社會救助兜底脫貧攻堅的三重邏輯

■苑仲達

為了深刻總結中國扶貧脫貧事業所取得的巨大成就和突出貢獻，我們需要明確回答中國何以決戰決勝脫貧攻堅。其中，社會救助兜底脫貧攻堅是一個重要因素。社會救助兜底脫貧攻堅的理論邏輯揭示了貧困理論、反貧困理論和貧困治理理論的研究進路，制度邏輯體現為制度理念、制度設計與制度整合三個方面，實踐邏輯回答了“兜住誰”“兜什么”“怎樣兜”等基本問題。對上述三重邏輯的系統梳理和深刻把握，有助于深化關于中國扶貧脫貧的研究工作，優化社會救助的兜底保障功能，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，走好全面建設社會主義現代化國家新征程。

2021年2月20日，習近平總書記在黨史學習教育動員大會上的重要講話中指出：“我們黨的一百年，是矢志踐行初心使命的一百年，是篳路藍縷奠基立業的一百年，是創造輝煌開辟未來的一百年。”［1］這就啟發我們，應當以慶祝建黨百年為契機，系統回顧我們黨的百年光輝歷程和偉大業績，深刻總結我們黨取得的成功經驗和主要貢獻，從而促進我國哲學社會科學領域產生更多豐碩的研究成果。其中，脫貧攻堅的全面勝利無疑在我們黨的百年歷史上書寫了濃墨重彩的一頁。因此，深入開展關于脫貧攻堅的歸納性研究，就顯得尤為必要而緊迫。

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，中國全面打響了人類歷史上規模宏大、盛況空前的脫貧攻堅戰。2020年3月6日，習近平總書記指出：“到2020年現行標準下的農村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾，必須如期實現，沒有任何退路和彈性。”［2］同年8月，《關于改革完善社會救助制度的意見》出臺，要求形成兜底保障困難群眾基本生活的合力，加快構建政府主導、社會參與、制度健全、政策銜接、兜底有力的綜合救助格局。8月27日，李克強總理對社會救助工作作出重要批示強調，要切實做到弱有所扶、難有所幫、困有所助、應助盡助，把困難群眾的民生底線兜住兜牢。［3］12月3日，習近平總書記宣布，經過8年持續奮斗，我們如期完成了新時代脫貧攻堅目標任務，消除了絕對貧困和區域性整體貧困，取得了令全世界刮目相看的重大勝利。［4］2021年2月25日，習近平總書記莊嚴宣告：我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。［5］中國打贏脫貧攻堅戰，提前10年實現《聯合國2030年可持續發展議程》減貧目標，既是中華民族發展史上具有里程碑意義的大事件，也是人類減貧史乃至人類發展史上的大事件，“為全球減貧事業發展和人類發展進步作出了重大貢獻”［6］。聯合國秘書長古特雷斯向習近平主席致函表示：中國成功消除絕對貧困的重大成就“為實現2030年可持續發展議程所描繪的更加美好和繁榮的世界作出了重要貢獻”，為整個國際社會“帶來了希望，提供了激勵”。［7］

而在整個決戰決勝脫貧攻堅過程中，社會救助兜底脫貧攻堅的作用不容小覷。所謂“社會救助”，是指公民由于各種原因陷入生存困境時，由國家和社會對其給予物質幫助和服務，以滿足其基本生活需要的一項社會保障制度。依據《社會救助暫行辦法》，我國社會救助堅持“托底線、救急難、可持續”的基本原則。近年來，對于如何理解“托底線”（或“兜底”），一些學者曾經進行過深入探討。有學者指出，“兜底”不是為了完成任務而通過提高低保救助標準來達到脫貧的目標，而應是開發式扶貧解決不了的貧困問題，最后由社會救助來解決。［8］其中，社會救助要兜的“底”是貧困人口中沒有勞動能力的最困難群體（老弱病殘）。［9］因此，從制度上兜住民生保障的底線，需要確保每一個公民都能免除生存之虞。［10］可見，通常對社會救助之于扶貧開發“兜底”作用的理解，這個“底”是最困難群體的基本生活保障，也即民生保障的底線。對于社會政策兜底保障內涵的理解，有學者曾經提出“人群”“服務”“權利”和“發展”四個視角。［11］還有學者指出，增強社會保障兜底功能的關鍵在于織密社會保障網絡、優化社會保障資源配置、培育社會成員的理性預期，以及倡導互助共濟、誠實守信的社會保障文化。［12］由此可見，社會救助兜底脫貧攻堅旨在解決完全或部分喪失勞動能力且無法依靠產業或就業幫扶脫貧的貧困人口的基本生活保障問題，是確保決戰決勝脫貧攻堅、全面建成小康社會的底線制度安排。事實證明，對于如期打贏脫貧攻堅戰而言，我國社會救助制度不僅具有非常重要的地位，而且發揮了不可替代的作用。為了深入揭示社會救助兜底脫貧攻堅的成功密碼，以有效鞏固拓展脫貧攻堅成果，并切實兜好基本民生保障底線，我們亟須從理論、制度與實踐三個維度認識和把握社會救助兜底脫貧攻堅的邏輯理路。

