲法對(duì)于作為憲法主體的中國(guó)共產(chǎn)黨的首要要求。但要具體落實(shí)執(zhí)政行為不得超越憲法和法律，還要依托于大量的黨內(nèi)法規(guī)。根據(jù)“1+4”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的設(shè)計(jì)來(lái)看，黨的執(zhí)政所涉及的黨規(guī)規(guī)定應(yīng)該是多方面的，既有領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、組織法規(guī)這種宏觀層面的要求，也有自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)這種微觀層面的要求。其中，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)主要事關(guān)黨的執(zhí)政本領(lǐng)，而組織法規(guī)則意在加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)。[7]對(duì)于執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，更高的要求在于“執(zhí)政理念符合憲法精神”。這一要求較為抽象，但也有可能成為未來(lái)依憲執(zhí)政的核心要求。正如有學(xué)者所指出的，如果說(shuō)形式意義上的依憲執(zhí)政要求執(zhí)政黨按照憲法要求嚴(yán)格實(shí)施憲法，那么，實(shí)質(zhì)意義上的依憲執(zhí)政則要求所執(zhí)行的憲法首先必須是“良憲”，而且要伴隨著有限政府和權(quán)力制約的限制。[8]實(shí)際上，這也是習(xí)近平總書(shū)記一直強(qiáng)調(diào)的“良法善治”和“把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子”思想的再現(xiàn)，堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人。[9]

（三）“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”的延伸意蘊(yùn)

1.實(shí)現(xiàn)對(duì)“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想的落實(shí)

黨帶領(lǐng)人民制定和修改憲法，帶領(lǐng)人民將自己的意志融入到憲法之中，從這種意義上來(lái)說(shuō)，黨的政策是憲法和法律法規(guī)的先導(dǎo)和指引，如何通過(guò)人大等機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依憲治國(guó)做到進(jìn)一步有機(jī)統(tǒng)一，是必須優(yōu)先解決的問(wèn)題。

2.實(shí)現(xiàn)對(duì)“重大改革于法有據(jù)”思想的落實(shí)

如何“同步考慮改革涉及的立法問(wèn)題，及時(shí)提出立法需求和立法建議”，“對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的立法事項(xiàng)，要加快推動(dòng)和協(xié)調(diào)”。“于法有據(jù)”的根本精神在于“于憲有據(jù)”，需要從憲法層面解決爭(zhēng)議和統(tǒng)一立法思想。“對(duì)實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，如何按照法定程序作出授權(quán)”，通過(guò)憲法程序保證及時(shí)的立法授權(quán)，以及相關(guān)單位如何“主動(dòng)同立法機(jī)構(gòu)銜接，立法機(jī)構(gòu)如何及時(shí)啟動(dòng)程序”，同時(shí)，如何通過(guò)人大制度進(jìn)一步弘揚(yáng)憲法精神，并通過(guò)法規(guī)來(lái)展開(kāi)和推進(jìn)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)和各項(xiàng)工作。

3.實(shí)現(xiàn)對(duì)“民主集中制”機(jī)制的進(jìn)一步落實(shí)

如何善于運(yùn)用憲法中確立的民主集中制原則維護(hù)黨和國(guó)家權(quán)威，如何加強(qiáng)人大同人大代表和人民群眾的聯(lián)系，如何通過(guò)民主和集中的“兩條腿”進(jìn)一步推進(jìn)對(duì)涉及全面深化改革、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會(huì)治理、保障人民生活、維護(hù)國(guó)家安全的立法抓緊制定、及時(shí)修改。

4.實(shí)現(xiàn)對(duì)“民主立法與科學(xué)立法”思想的落實(shí)

立法領(lǐng)域中的民主立法和科學(xué)立法是習(xí)近平法治思想中關(guān)于立法的重要指針，這里的關(guān)鍵思想要點(diǎn)包括“全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須堅(jiān)持科學(xué)立法”“實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)”“擴(kuò)大社會(huì)主義民主”“擴(kuò)大公眾有序參與”“更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系”。抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，使每項(xiàng)立法反映人民意愿、得到人民擁護(hù)；同時(shí)，務(wù)必通過(guò)合憲性審查來(lái)判斷立法是否符合憲法精神，在“科學(xué)立法”的基礎(chǔ)上保證良法善治。

5.實(shí)現(xiàn)對(duì)強(qiáng)化監(jiān)督的落實(shí)

