集體林采伐管理制度改革解析

張文峰

（通榆縣自然資源局，吉林 通榆 137200）

生態(tài)危機日趨嚴重，為大家敲響了警鐘，牽動著每一個生命個體的心，尤其隨著我國林權(quán)制度改革的推進。在這場覆蓋70%國土面積的重要改革活動中，由于林業(yè)經(jīng)營主體的多元化，采伐點覆蓋之廣、分布繁雜、采伐量少、糾紛多、非法采伐等問題屢見不鮮，給林業(yè)采伐管理工作帶來不少挑戰(zhàn)。因此，“林木如何采伐、如何對采伐進行科學管理”，以使森林資源的總量、質(zhì)量進一步提升，成為林業(yè)工作者、林農(nóng)的關(guān)注重點，適時進一步深化改革，制定集體林采伐管理制度迫在眉睫。

1 集體林采伐管理改革概述

林木采伐，是林業(yè)經(jīng)濟效益最直觀的體現(xiàn)。做好對集體林采伐管理，能為林木生長打造長期穩(wěn)定的外在環(huán)境，為集體林生態(tài)環(huán)境效應的發(fā)揮提供有力保障，是集體林管理制度中不可或缺的內(nèi)容，更好地推動林業(yè)發(fā)展適應社會主義市場經(jīng)濟的需要。早在2009 年，國家林業(yè)局頒布了《關(guān)于改革和完善集體林采伐管理的意見》，從采伐限額管理、森林經(jīng)營編制、采伐類型、采伐管理方式、“蓄積量”單向控制、指標轉(zhuǎn)結(jié)、生產(chǎn)計劃備案、公示制度、改革理念等九個方面推進相關(guān)集體林的管理與采伐，自此成為指導特定時期森林采伐管理改革的綱領性文件。此后，國家出臺一系列與集體林相關(guān)的政策、法規(guī)，旨在減少森林資源浪費，提高資源綜合效益，優(yōu)化林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)集體林在內(nèi)的，森林資源的可持續(xù)發(fā)展。

2 集體林采伐管理改革面臨的問題

2.1 采伐限額編制不合理

采伐限額編制是集體林采伐實現(xiàn)生態(tài)和經(jīng)濟雙重效益的重要途徑，為達到最優(yōu)目標，制定合理化限定。“十二五”期間，對為落實科學發(fā)展觀，制定年森林采伐限額編制方案，對集體林采伐限額進行相關(guān)規(guī)定。但在隨后的落實之中，也出現(xiàn)了不合理現(xiàn)象。首先，采伐限額編制程序不盡合理。我國集體林采伐實行編制限額逐級上報的方式，基于“合理利用，永續(xù)經(jīng)營”的原則，由各基層單位根據(jù)自身情況，上報合理的采伐限額。理論上，這一程序要符合科學的數(shù)據(jù)和理論基礎，但在實際操作過程中，在林業(yè)基層單位任務繁重、人力資源有限、缺乏高素質(zhì)專業(yè)人才、基礎設施不到位等現(xiàn)象已是客觀存在，我國森林資源分布廣、種類繁多、地形多變、林業(yè)基礎數(shù)據(jù)的主觀成分難以避免，因此基層單位上報工作，存在紕漏在所難免，這一編制程序的合理性和科學性也有待商榷。

其次，采伐限額編制內(nèi)容缺乏科學性，指標更顯不足，導致分類控制難以實施。基層林業(yè)主管部門，進行集體林采伐限額編制的制定，基于集體林的實際情況和采伐限額編制，從宏觀角度對林區(qū)進行采伐類型、方式、樹種、起源以及消耗結(jié)構(gòu)等，進行總量控制，隨后逐級分解下達到各基層單位。隨著近年我國經(jīng)濟的快速增長，木材市場的需求迅速上升，各經(jīng)營主體都想追求營林經(jīng)濟利益的最大化，這就為宏觀調(diào)控帶來阻礙，無論是從時間還是空間上都很難在短時間內(nèi)合理調(diào)劑。此外，即使合理把控了總量，但我國伐區(qū)管理點數(shù)量眾多、分布廣、森林資源種類繁多，目前尚未細化樹種控制，便會出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。這就使部分地區(qū)因為違規(guī)成本低，在經(jīng)濟利益驅(qū)使下，濫砍濫伐，尤其是對一些珍貴樹種的砍伐；或是偷換概念，將公益林與商品林換采，名為更新采伐、擇伐，實則利用采伐、濫伐，甚至將薪炭材與用材林混用等問題，不僅增加分類控制難度，更是使森林資源多樣性和珍貴樹種保護、種類比例失調(diào)等問題日益嚴峻。

2.2 林木單個采伐面積減少，伐區(qū)數(shù)量增多

伴隨林權(quán)制度改革，我國林木權(quán)屬也隨之出現(xiàn)了改變，從原來歸大集體所有的林木經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)在變成了眾多的林農(nóng)所有，然后在到市場流通，從而出現(xiàn)混合所有制模式。在權(quán)屬、經(jīng)營主體的變化下，必然導致原先面積較大的調(diào)查小班被劃分成了更多的經(jīng)營小班，小班數(shù)量大幅增長。在林業(yè)采伐制度要求下，林木所有者必須取得林業(yè)主管部門許可，才能辦證采伐，但由于經(jīng)營目的與收益預期的差異，無法滿足多個經(jīng)營主體同時申請或是聯(lián)合申請辦證，只能以小班經(jīng)營模式為主。這一改變，使伐區(qū)數(shù)目增加，單個伐區(qū)面積縮水，有的伐區(qū)甚至不到一畝，采伐量便也下降不少。伐區(qū)樹木的增加，增加采伐許可申請的難度和時長，為伐區(qū)的規(guī)劃和管理都帶來很大的挑戰(zhàn)。