一、理論邏輯

從理論視角看，關于貧困理論、反貧困理論和貧困治理理論的研究進展，內在地構成了社會救助兜底脫貧攻堅的理論邏輯，極大地拓展了相關研究的理論視域。

首先，貧困理論的研究轉向，為社會救助兜底脫貧攻堅的相關研究奠定了堅實的理論基礎。長期以來，貧困問題是人類社會在發展進步中面臨的共同難題。消除貧困蘊含著人類對美好生活的理想追求，中國人民和中華民族也為此進行了艱難求索。一般而言，貧困既有絕對貧困和相對貧困之分，又有狹義貧困和廣義貧困之別。西方學界對貧困的認識和解讀，大致經歷了物質匱乏論、社會排斥論、能力貧困理論和人文貧困理論四個階段。［13］尤其是20世紀70年代以來，西方學者對貧困的研究發生了從絕對貧困到相對貧困、從收入貧困到多維貧困的兩種轉向。其中，多維貧困包括消費貧困、能力貧困、資產貧困、主觀貧困等。［14］于是，諸多貧困理論被概括為收入貧困理論、能力貧困理論和權利貧困理論三個類型。而貧困研究的范式，大致可以分為收入貧困、能力貧困、脆弱性和社會排斥四種類別。［15］近年來，在上述兩種轉向的帶動下，對貧困的本質及其深層次原因的發掘，為從貧困理論出發闡釋社會救助兜底脫貧攻堅問題打下了堅實基礎。

其次，反貧困理論的豐富發展，為社會救助兜底脫貧攻堅的相關研究開拓了廣闊的理論空間。消除貧困，是人類實現自我發展和社會進步的重要前提。對解決貧困問題的理論探索，推動了反貧困理論研究的逐步深入。經典的反貧困理論大體具有三類觀點：一是基于福利經濟學，強調政府及其財政再分配對反貧困的作用；二是基于發展經濟學，突出經濟增長對反貧困的作用；三是馬克思貧困理論。［16］歷經多年的探索和爭論，人們在理論上形成了平等主義和功利主義兩種反貧困觀念［17］，而在實踐中開拓了制度性、區域性和階層性三條反貧困路徑［18］。新近的反貧困理論研究，則呈現出多領域、多學科、多視角、多主題等特點。2019年，諾貝爾經濟學獎獲得者阿比吉特·班納吉和艾斯特·迪弗洛從微觀視角探究了貧窮國家的窮人是如何應對貧困的，這進一步推動了反貧困理論向縱深發展。［19］習近平總書記概括提煉了中國特色反貧困理論，這一理論以“七個堅持”為主要內容：堅持黨的領導，堅持以人民為中心的發展思想，堅持發揮我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的政治優勢，堅持精準扶貧方略，堅持調動廣大貧困群眾積極性、主動性、創造性，堅持弘揚和衷共濟、團結互助美德，堅持求真務實、較真碰硬。［20］中國特色反貧困理論，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。它凝聚著我國脫貧攻堅偉大實踐的理論結晶，代表著馬克思主義反貧困理論中國化最新成果。而社會救助堪稱“最后一道社會安全網”或“脫貧攻堅的最后一道防線”，關于社會救助兜底保障的理論探討正是反貧困理論研究的重要范疇，它充分反映出我們在脫貧攻堅過程中堅持以人民為中心的發展思想、堅持發揮集中力量辦大事的顯著優勢。