習(xí)近平法治思想強(qiáng)調(diào)要把憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)用起來(lái)，找準(zhǔn)人大監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的定位和作用，依據(jù)憲法推動(dòng)權(quán)力依法行使、責(zé)任落到實(shí)處。其具體表現(xiàn)為：如何加強(qiáng)和改進(jìn)備案審查工作，堅(jiān)決糾正違背上位法規(guī)定、立法“放水”問(wèn)題；如何加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況和“一府一委兩院”工作的監(jiān)督，推進(jìn)法治政府建設(shè)、督促行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；如何推動(dòng)司法機(jī)關(guān)規(guī)范司法權(quán)力運(yùn)行，提高司法辦案質(zhì)量和效率；如何進(jìn)一步增強(qiáng)人大監(jiān)督的針對(duì)性、實(shí)效性，大力加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督。

6.加強(qiáng)人大工作措施的具體落實(shí)

如何健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制及優(yōu)化人大常委會(huì)、專門委員會(huì)的組成人員結(jié)構(gòu)；如何完善人大組織制度、工作制度、議事程序。特別是在《全國(guó)人大組織法》和《全國(guó)人大議事規(guī)則》都已經(jīng)于2021年3月得到修改的情況下，如何在習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下進(jìn)一步完善地方人大的法律制度建構(gòu)，是當(dāng)前加強(qiáng)人大工作措施具體落實(shí)的重點(diǎn)。

二、“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”的外延

堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政，并非只有一重涵義，其多重意韻決定了我們?cè)谀軌驈氐桌斫馄鋬?nèi)涵的同時(shí)，必須還要關(guān)注其外延，從憲法全面實(shí)施的動(dòng)態(tài)視角對(duì)其涵蓋內(nèi)容進(jìn)行類型化分析。

（一）立憲意義上的“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”

立憲容易被理解為憲法的制定，比如從立憲實(shí)踐來(lái)講，“五四”憲法的制定及其在內(nèi)容上確定“社會(huì)主義”走向，便被學(xué)者認(rèn)為是建國(guó)初中國(guó)共產(chǎn)黨探索與形成依憲執(zhí)政模式的實(shí)踐，但除此之外[10]，憲法修改與憲法解釋過(guò)程也要“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”。

1.憲法修改中的“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”

2018年3月，現(xiàn)行憲法第五次修改，其中重要的一方面修正就是將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫(xiě)入憲法。一方面，這種憲法表述方式不同于憲法序言中對(duì)黨執(zhí)政地位的歷史體現(xiàn)，也等于在憲法正文中確立了黨政關(guān)系的基本指針；另一方面，這種表述實(shí)際上也表達(dá)了中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的決心和信心，更關(guān)鍵的意義在于，這也表明了黨做好了依憲執(zhí)政的長(zhǎng)期準(zhǔn)備。同樣是2018年3月開(kāi)展的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，習(xí)近平總書(shū)記在作《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革決定稿和方案稿的說(shuō)明》時(shí)，專門提出理順黨政職責(zé)關(guān)系的問(wèn)題，提出有些中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)在了國(guó)務(wù)院部門，意在使黨政機(jī)構(gòu)職能分工合理、責(zé)任明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)體制，保證黨實(shí)施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證其他機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。[11]這實(shí)際上是對(duì)該條憲法修正案的落實(shí)，也是對(duì)新時(shí)代中國(guó)黨政機(jī)關(guān)關(guān)系的一種具體變現(xiàn)，是“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”的另一表現(xiàn)。

憲法修改存在限制，并非什么內(nèi)容都可以改，這也是“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”在憲法修改方面的反向要求。關(guān)于這一點(diǎn)，其他某些社會(huì)主義國(guó)家突破了這一紅線，自食惡果，遑論“依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”。1990年3月，蘇聯(lián)第三次人民代表大會(huì)召開(kāi)。根據(jù)蘇共中央的提議，會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于設(shè)立總統(tǒng)職位和蘇聯(lián)憲法（基本法）修改補(bǔ)充法》，在決定設(shè)立蘇聯(lián)蘇維埃社會(huì)主義共和國(guó)聯(lián)盟總統(tǒng)職位的同時(shí)，決定刪去憲法序言中“共產(chǎn)黨——全體人民的先鋒隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)作用增強(qiáng)了”的表述，并將憲法第6條中的“蘇聯(lián)共產(chǎn)黨是蘇聯(lián)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)力量和指導(dǎo)力量及其政治制度、國(guó)家和社會(huì)的核心”改為“蘇聯(lián)共產(chǎn)黨、其他政黨以及工會(huì)、共青團(tuán)、其他社會(huì)團(tuán)體和群眾運(yùn)動(dòng)通過(guò)自己選入人民代表蘇維埃的代表并以其他形式參加制定蘇維埃國(guó)家的政策、管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)”[12]。這種修改導(dǎo)致蘇聯(lián)人民對(duì)蘇共在整個(gè)國(guó)家政治體制中的地位產(chǎn)生懷疑甚至抵觸，這也是最終造成蘇聯(lián)解體的重要原因之一。同時(shí)，與憲法密切相關(guān)的憲法相關(guān)法或憲法性法律對(duì)憲法的緊密“附隨”也很關(guān)鍵。法制統(tǒng)一保障的不僅是下位立法，更保障憲法本身的權(quán)威。由于蘇聯(lián)憲法精神的大背景已經(jīng)改變，相關(guān)制度很快就被改變。1990年后，蘇共完全解除報(bào)禁；同年6月蘇聯(lián)正式頒布《新聞出版法》，反對(duì)派和私人辦報(bào)得以合法化。這種解除導(dǎo)致的后果是一些所謂的“專家”開(kāi)始站出來(lái)抹黑蘇共和蘇聯(lián)軍隊(duì)[13]，這些人無(wú)意間充當(dāng)了西方國(guó)家的槍，其義正言辭地宣揚(yáng)所謂的民主和公正，但蘇聯(lián)解體后，俄國(guó)經(jīng)濟(jì)遭遇毀滅性打擊，受損最嚴(yán)重的卻是他們[14]。蘇聯(lián)解體后，一些蘇聯(lián)作家曾回憶說(shuō)，從來(lái)沒(méi)有見(jiàn)過(guò)一個(gè)國(guó)家養(yǎng)活了那么多媒體來(lái)詆毀自身。