2.3 林木權(quán)屬不清，經(jīng)營主體多元

林權(quán)制度改革，是一個長期持續(xù)、龐大的系統(tǒng)工程，需要大量的技術(shù)、人力的支持和參與才能符合實際需要，很難在短時間內(nèi)有效完成。這就導致在此期間，一些林權(quán)小班不能及時落實到位，林木經(jīng)營權(quán)懸而未決，或是沒有清晰的界限劃分，權(quán)屬不清就會影響實際經(jīng)營，使之與林權(quán)證圖不符，很多經(jīng)營項目難以落地。這些問題都會為林木的管理工作帶來很多困難，比如，部分所有者得到采伐證書可以進行林木經(jīng)營，另外部分所有者雖有權(quán)屬，但沒有許可證，依然無法進行開采，引發(fā)林木關(guān)聯(lián)者的利益沖突，導致經(jīng)營者與管理者之間糾紛重重，甚至會影響到社會治安。

其次，改革之后，經(jīng)營主體不斷變化，原本由林木所有者形成的居委會，便分散成個體戶，同時涌現(xiàn)出股份制、合作制、集體制等多種所有制混合的局面。經(jīng)營主體多元，伐區(qū)數(shù)量增多，有的伐區(qū)地處偏遠，交通不便，有的甚至是信號盲區(qū)，但林業(yè)管理部門必須做到不落一處，基層單位人力資源不足，難以全部監(jiān)管到位，導致部分地區(qū)出現(xiàn)少批多采、越界采伐等違規(guī)操作，嚴重影響集體林的管理工作。

3 優(yōu)化集體林管理制度改革措施

3.1 規(guī)范采伐限額指標分配

采伐指標，是林業(yè)管理中的重點問題，對林業(yè)資源的布局、結(jié)果以及整體發(fā)展影響至深。對采伐指標進行合理分配是解決系列問題的關(guān)鍵，參考以往地區(qū)的實踐經(jīng)驗，注重以下幾個問題：①對于已編制方案的經(jīng)營主體，實行指標單列，已審批的方案中所確定的采伐量，為核定的限額；②除編案單位外，各級單位的采伐指標，遵循“份額分配、小班排序、三級公示”的規(guī)則，按照林木消耗量和生長的比例進行限額量的測算和核定，比如用某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可伐資源在全市可伐資源的占比份額，測算出其采伐量，劃分樹種、起源，以樹齡排序，小班單位作業(yè)，最終通過計算機分配系統(tǒng)，作為預定量，直接分配給林權(quán)所有者。前提是確保人工林優(yōu)先，且將采伐指標分配情況公示，實行透明化管理。

3.2 優(yōu)化采伐辦理流程，提高管理服務水平

流程煩瑣、民難辦，伐區(qū)辦證難問題突出。林農(nóng)要經(jīng)歷村里開證明、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預審、縣級審核，通過這一流程后，設計部門方可進入伐區(qū)進行設計。程序煩瑣、耗時較長，便會造成很多管理漏洞。林業(yè)相關(guān)管理部門本著“為人民服務”的態(tài)度，簡化辦證手續(xù)，例如，林農(nóng)通過聘請三方資質(zhì)單位進行設計，憑借設計材料直接到林政部門申請，通過審核后直接公示，確保無誤便可發(fā)證，設計公司繼續(xù)進行伐區(qū)監(jiān)管。創(chuàng)新集體林采伐管理制度，林業(yè)資源管理部門，實行“一站式”服務，將審核、申請、發(fā)證以及伐區(qū)設計等問題進行內(nèi)部協(xié)調(diào)，逐步完善高效的審批機制，真正做到為林農(nóng)提供便利、服務林農(nóng)的理念，提高工作效率和服務水平，積極改善“申請難、批復難”的現(xiàn)狀。

3.3 積極調(diào)解矛盾，靈活變更權(quán)屬

集體林的采伐，是實現(xiàn)經(jīng)濟效益最直接的途徑。因此，在種種因素導致的矛盾中都與經(jīng)濟利益掛鉤。尤其是很多懸而未決的權(quán)屬問題，并不能擱置不管。林業(yè)主管部門，下轄設置糾紛調(diào)解小組，對于權(quán)屬確定，界限分明的經(jīng)營小班，及時跟蹤，做好林權(quán)變更記錄，切實維護林業(yè)經(jīng)營者的合法權(quán)益；同時，在權(quán)屬確認程序中，及時發(fā)現(xiàn)權(quán)屬不明問題，并積極協(xié)調(diào)處理，設置合理的臨時采伐辦法，安排監(jiān)管人員輪流監(jiān)督。

林業(yè)管理改革的好壞，直接影響林農(nóng)的積極性，能否做到“把山當田耕，把樹當糧種”，長此以往，才能使老百姓種樹越種越富，森林資源的多樣性才能得以保障，集體林的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益雙豐收，真正實現(xiàn)青山常在，永續(xù)利用。