最后，貧困治理理論的凝練升華，為社會救助兜底脫貧攻堅的相關研究提供了有力的理論支撐。所謂“貧困治理”，主要是指以治理的理念和方式開展減少乃至消除貧困的各種工作和活動。在本質上，貧困治理理論是關于“貧困”的理論與關于“治理”的理論交叉重疊的理論創新。一方面，貧困治理是人類反貧困的有效策略和工具。20世紀80年代中期以來，中國的社會救助與扶貧開發可謂貧困治理的“兩大法寶”，社會救助兜底脫貧攻堅正是對二者的綜合運用與融會貫通。另一方面，貧困治理是國家治理的重要組成部分，國家治理現代化的水平影響并制約貧困治理現代化的水平［21］。2019年10月，黨的十九屆四中全會明確要求：“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制。”這說明，貧困治理已被納入我國“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局之中，并被提升到國家治理體系與治理能力現代化的戰略高度。這就將貧困治理中的社會救助兜底脫貧攻堅擺在了治國理政的重要位置，并成為國家治理現代化的題中應有之義。

二、制度邏輯

習近平總書記強調：“制度是關系黨和國家事業發展的根本性、全局性、穩定性、長期性問題。”［22］而深入理解社會救助兜底脫貧攻堅的制度邏輯，重點在于系統把握制度理念、制度設計與制度整合三個方面。

第一，堅持底線公平的制度理念，明確了社會救助兜底脫貧攻堅的價值取向。長期以來，國內外關于社會政策的價值取向一直存在著公平與效率之爭，其背后隱藏的是民生保障由政府還是市場來主導的問題。早在21世紀初，國內就有學者提出把“守住底線”作為社會保障的基本理念，并指出“底線公平”是政府責任的底線和市場發揮作用的邊界。而更為系統的“底線公平”理論，進一步拓展了我國民生保障的制度理念。［23］黨的十八大以來，黨和國家不僅提出“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”的民生工作思路，而且強調“宏觀政策要穩住，微觀政策要放活，社會政策要托底”。其中，社會政策托底就是要守住民生底線。2016年，我國民生工作思路進一步調整為“堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期”，黨的十九大報告再次強調了這一工作思路。目前，在我國起主要兜底作用的社會政策正是社會救助制度。社會救助兜底脫貧攻堅，就是要在發展中保障和改善民生，是“底線公平”制度理念在貧困治理領域的生動體現。

第二，完善相對獨立的制度設計，彰顯了社會救助兜底脫貧攻堅的中國特色。改革開放以來，中國大規模的制度化反貧困主要有兩個面向：一是20世紀80年代中期發端的農村扶貧開發，二是20世紀90年代開始的城鄉社會救助。［24］一方面，從農村扶貧開發來說，1986年，國家確定了開發式扶貧方針，并將扶貧開發列入國民經濟和社會發展“七五”計劃；1994年，《國家八七扶貧攻堅計劃》提出，力爭用7年左右的時間基本解決全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題；2001年和2011年，中國先后實施兩個為期10年的“中國農村扶貧開發綱要”，進一步加大了扶貧開發力度。2013年11月，習近平總書記首次提出“精準扶貧”概念，為新一輪反貧困工作指明了方向。2015年，中共中央、國務院發布《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，提出了打贏脫貧攻堅戰的總體要求和目標任務。2016年，《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》再次強調，要“貫徹精準扶貧、精準脫貧基本方略”；2018年，中共中央、國務院公布《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，我國脫貧攻堅進入最后沖刺階段。另一方面，就城鄉社會救助而言，20世紀90年代，我國探索建立了城市最低生活保障制度；從2002年至2007年，黨的十六大和十六屆六中全會決定陸續推動在全國逐步建立農村最低生活保障制度；2014年，國務院頒布《社會救助暫行辦法》，以行政法規的形式明確了社會救助“托底線、救急難、可持續”的基本原則；2020年，國家出臺《關于改革完善社會救助制度的意見》，再度重申社會救助是扶危濟困、救急救難的兜底性制度安排。這兩類反貧困制度既各有所長，也各有所短。［25］它們雖然在價值取向、終極目標上具有一定相似性，但是在貧困（線）標準、功能定位、方法手段和制度優勢上又具有明顯差異性［26］,因此兩者長期處于相互獨立的狀態，并未有效形成反貧困的制度合力。而社會救助兜底脫貧攻堅，則將兩種制度結合起來，對打贏脫貧攻堅戰起到了重要作用。