習(xí)近平總書(shū)記提到的“堅(jiān)持依法執(zhí)政”的“首先”是“堅(jiān)持依憲執(zhí)政”，這說(shuō)明堅(jiān)持黨的長(zhǎng)期執(zhí)政地位，也必須首先在憲法中確認(rèn)黨的執(zhí)政地位。這一點(diǎn)也成為21世紀(jì)以來(lái)世界上多數(shù)社會(huì)主義國(guó)家的共識(shí)。2013年11月28日，越南國(guó)會(huì)通過(guò)了繼續(xù)強(qiáng)調(diào)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位和保留越南國(guó)名中“社會(huì)主義”名稱的憲法修正案[15]，增加了有關(guān)越南共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的正確、合理的規(guī)定，其中明確指出，越南共產(chǎn)黨是工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是勞動(dòng)人民和越南民族的先鋒隊(duì)。[16]2018年12月22日，古巴全國(guó)人民政權(quán)代表大會(huì)批準(zhǔn)了新憲法草案，這一草案曾經(jīng)因反思東歐國(guó)家共產(chǎn)主義道路的失敗而將“共產(chǎn)主義”一詞刪除，但新憲法草案又重新確定“建設(shè)共產(chǎn)主義社會(huì)”奮斗目標(biāo)[17]，這一草案最終于2019年2月也被全民公投得以通過(guò)。

從上述社會(huì)主義國(guó)家的修憲經(jīng)歷來(lái)看，堅(jiān)持長(zhǎng)期執(zhí)政的首要前提是在憲法這種政治法中確立黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，并通過(guò)相應(yīng)的法律和黨內(nèi)法規(guī)予以長(zhǎng)期貫徹。正如2014年習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆四中全會(huì)上提到的，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，要理直氣壯地講，要大張旗鼓地講。“把堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)放在首要位置，就是要不給那些試圖模糊甚至否定這一真理的人以渾水摸魚(yú)的余地”，“向世界發(fā)出中國(guó)的聲音，表明中國(guó)的態(tài)度”。[18]而將中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入憲法，就是中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)憲法這一國(guó)家的根本法向全中國(guó)人民和全世界展示自己的態(tài)度。對(duì)于習(xí)近平總書(shū)記提出的“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”，我們應(yīng)該看到其背后的理論深意。也正如2018年憲法修改草案所提及的，各方面普遍要求修改、實(shí)踐證明成熟、具有廣泛共識(shí)、需要在憲法上予以體現(xiàn)和規(guī)范、非改不可的，進(jìn)行必要的、適當(dāng)?shù)男薷摹?/p>

2.憲法解釋中的“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”

按照目前學(xué)界通說(shuō)，1983年全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于國(guó)家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定》屬于為數(shù)不多的憲法解釋。從目前全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)港澳基本法的5次法律解釋來(lái)看，法律解釋已經(jīng)在“堅(jiān)持依憲治國(guó)”方面“漸入佳境”。尤其是2016年對(duì)立法會(huì)議員宣誓的基本法要求的釋明，實(shí)際上也是對(duì)憲法和基本法中公民愛(ài)國(guó)基本義務(wù)和守法基本義務(wù)的落實(shí)。但憲法解釋在我國(guó)著實(shí)數(shù)量偏少，這與“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”的要求并不能完全契合。從2014年黨的十八屆四中全會(huì)起，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就開(kāi)始強(qiáng)調(diào)“健全憲法解釋程序機(jī)制”，2020年《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025）》（以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)劃》”）中，仍然強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)憲法解釋工作，落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，回應(yīng)涉及憲法有關(guān)問(wèn)題的關(guān)切”。隨著《憲法解釋程序法》的出臺(tái)，憲法解釋也可以在“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”中發(fā)揮更大作用。

（二）行憲意義上的“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”

這里的“行憲”，在概念上等同于憲法的施行或憲法實(shí)施。對(duì)于憲法實(shí)施，學(xué)界定義繁多。如前所述，憲法實(shí)施的主體具有明確的多元性。從實(shí)施的方式來(lái)看，憲法實(shí)施分為憲法執(zhí)行、憲法適用和憲法遵守[19]，不包括憲法修改和憲法解釋等廣義立憲領(lǐng)域的工作。

1.領(lǐng)導(dǎo)行憲、保障用憲、帶頭守憲

就政黨的一般身份而言，其直接對(duì)憲法的遵守及其制定黨章對(duì)其該項(xiàng)憲法義務(wù)的落實(shí)都屬于憲法遵守的范疇。對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨而言，其既有一般政黨都具有的行憲權(quán)利能力，由于其身為執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)黨，其又具有行憲權(quán)力能力，依法主導(dǎo)國(guó)家權(quán)力行使，主導(dǎo)法治發(fā)展，既在遵守憲法，又在運(yùn)用憲法，還在發(fā)展憲法。[20]其對(duì)憲法的實(shí)施具有多種層面和渠道，具體來(lái)說(shuō)，就是習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)的“領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”[21]。比如2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱“《方案》”），并把《方案》的部分內(nèi)容按法定程序提交十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議。2018年3月17日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，這實(shí)際上就是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)憲法實(shí)施“前端”工作的落實(shí)。在有些學(xué)者看來(lái)，這屬于憲法的政治化實(shí)施，與全國(guó)人大通過(guò)決議這種法律化實(shí)施實(shí)際上是我國(guó)憲法實(shí)施的兩種并行路徑，兩種實(shí)施通過(guò)執(zhí)政黨的組織形成了體制內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制[22]，也是中國(guó)共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政力的一種總體體現(xiàn)。與之相同的還有中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)向全國(guó)人大常委會(huì)提出修憲建議，來(lái)完成自己在憲法修改方面的執(zhí)政意志的落實(shí)。

2.通過(guò)黨規(guī)間接行憲

對(duì)于執(zhí)政黨而言，通過(guò)制定黨內(nèi)法規(guī)的形式來(lái)落實(shí)憲法，屬于間接實(shí)施憲法，其與具有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)制定法律法規(guī)來(lái)間接實(shí)施憲法的性質(zhì)相同。在學(xué)界現(xiàn)有的研究框架內(nèi)，政黨制定的章程或相應(yīng)文件往往被視為“軟法”。但中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其屬于“公權(quán)力主體”，其制定的黨內(nèi)法規(guī)往往也基于此成為“軟法中的硬法”，與國(guó)家法律一道，成為國(guó)家“硬法”體系的重要組成部分，承擔(dān)著憲法間接實(shí)施的任務(wù)，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，這種實(shí)施應(yīng)該被稱為“法律法規(guī)規(guī)章實(shí)施”或“立規(guī)實(shí)施”。而這里的“法規(guī)”就包含黨內(nèi)法規(guī)，除此之外，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、監(jiān)察機(jī)關(guān)制定的監(jiān)察法規(guī)、軍事機(jī)關(guān)制定的軍事法規(guī)、一定級(jí)別的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)制定的地方性法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的國(guó)家管理機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、民族自治地方制定的自治條例和單行條例，都屬于“法規(guī)”這一類。這其中有些特殊“法規(guī)”還是由不同國(guó)家機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的，比如國(guó)務(wù)院和中央軍委聯(lián)合制定《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》《民兵工作條例》，而中央軍委本身又屬于“一套人馬兩塊牌子”的機(jī)構(gòu)。因此，從某種意義上來(lái)說(shuō)，這種集行政法規(guī)、軍事法規(guī)甚至黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)于一身的“法規(guī)”，其實(shí)也是中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)政治體制內(nèi)體現(xiàn)其政治影響力和憲法實(shí)施力的具體表現(xiàn)。正如習(xí)近平總書(shū)記對(duì)“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”這個(gè)全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)所解讀的那樣，除了“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”之外，還要“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，以此來(lái)堅(jiān)持“依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”[23]。