第三，強化兜底功能的制度整合，發揮了社會救助兜底脫貧攻堅的制度優勢。近年來，為了更好發揮農村扶貧開發與城鄉社會救助這兩類反貧困制度的整體效應，國家曾多次強調農村扶貧開發與農村低保制度乃至社會保障制度的相互銜接。2008年，黨的十七屆三中全會提出，“實現農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接”，為促進兩項制度的有效銜接奠定了基礎。2010年，原國務院扶貧辦等5部門聯合發布了《關于做好農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接擴大試點工作的意見》，強調通過探索兩項制度的有效銜接，充分發揮農村低保制度和扶貧開發政策的作用。2014年，《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》再次強調“堅持扶貧開發和農村最低生活保障制度有效銜接”。2015年，《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》要求，實行農村最低生活保障制度兜底脫貧。2016年9月，國務院辦公廳轉發民政部等6部門《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接指導意見的通知》，強調通過農村低保制度與扶貧開發政策的有效銜接，形成政策合力；同年11月，國務院印發的《“十三五”脫貧攻堅規劃》明確提出，“統籌社會救助體系，促進扶貧開發與社會保障有效銜接”。2018年4月，民政部發布《關于推進深度貧困地區民政領域脫貧攻堅工作的意見》，強調“加強農村低保制度與扶貧開發政策有效銜接”；同年7月，民政部、財政部、原國務院扶貧辦聯合發布《關于在脫貧攻堅三年行動中切實做好社會救助兜底保障工作的實施意見》，要求“進一步加強農村低保制度和扶貧開發政策有效銜接”。2020年2月，民政部、原國務院扶貧辦聯合印發了《社會救助兜底脫貧行動方案》，大力開展社會救助兜底脫貧行動；同年8月，《關于改革完善社會救助制度的意見》強調“堅持統籌兼顧，加強政策銜接”。事實證明，只有充分發掘兩者的制度優勢，做好相關政策的協調互補，整合配置扶貧資源，加快形成制度合力，才能為社會救助兜底脫貧攻堅提供堅強的制度保障。

三、實踐邏輯

鄧小平同志指出：“貧窮不是社會主義，社會主義要消滅貧窮。”［27］（P116）他還強調：“社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。”［27］（P373）習近平總書記指出：“共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征。”［28］從實踐角度看，近年來我國的社會救助兜底脫貧攻堅緊緊圍繞“兜住誰”“兜什么”“怎樣兜”等基本問題，齊心協力，攻堅克難，積累了豐富的兜底工作實踐經驗，進一步編密織牢了社會救助兜底保障網。

一是聚焦貧困人口和貧困地區，適度擴大社會救助兜底保障范圍。其一，加強對城鄉低保、低收入家庭和建檔立卡貧困家庭中的特困人員的分類救助和動態管理，及時將符合條件的貧困人口全部納入社會救助范圍，適度擴大城鄉低保、就業救助和臨時救助的覆蓋面，深入開展特困人員救助供養，注重對特殊困難群體的關愛幫扶。其二，完善低保、特困、低收入家庭和支出型貧困家庭經濟狀況評估認定辦法，強化對各類社會救助對象的監測預警、數據比對、主動發現和摸排核查工作。比如，貴州省通過加強兜底保障對象摸底排查、農村貧困人口低保政策傾斜、特殊貧困群體兜底保障、民政脫貧攻堅資源整合運用，有效推動了全省社會救助兜底保障工作。［29］其三，加大對“三區三州”等深度貧困地區兜底保障的傾斜力度，在政策指導、資金投入、項目支持和人才培訓等方面補齊兜底短板，增強當地困難群眾的獲得感、幸福感、安全感。例如，四川省采取省級督戰，連續5年保持中央、省新增救助資金向民族地區特別是涼山彝區和甘孜、阿壩藏區傾斜。［30］