根據(jù)《規(guī)劃》第七部分對(duì)“建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)，堅(jiān)定不移推進(jìn)依規(guī)治黨”的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)目標(biāo)是內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效。在黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)要求方面，其與社會(huì)主義法治的“科學(xué)立法”要求相同，具體來(lái)說(shuō)，就是同樣堅(jiān)持立改廢釋并舉，完善清理工作，加大解釋力度；同時(shí)，健全黨內(nèi)法規(guī)的備案審查，注重黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，其目的就是更大限度地契合于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的有機(jī)體之中。從依憲執(zhí)政的角度來(lái)講，黨內(nèi)法規(guī)也需要進(jìn)行合憲性審查。2019年9月，中共中央發(fā)布修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》并開(kāi)始正式實(shí)施，其第六章“保障”規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的效力層級(jí)關(guān)系以及黨中央有權(quán)責(zé)令改正或撤銷下位黨內(nèi)法規(guī)的情形，第32條第1款第2項(xiàng)規(guī)定“同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸”的紀(jì)檢條規(guī)、黨中央工作機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)或省級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，將被責(zé)令改正或撤銷。對(duì)于這一規(guī)定，如果從具體的依憲執(zhí)政的角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)該由全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)統(tǒng)一承擔(dān)相應(yīng)的審查職責(zé)。毫無(wú)疑問(wèn)，2019年12月16日，由全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》應(yīng)該將“法規(guī)”的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至“黨內(nèi)法規(guī)”，以形成與前述憲法“立規(guī)實(shí)施”的完整對(duì)應(yīng)，但責(zé)令改正與撤銷權(quán)仍由黨中央行使，這里的審查權(quán)與“責(zé)令改正或撤銷權(quán)”的分離實(shí)際上是為了更好地保證黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量，并從依憲執(zhí)政的角度強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)。

三、習(xí)近平法治思想中“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”的落實(shí)

在習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下，貫徹好“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”，還必須認(rèn)識(shí)好并處理好“誰(shuí)堅(jiān)持”“怎樣依憲”“治國(guó)理政重在何處”“何以保障”“監(jiān)督機(jī)制囊括哪些內(nèi)容”五個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

（一）憲法主體領(lǐng)域：進(jìn)一步明確“依憲治國(guó)”和“依憲執(zhí)政”的主體范圍是“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”的前提

通過(guò)明確“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”并拓展憲法實(shí)施主體，是全面實(shí)施憲法和促成社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的前提和根本。憲法的功能就在于不讓任何權(quán)力“逸出制度的籠子”，這里注意區(qū)分的是“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”與約束相應(yīng)的黨務(wù)權(quán)力，破除“黨大還是法大”的偽命題，重申“權(quán)大還是法大”的真命題。包括中國(guó)共產(chǎn)黨在內(nèi)的各政黨，都是標(biāo)準(zhǔn)意義上的憲法主體，也必須使自己行使的公權(quán)受制于憲法規(guī)定、憲法精神和相應(yīng)的憲法政策。“黨權(quán)”是下一步憲法規(guī)范的重點(diǎn)，也是“依憲執(zhí)政”的重要約束對(duì)象。隨著2021年1月《規(guī)劃》的出臺(tái)，我國(guó)在法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)等三方面都有了具體的“操作指南”，即“一規(guī)劃兩綱要”。這種“三位一體”的法治構(gòu)想實(shí)際上是習(xí)近平總書(shū)記在2012年12月4日就明確提出并一直推進(jìn)踐行的。[24]《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020）》（以下簡(jiǎn)稱“《政府綱要》”）在過(guò)去的五年中已經(jīng)發(fā)揮了重大作用，在政府治理、法治政府等方面起到了很好的導(dǎo)引作用。2020年12月中共中央印發(fā)的《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025）》（以下簡(jiǎn)稱“《社會(huì)綱要》”）也將更進(jìn)一步促進(jìn)“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。單就普通意義上的“政黨”而言，有學(xué)者認(rèn)為其有可能被包含于法治社會(huì)建設(shè)的范疇之中。[25]但就我國(guó)的情況而言，中國(guó)共產(chǎn)黨作為公權(quán)力主體，其章程已經(jīng)不屬于《社會(huì)綱要》里所說(shuō)的“社會(huì)組織章程”等社會(huì)規(guī)范建設(shè)，尤其是其執(zhí)政黨的身份決定了其必須在“依憲執(zhí)政”中承擔(dān)主體責(zé)任。而八個(gè)民主黨派作為參政黨，也不是一般意義上的社會(huì)組織，其一些民主黨派機(jī)關(guān)的公務(wù)員也已經(jīng)被明確列入《監(jiān)察法》的監(jiān)察對(duì)象，2020年7月施行的《公職人員政務(wù)處分法》也再次從側(cè)面印證了這些民主黨派機(jī)關(guān)公務(wù)員的公職人員身份。因此，必須要注意的是，隨著協(xié)商民主理論和實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展，中國(guó)共產(chǎn)黨如何發(fā)揮好在愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線中的領(lǐng)導(dǎo)作用，是做好社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的重點(diǎn)。[26]

從《規(guī)劃》的內(nèi)容上來(lái)看，法治國(guó)家建設(shè)包含法治政府建設(shè)和法治社會(huì)建設(shè)，其內(nèi)容廣泛，方式多樣，主體多元。這就需要我們?cè)诟蠓秶详P(guān)注“依憲治國(guó)主體”的界定。特別是隨著社會(huì)治理領(lǐng)域立法和實(shí)踐的不斷發(fā)展，更多分散治理和非官方的治理都將成為法治國(guó)家建設(shè)中的必備部分，政府治理也必須及時(shí)因應(yīng)和改變。“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和“政府負(fù)責(zé)”之外，怎樣做好“社會(huì)協(xié)同”，引領(lǐng)和推動(dòng)“社會(huì)力量”參與其中，形成“社會(huì)治理共同體”，需要考量。我們需要對(duì)憲法中提到的“社會(huì)”“企業(yè)事業(yè)組織”“社會(huì)力量”進(jìn)行重新解讀，結(jié)合《民法典》《慈善法》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，把基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等新型主體的位置定位準(zhǔn)確，對(duì)村委會(huì)、居委會(huì)等特殊法人的地位再次明確。傳統(tǒng)的法律部門劃分也將因此被漸漸打破。《社會(huì)綱要》提出“完善社會(huì)重要領(lǐng)域立法”，實(shí)際上是在完善“社會(huì)治理法”這一新法律部門，其不僅在實(shí)體立法方面包含原有的“社會(huì)法”，還包含一部分“行政法”和“經(jīng)濟(jì)法”甚至“憲法相關(guān)法”，而且在程序立法方面包括人民調(diào)解法和勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法等立法，這也將成為我國(guó)“依憲治國(guó)”各類主體所要統(tǒng)籌考慮的治理依據(jù)。

（二）憲法實(shí)施領(lǐng)域：合憲性審查的推行效果是“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”的成敗關(guān)鍵

憲法的實(shí)施，重在“有牙齒”，從而形成應(yīng)有的制度威懾和強(qiáng)制力。2017年黨的十九大報(bào)告中提出“合憲性審查”，2018年“合憲性審查”的重要機(jī)構(gòu)全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)在憲法中被確立地位。對(duì)于“依憲”的判斷，必須交由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)具體監(jiān)督實(shí)施，具體工作則由憲法和法律委員會(huì)先期完成。對(duì)法規(guī)、司法解釋及其他有關(guān)規(guī)范性文件中涉及憲法的問(wèn)題，憲法和法律委員會(huì)、法工委應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行合憲性審查研究，審查標(biāo)準(zhǔn)主要是看其是否存在違背憲法規(guī)定、憲法原則或憲法精神問(wèn)題。我國(guó)合憲性審查的制度效果發(fā)揮還取決于合憲性審查對(duì)象的寬泛定位、相應(yīng)審查結(jié)果反饋的真實(shí)有效、相關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)在審查線索方面的權(quán)力協(xié)作以及專門委員會(huì)之間的審查協(xié)同。[27]《規(guī)劃》提出，全國(guó)人大常委會(huì)在保證其自身決定決議符合憲法規(guī)定和憲法精神的同時(shí)，還必須對(duì)各類國(guó)家機(jī)關(guān)出臺(tái)的法規(guī)、規(guī)章、司法解釋及其他規(guī)范性文件和重要政策、重大舉措進(jìn)行合憲性審查，只要上述文件涉及憲法有關(guān)規(guī)定如何理解、實(shí)施適用問(wèn)題。各地的人大及其常設(shè)機(jī)構(gòu)，通過(guò)制定相應(yīng)的審查辦法，來(lái)保證憲法在本行政區(qū)域落實(shí)的“最后一公里”。