二是明確社會救助兜底保障的主要內容，加大對困難群體的兜底脫貧力度。其一，加快推進社會救助綜合改革，著力構建分層分類救助制度體系。同時，著力破除城鄉之間的制度壁壘，努力實現城鄉救助服務均等化。例如，重慶市制定《重慶市社會救助兜底脫貧專項行動方案》，推行“漸退”“分戶”“調標”“專項”制度，從而夯實了兜底保障底線。［31］其二，根據收入型貧困和支出型貧困家庭的具體情況，在加強基本生活保障的同時，注重救助對象的能力提升、社會融入和心理疏導，并發揮臨時救助在解決“兩不愁三保障”突出問題中的重要作用。其三，規范基本生活救助標準調整機制，加強農村低保標準與國家扶貧標準銜接，促進社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤聯動，落實就業成本扣減、低保漸退等幫扶措施。比如，青海省民政廳出臺《青海省深度貧困地區社會救助兜底脫貧專項行動實施方案》，要求本省各地加強低保和扶貧銜接，健全完善防范因災致貧返貧長效機制，從而有效推進了深度貧困地區的社會救助工作。另外，不斷拓展資金、實物和服務等多種救助方式。

三是深入落實社會救助兜底保障政策，積極穩妥鞏固拓展脫貧攻堅成果。其一，堅持和加強黨的全面領導，促進政府部門、企事業單位、社會組織、公民個人等多元主體的社會救助協同治理。健全社會救助部際聯席會議機制和縣級困難群眾基本生活保障工作協調機制，形成相關部門縱橫貫通的救助合力。同時，加快社會救助信息化、信用體系和工作作風建設，深化社會救助領域“放管服”改革，提升基層社會救助經辦服務能力。例如，江蘇省江陰市探索實行“互聯網+”社會救助改革，逐步建立以“1+N”為主要內容的智慧救助模式。其中，“1”是一個縣級社會救助中心，“N”是項目、數據、資源、監管等多項內容的集成，初步形成了智慧救助服務品牌。［32］其二，建立政府救助與慈善救助銜接機制，完善政府購買社會救助服務政策措施，引導社會工作專業和志愿服務力量參與社會救助，促進扶貧開發與社會救助制度有效銜接，探索構建解決相對貧困問題的長效機制。如江西省蓮花縣大力引導社會力量參與脫貧攻堅，一大批社會組織和愛心企業為民生兜底捐款捐物。其三，加快社會救助立法進程，拓寬社會救助申請與投訴渠道，優化社會救助審核審批程序，健全困難群眾求助轉介與督查機制，維護和保障其正當合法權益。

不僅如此，面向“后脫貧時代”的相對貧困治理乃至構建解決相對貧困的長效機制，社會救助兜底保障仍然前景廣闊且大有可為。2020年12月6日，《中共中央 國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》提出了“兜底救助類政策要繼續保持穩定”的具體要求。2021年3月12日公布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》強調“實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接”，并進一步要求“完善農村社會保障和救助制度，健全農村低收入人口常態化幫扶機制”。4月29日，《中華人民共和國鄉村振興促進法》規定：“國家推進城鄉最低生活保障制度統籌發展，提高農村特困人員供養等社會救助水平，加強對農村留守兒童、婦女和老年人以及殘疾人、困境兒童的關愛服務，支持發展農村普惠型養老服務和互助性養老。”7月1日，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的重要講話中莊嚴宣告：“經過全黨全國各族人民持續奮斗，我們實現了第一個百年奮斗目標，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題，正在意氣風發向著全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標邁進。”［33］

上述客觀實際要求社會救助在完成兜底脫貧攻堅任務之后，需乘勢而上推動建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制，持續鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。同時，要注重增強救助政策的穩定性和適應性，在發展中更好保障和改善民生，從而向第二個百年奮斗目標不斷邁進。總之，我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照“兜底線、織密網、建機制”的要求，深刻把握社會救助兜底脫貧攻堅的理論、制度和實踐邏輯，大力推動社會救助兜底保障工作高質量發展，為推進全球減貧事業發展貢獻智慧力量。