同時(shí)，承前文所述，合憲性審查應(yīng)及時(shí)覆蓋黨內(nèi)法規(guī)，以彰顯社會(huì)主義法治也包含黨內(nèi)法規(guī)體系在內(nèi)的制度要求。根據(jù)2019年8月30日中共中央政治局會(huì)議修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，結(jié)合被稱為“黨內(nèi)法規(guī)立法法”的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，需要在向黨中央報(bào)備黨內(nèi)法規(guī)的主體主要包括中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委，這些機(jī)構(gòu)在向黨中央報(bào)備其黨內(nèi)法規(guī)的同時(shí)，也應(yīng)向全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)抄送，由后者行使具體的技術(shù)判斷權(quán)。這種對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查程序可以從公開(kāi)性和技術(shù)手段上區(qū)別于對(duì)一般法規(guī)和司法解釋的合憲性審查程序。根據(jù)2016年黨的十八屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱“《準(zhǔn)則》”）關(guān)于“堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威”的規(guī)定，可以通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)黨組定期向黨中央?yún)R報(bào)工作的方式進(jìn)行。另外，根據(jù)《準(zhǔn)則》規(guī)定，如果遇到工作中的重大問(wèn)題，還可以及時(shí)向黨中央請(qǐng)示報(bào)告，這些都是保證黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查的重要渠道。同時(shí)，對(duì)依憲執(zhí)政的要求還不能僅限于黨內(nèi)法規(guī)，除了上述有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的主體也都有權(quán)出臺(tái)黨內(nèi)規(guī)范性文件之外，需要向黨中央報(bào)備黨內(nèi)規(guī)范性文件的其他制定主體還包括黨中央（決策）議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和黨中央直屬事業(yè)單位。對(duì)于這些高層級(jí)的規(guī)范性文件而言，其質(zhì)量也決定著依憲執(zhí)政的細(xì)節(jié)和走向，因此，也必須經(jīng)過(guò)與黨內(nèi)法規(guī)相同的審查程序由全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)予以把關(guān)，對(duì)其合憲性審查不可或缺。

（三）憲法價(jià)值領(lǐng)域：全面推進(jìn)“良法化”是“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”的關(guān)鍵任務(wù)

“依憲治國(guó)”和“依憲執(zhí)政”的關(guān)鍵都還是依托“良法善治”，但“良法”是必然前提，也是有效手段。“良法”首先要“符合憲法精神”，尤其是已經(jīng)被寫(xiě)入社會(huì)主義核心價(jià)值觀中的“民主、和諧”等國(guó)家價(jià)值和“自由、平等、公正”社會(huì)價(jià)值，為形成“完備的法律規(guī)范體系”提供一條完整的價(jià)值鏈條。科學(xué)立法是其必備手段與必經(jīng)途徑。《規(guī)劃》指出，必須高度重視憲法在治國(guó)理政中的地位和作用，把全面貫徹實(shí)施憲法作為首要任務(wù)。全面實(shí)施憲法，是近年來(lái)黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)的精神。如何總結(jié)“憲法精神”的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于這一問(wèn)題，有學(xué)者結(jié)合憲法第5條總結(jié)出了4條標(biāo)準(zhǔn)：（1）立法標(biāo)準(zhǔn)——是否形成完備的法律規(guī)范體系? （2）抽象性標(biāo)準(zhǔn)——一切規(guī)范性文件不得違憲，違憲者是否得以依法撤銷和糾正? （3）具體性標(biāo)準(zhǔn)——一切憲法主體都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為必須予以追究，違憲行為是否得以追究?（4）終極標(biāo)準(zhǔn)——公民權(quán)利保障獲得感與幸福感。[28]但憲法序言加上憲法第143條的內(nèi)容，實(shí)際上不是一個(gè)條文所能簡(jiǎn)單涵蓋的，應(yīng)該按照“法制統(tǒng)一-制度建構(gòu)-權(quán)力組織-權(quán)利保障-權(quán)力限制-憲法責(zé)任”的主線將第143條的內(nèi)容和序言中涉及的規(guī)范性內(nèi)容予以全面歸類總結(jié)。同時(shí)，“全面依憲”實(shí)際也是伴隨著一國(guó)憲法典內(nèi)容和精神的不斷豐富而發(fā)展的。以2018年憲法修改為例，在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想作為憲法的指導(dǎo)思想被寫(xiě)入憲法后，必然涉及到相應(yīng)的憲法精神和具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)更新。比如，是否應(yīng)該按照“五位一體”的總體布局來(lái)評(píng)價(jià)法制統(tǒng)一，是否更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)建設(shè)權(quán)利保障方面的子標(biāo)準(zhǔn)，是否應(yīng)該更加突出生態(tài)文明方面的權(quán)力組織和憲法責(zé)任，是否應(yīng)該將“新發(fā)展”理念融入制度建構(gòu)和相應(yīng)的權(quán)力限制。

（四）憲法保障領(lǐng)域：“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”需要全方位法治保障

習(xí)近平法治思想的“十一個(gè)堅(jiān)持”中也重點(diǎn)談到全面依法治國(guó)的保障問(wèn)題，“德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊(duì)伍”和“關(guān)鍵少數(shù)”這兩類“人的保障”，與“統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治”這種制度保障一起，堪稱習(xí)近平法治思想邏輯體系中的“保障論”。[29]有學(xué)者提出，保障體系有人的保障、經(jīng)費(fèi)的保障、機(jī)構(gòu)的保障、物力的保障等多個(gè)方面，但重點(diǎn)是人的保障。[30]但除此之外，在《規(guī)劃》中，政治和組織保障、科技和信息化保障也被重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，實(shí)際上是在突出一種保障的結(jié)合。在政治保障和組織保障方面，主要還是“人”的憲法思維和法治素養(yǎng)的問(wèn)題。法治國(guó)家建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程是法治政府建設(shè)，而法治政府的主體則是公務(wù)員，在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革效果不斷深入的背景下，結(jié)合依憲治國(guó)和依憲執(zhí)政的具體需要，黨政主體及其公職人員的憲法思維就異常關(guān)鍵，關(guān)乎秩序的形成和法治帶動(dòng)、示范作用的發(fā)揮。具體來(lái)說(shuō)，憲法思維是依靠制度來(lái)解決問(wèn)題的思維習(xí)慣，無(wú)制度則不為。[31]因此，具體到“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”，則要求黨政機(jī)關(guān)公職人員“無(wú)憲法依據(jù)則不為”的態(tài)度。

（五）憲法監(jiān)督領(lǐng)域：“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”必得憲法責(zé)任機(jī)制輔佑

憲法監(jiān)督需要通過(guò)憲法責(zé)任機(jī)制實(shí)現(xiàn)倒逼強(qiáng)化。在“憲法時(shí)代”已經(jīng)悄然而至之時(shí)，“憲法責(zé)任”必須得到及時(shí)凸顯及有效落實(shí)。欲達(dá)到前述所提及的“重大改革于憲有據(jù)”或“憲法無(wú)授權(quán)不可為”的制度落實(shí)目標(biāo)，必須首先對(duì)公務(wù)員進(jìn)行憲法教育與監(jiān)督，使其樹(shù)立對(duì)憲法負(fù)責(zé)的思維[32]，并在憲法宣誓中一并強(qiáng)化其“擔(dān)責(zé)”思維，以從憲法責(zé)任的角度來(lái)倒逼憲法思維的形成，并通過(guò)憲法責(zé)任與決策責(zé)任、政治責(zé)任等責(zé)任機(jī)制相互融合、憲法責(zé)任與刑事責(zé)任或行政責(zé)任并行科處、憲法責(zé)任與黨內(nèi)責(zé)任一并追究等方式展開(kāi)。在黨政合署的大背景下，還需要注意憲法中的民主集中制與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制之間的適用關(guān)系，明確黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨組功能發(fā)揮等制度細(xì)節(jié)，在相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中嚴(yán)格落實(shí)憲法中的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，注意區(qū)分行政集體討論與黨內(nèi)集體討論之間的決策機(jī)制區(qū)別與不同的責(zé)任科處機(jī)制。同時(shí)，對(duì)“依憲執(zhí)政”的主體責(zé)任，也可以通過(guò)體現(xiàn)憲法精神的各類黨內(nèi)法規(guī)予以明確，通過(guò)分清集體責(zé)任和個(gè)人責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任以及屬地領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主體責(zé)任、主管責(zé)任、崗位責(zé)任的不同責(zé)任分類口徑，進(jìn)一步確定“依憲執(zhí)政”的責(zé)任類型。上述責(zé)任的法治化落實(shí)，需要在包括《地方組織法》和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的國(guó)法黨規(guī)中實(shí)現(xiàn)有效銜接。

四、結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平法治思想中的“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”看似龐大，實(shí)則具體。習(xí)近平法治思想是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想在法治領(lǐng)域的具體化。2018年，習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想被作為憲法指導(dǎo)思想寫(xiě)入憲法，進(jìn)一步?jīng)Q定了憲法發(fā)展的方向。隨著憲法在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)等各方面作用的不斷增強(qiáng)，這種“依憲”也將更為全面。在政治上不斷踐行憲法精神的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)憲法、文化憲法、社會(huì)憲法、生態(tài)憲法的理念也都變得越來(lái)越突出。2018年，新發(fā)展理念被寫(xiě)入憲法序言，不斷造就和影響著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享式的發(fā)展，這實(shí)際上也是多種領(lǐng)域憲法發(fā)展路徑的集合。“依憲治國(guó)”和“依憲執(zhí)政”的格局都會(huì)變得更為清晰，而隨著憲法解釋機(jī)制的完善，這種“依憲”又會(huì)變得更為具體可行，“治國(guó)”和“執(zhí)政”也將隨著“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”這一表述變得更為融合。上述“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”的“主體論+實(shí)施論+價(jià)值論+保障論+監(jiān)督論”落實(shí)思路，其實(shí)與中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系“法律規(guī)范體系+法治實(shí)施體系+法治保障體系+法治監(jiān)督體系”存在著高度的契合；同時(shí)，對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)體系”也存有開(kāi)放的制度接口，是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的憲法先行版本。在“第一個(gè)百年”奮斗目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)共產(chǎn)黨也會(huì)在“第二個(gè)百年”到來(lái)之際將憲法序言中提到的“富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”提前變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。